דו"ח מבקר המדינה/שנת 2014/מרץ/פרק ב

שינויים ארגוניים במשרד הביטחון

תקציר

משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) פועל, בין היתר, להשגת המטרות הבאות: מימוש מיטבי של תקציב הביטחון לאור תכניות העבודה והמשימות; ביצוע רכש לפי צורכי צה"ל; וקידום תשתיות ביטחון לאומיות שונות.

מערכת הביטחון כוללת שלושה יסודות ארגוניים - הדרג המדיני, צה"ל והמערכת האזרחית . משהב"ט עומד בראש המערכת האזרחית ובראשו המנכ"ל, הכפוף לשר הביטחון. משהב"ט מונה למעלה מ-2,200 עובדים; היקף פעילותו נגזר מגודלו הניכר של תקציב הביטחון - ועל כן הוא גורם מרכזי המשפיע על פעילות המשק הישראלי.

בדצמבר 2010 הניע מנכ"ל משהב"ט דאז, אלוף (מיל') אודי שני (להלן - המנכ"ל או מנכ"ל משהב"ט), מהלך שנועד לבצע שורה של שינויים במבנה הארגוני של משהב"ט. מרבית השינויים מומשו במחצית השנייה של שנת 2011 ועד לינואר 2012. בין השינויים הארגוניים שנעשו ניתן למנות את: איחוד אגף ארגון, בקרה ומינהל (להלן - אגף אב"ם) עם אגף משאבי אנוש (להלן - אמ"א) והקמת אגף מינהל ומשאבי אנוש (להלן - אמ"ש); ביטול אגף היועץ הכלכלי למערכת הביטחון כאגף עצמאי (להלן - אגף היועכ"ל או היועכ"ל), ומיזוגו והכפפת יחידותיו לאגף התקציבים במשהב"ט (להלן - את"ק); העתקת יחידת תובלה ושינוע חו"ל ממינהל ההרכשה והייצור (להלן - מנה"ר) לאגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים (להלן - אמו"ן); והעתקת החטיבה להרכשת שירותים מאמו"ן למנה"ר.

פעולות הביקורת

בתקופה מפברואר עד יוני 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על התכנון והביצוע של השינויים הארגוניים דלעיל במשהב"ט, ובפרט בנוגע לשני שינויים מרכזיים: איחוד אגף אב"ם עם אמ"א והקמת אמ"ש, וביטול אגף היועכ"ל ומיזוגו והכפפת יחידותיו לאת"ק. הביקורת נערכה במשהב"ט: בלשכת המנכ"ל, באמ"ש, באת"ק, במנה"ר ובאמו"ן; ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם). בדיקות השלמה נערכו באגפים שונים במשהב"ט ובאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה שבצה"ל.

עיקרי הממצאים

היערכות הנהלת משהב"ט לשינויים ארגוניים

בטרם ביצוע השינויים הארגוניים הנהלת משהב"ט לא גיבשה מסמך המסכם ומבסס את הצורך בהם, מפרט את יעדיהם וכיצד הם עשויים להוביל לשיפור עבודת משהב"ט. נוסף על כך, אף שמדובר בשינויים ארגוניים מהותיים רבים, לא נמצאו סימוכין לכך שהמנכ"ל הציג אותם בפני שר הביטחון וקיבל את אישורו לביצועם.

עבודת המטה לביצועם של שינויים ארגוניים

1. על אף שהצטברו באגף אב"ם משך שנים רבות ניסיון וידע מקצועיים בבחינה סדורה של שינויים ארגוניים, הוא לא לקח חלק בתהליכי פיתוח וגיבוש השינויים הארגוניים במבנה משהב"ט.

2. בהזמנה מינואר 2011 לקבלת שירות של ייעוץ לבחינה אסטרטגית ארגונית עבור מנכ"ל משהב"ט, לא פורטו מהות הייעוץ ומטרותיו, התכנים שאליהם נדרש היועץ להתייחס ועוד. עוד יצוין, כי לא נמצאו במשהב"ט מסמך מסכם של תוצאות בחינה ארגונית שערך היועץ, ומסמכי מצע והכוונה שהכין לקראת הדיונים שהתקיימו במשהב"ט בעניין השינויים הארגוניים.

3. ניירות המטה, שעליהם התבססו הדיונים בעבודת המטה שקדמה לביצוע השינויים הארגוניים, לקו בחסר, כיוון שלא כללו בחינה והתייחסות לסוגיות שלהן השפעה מהותית על ההחלטות בדבר השינויים הדרושים, כגון: רמת התפקוד של היחידות ושל האגפים, ניתוח הצורך בשינויים, והשפעתם על איכות השירות שניתן לצה"ל ולגופי משהב"ט.

4. לא נקבעו לשינויים הארגוניים יעדים, אבני דרך ומדדים לבקרה ולבחינת תוצאותיהם - לא בהיבטים איכותיים של שיפור תהליכי עבודה ושירות, שהשינויים היו אמורים להוביל, ולא בהיבטים כמותיים של חיסכון עקב שינויים במבנה הארגון ובתקינה.

איחוד אגף אב"ם ואמ"א והקמת אמ"ש

אגף אב"ם היווה גוף התכנון והארגון המרכזי של משהב"ט, ואמ"א ריכז את הטיפול ונשא באחריות לכל נושאי המשאב האנושי. מהמסמכים עולה, כי איחוד אגף אב"ם ואמ"א נעשה בלי שנושא עקרוני של שמירה על "איזונים ובלמים" - הפרדה בין הגוף הקובע צורכי תקינה לבין הגוף המאייש את התקנים בכוח אדם - נכלל במסגרת השיקולים של הנהלת משהב"ט.

ביטול אגף היועכ"ל כאגף עצמאי ומיזוגו באת"ק

1. משך עשרות שנים פעל במשהב"ט אגף היועכ"ל כגוף מטה מרכזי בתחומים כלכליים, כשראש אגף היועכ"ל כפוף למנכ"ל משהב"ט. קודם לביטולו לא נעשה ניתוח ארגוני לאגף היועכ"ל, הכולל, בין היתר, בחינה לקיומם של פערים ביכולות הביצוע שלו לעומת ייעודו ותפקידיו, וניתוח יתרונות, חסרונות וסיכונים לביצוע שינויים בתפקידים ובמבנה כוח של האדם של האגף. אף לא נבחנה חלופה להמשך קיומו ופעולתו של אגף היועכ"ל כאגף עצמאי, תוך שיפור תפקודו וחיזוק יכולותיו, במידה שנדרש.

2. אגף היועכ"ל היה גוף אזרחי, ואת"ק הוא גוף שיש לו גם כפיפות צבאית. בביטול התפקיד של ראש אגף היועכ"ל ובמיזוג והכפפת יחידותיו לאת"ק, עלולה להיות פגיעה ביכולתו לשמש גורם אזרחי, עצמאי ואובייקטיבי, שיכול להציג בפני מנכ"ל משהב"ט עמדה מקצועית נוספת, שאינה נשענת בהכרח על עבודת המטה שמקיים צה"ל, ובכך לאפשר קבלת תמונה כלכלית רחבה ומאוזנת יותר הנדרשת לגיבוש עמדות מנכ"ל משהב"ט ושר הביטחון בנושאים כלכליים.

3. מיזוג והכפפת יחידות היועכ"ל לאת"ק גרמה להחלשת מעמדן, הן במשהב"ט והן מחוצה לו, כגורם-על אזרחי, שמנחה מקצועית את גופי מערכת הביטחון בתחום הכלכלי במנותק מהטיפול השוטף של את"ק בתכנון, בניהול ובבקרה של תקציב הביטחון.

פיקוח ובקרה של נש"ם

1. נש"ם היא הגוף המוסמך לאשר שינויים של תקני כוח אדם בכל משרד ממשלתי. עם זאת, בכל הנוגע לשינויים הארגוניים במשהב"ט, פעילותה באה לידי ביטוי באישור השינויים המוצעים בלבד, ולא נמצא שהיא בחנה ביסודיות את הצעות משהב"ט לשינויים ארגוניים, לרבות השפעותיהם האפשריות על סדרי העבודה במשהב"ט.

2. בנש"ם אין נהלים ואין אמות מידה לבחינת שינויים ארגוניים שמציעים משרדי הממשלה ולאישורם.

סיכום והמלצות

בסביבה החיצונית ובסביבה הפנימית של משרדי ממשלה מתרחשים באופן תדיר שינויים. כדי למנוע היווצרות של פערים ביכולת הביצוע של המשרדים, שעלולים לפגוע בתפקודם, הם נדרשים מפעם לפעם להתאים את תהליכי העבודה שלהם ואף את מבניהם הארגוניים לשינויים אלו.

משהב"ט הוא משרד ממשלתי גדול ומורכב, ובין היתר, אחראי על תקציב הביטחון, שהוא הנתח הגדול בתקציב המדינה. נוכח זאת, חובה כי שינויים ארגוניים בו יהיו מלווים בעבודת מטה יסודית ומקיפה, שבמהלכה, בין היתר, ייבחנו וינותחו ההזדמנויות והיתרונות מול הסיכונים והחסרונות העלולים לנבוע מהמהלכים המתוכננים, ובהתאם לכך יתקבלו החלטות ויינקטו הצעדים הנדרשים.

בדוח זה נמצא, כי עבודת המטה שקדמה לביצועם של השינויים הארגוניים במשהב"ט לקתה בחסר. המנכ"ל והגורמים הרלוונטיים במשהב"ט לא קיימו בחינה ארגונית סדורה לפי עקרונות מקצועיים מקובלים, המציגה, בין היתר, אבחון וניתוח של הפערים בתפקוד וביכולות הביצוע של אגפי משהב"ט ויחידותיו שבהם בוצעו השינויים, והשפעות מערכתיות אפשריות של השינויים המתוכננים באותם אגפים ויחידות על מערכת הביטחון. נוסף על כך, נש"ם לא קיימה בחינה יסודית של הצעות משהב"ט לשינויים הארגוניים שהוצגו בפניה, וממילא לא בדקה את השפעתם על סדרי העבודה במשהב"ט.

משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהיעדר כל אלה, אופן ביצוע השינויים הארגוניים היה לקוי. עם זאת, משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התייחסות משהב"ט לממצאי הביקורת, ולפיה סיכם מנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') דן הראל, כי במסגרת סדנת מנהלים שמשהב"ט עומד לקיים לבחינת הייעוד והתפקידים של משהב"ט, דרכי התנהלותו ויעדיו, תיבחן גם סוגיית "האיזונים והבלמים" וסוגיות נוספות שצוינו בדוח הביקורת. עוד הנחה, שעד ינואר 2014 תיכתב הוראה משרדית "הנוגעת ללקונות בתהליכי השינוי" הארגוני, שעליהן הצביע דוח ביקורת זה.

היבטים בפעילות ארגון נכי צה"ל וסוגיות בעניין נכי צה"ל

תקציר

ארגון נכי צה"ל (להלן - הארגון) הוא עמותה שנועדה, בין היתר, לאגד את נכי צה"ל; לשמור על זכויותיהם ולשפרן; לייצג את ענייניהם בפני כל מוסד וגוף שהוא; ללוות את הנכים בשיקומם הבריאותי, הנפשי והחברתי; ולעודד ולפתח עבורם פעילות חברתית, ספורטיבית ותרבותית. הארגון מפעיל ארבעה בתי לוחם המשמשים מרכזי שיקום, ספורט וחברה של נכים חברי הארגון. בנוסף לכך, מפעיל הארגון מרכז הבראה ונופש (להלן - בית קיי) לחברי הארגון. ארגון נכי צה"ל הוא הארגון היציג היחיד של נכי צה"ל, והוא בעל תפקיד ציבורי חשוב של קידום מעמד נכי צה"ל ושיפור זכויותיהם. תקציב הארגון מתבסס, בין היתר, על כספי תרומות ועל תמיכות מכספי מדינה.

משרד מבקר המדינה פרסם בעבר דוחות ביקורת על פעולות הארגון ומוסדותיו, האחרון שבהם בשנת 2005 (להלן - הביקורת הקודמת) . משרד מבקר המדינה מציין בחיוב, כי בביקורת הנוכחית עלה, שרבים מהליקויים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת, תוקנו, ובכלל זאת כתיבת תקנון חדש ונהלים לארגון וגיבוש תכניות עבודה שנתיות ובקרה עליהן.

פעולות הביקורת

בתקופה שבין אפריל 2013 לאוגוסט 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בארגון על פעולותיו ומוסדותיו. במהלך הביקורת הנוכחית הורחבה הבדיקה של ארגון נכי צה"ל גם לסוגיות חשובות בעניין נכי צה"ל, שאינן קשורות ישירות לפעילות הארגון ואינן נמצאות בתחום אחריותו, כגון: ניכויים מתגמולי הנכה, החזר הוצאות רכב לנכי צה"ל המועסקים בשירות המדינה ותקנות העסקת נכי מלחמה, התשי"א-1951 (להלן - תקנות העסקת נכי מלחמה). בדיקות השלמה בסוגיות הנוספות נערכו במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), במשרד האוצר ובמשרד המשפטים. סיכום הביקורת נעשה בדצמבר 2013. להלן הממצאים:

עיקרי הממצאים בנוגע לארגון נכי צה"ל

"עלות מחזור חיים"

הארגון אינו מכין אמדן "עלות מחזור חיים" של פרויקטים בתחום הבינוי שהוא מבצע, ולכן אינו יכול לבחון את המשמעויות התקציביות השנתיות והרב-שנתיות המלאות של כל פרויקט שהוא מבצע.

תקצוב פרויקטים בתכנית העבודה

הארגון קבע משימות בתכנית העבודה ללא שהיה לו מקור תקציבי לביצועם, דבר הפוגע בתהליך התכנון השנתי. שלושה פרויקטים, שהופיעו בתכניות העבודה של הארגון בשנים 2011 ו-2012, נכללו שוב בתכנית העבודה לשנת 2013 מאחר שלא נמצא להם מקור תקציבי.

פעילות בפריפריה

הארגון לא בחן האם יש צורך להגדיל את מספר מרכזי הפעילות של הנכים בפריפריה ואת המשמעויות הנובעות מכך ולא גיבש תכנית רב-שנתית כדי לשפר את נגישותם של שירותים ופעילויות לנכים בפריפריה. כל זאת כדי לשפר את נגישותם של מרכזי הפעילות לציבור גדול יותר של חברי הארגון בכל רחבי הארץ.

בית הלוחם בבאר שבע

על פי תחזית שהכינה חברת ייעוץ בשנת 1999 עבור הנהלת הארגון, צפוי בית הלוחם בבאר שבע לשרת כ-1,270 בתי אב של חברי הארגון. חרף מסקנות חברת הייעוץ בדבר צפי האכלוס, בפועל הקים הארגון את בית הלוחם בבאר שבע בהיקף המאפשר קליטה של עד 3,000 בתי אב. באוגוסט 2013 היו חברים בבית הלוחם בבאר שבע 1,118 בתי אב של נכים שהם חברי הארגון ועוד כ-600 בתי אב שאינם חברי הארגון. בניית בית לוחם בהיקף גדול משמעותית מהיקף השימוש של האוכלוסייה הפוטנציאלית, יש בה משום ניצול לא יעיל של משאבי הארגון.

הקמתו המתוכננת של בית הלוחם באשדוד

למרות תוצאות בדיקת ההיתכנות משנת 1999 של חברת ייעוץ, שהעריכה, כי הקמת בית הלוחם במיקום אחר במחוז השפלה מגדילה את הסיכויים למספר גדול יותר של משתמשים, ולמרות הערת משרד מבקר המדינה בדוח הביקורת הקודם בדבר הצורך לערוך בדיקת היתכנות עדכנית, לא ערך הארגון בדיקה שכזו.

בניית בית הלוחם באשדוד כרוכה בעלויות הנאמדות ב-128 מיליון ש"ח, ובנוסף להן קיימות עלויות של תחזוקת המקום ותפעולו במשך שנים. ההחלטה של מוסדות הארגון על הקמת בית הלוחם באשדוד לא התבססה על מסד ראוי של נתונים: הארגון לא הביא בחשבון הוצאות עתידיות, ולא התבסס על הערכה של הסיכונים הגלומים בפרויקט, ואשר עלולים למנוע או לעכב את סיומו או להגדיל את עלויותיו.

התקשרויות הארגון עם ספקים

1. הארגון לא קבע בנהליו חובה להחליט מראש על אמות מידה בעת הבחינה של מספר הצעות מספקים, ואת משקלה היחסי של כל אמת מידה. בנוסף לכך, נוהלי הארגון העוסקים בהתקשרויות עם ספקים לצורך רכש סחורות או שירותים, אינם מתייחסים לפרק הזמן המרבי שבו ניתן להתקשר עם ספק שירותים או עם ספק סחורה בהתאם לסוגי ההתקשרויות, להיקפן ולמשכן.

2. התקשרות עם מפעיל מסעדה - מאז 1993 ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013, ממשיך הארגון את ההתקשרות עם מפעיל מסעדה בבית הלוחם בתל אביב, בלי שקיים הליך תחרותי לבחירתו. העובדה שהארגון מתקשר משך שנים רבות עם אותו מפעיל במסעדה של בית הלוחם בתל אביב, בלי שקיים הליך תחרותי לבחירתו, מונעת תחרות ומתן הזדמנות שווה למפעילים פוטנציאליים נוספים.

עיקרי הממצאים בסוגיות נוספות בעניין נכי צה"ל

1. ניכוי מתגמולי הנכים - אגף שיקום נכים במשהב"ט (להלן - אגף השיקום) מנכה מתגמולי הנכים מספר תשלומים שאינם עולים בקנה אחד עם המותר על פי החוק, ובכלל זה דמי החברות של הנכים בבית הלוחם, דמי החברות בבתי הלוחם עבור בני משפחותיהם של הנכים ותשלומים בגין הלוואות שנטלו הנכים מארגון נכי צה"ל.

2. החזר הוצאות רכב לנכי צה"ל המועסקים בשירות המדינה - נכי צה"ל זכאים לקבל מאגף השיקום רכב רפואי או רכב רפואי בבעלות המדינה בהתאם לדרגת הנכות ולסוג הנכות. נכי צה"ל העובדים בשירות המדינה זכאים גם להחזר כספי ממעסיקיהם בגין הוצאות רכב, כדוגמת ביטוחים ואגרת רישוי, או רכב צמוד. כמו כן, ישנם נכי צה"ל העובדים בגופים ציבוריים אחרים, כגון: רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות וחברות עירוניות, שחלק מתקציבם הוא מקופת המדינה - והם זכאים לקבל הטבות בגין הוצאות רכב ממוסדות אלה. כלומר, ישנם נכי צה"ל המקבלים כפל הטבות מקופת המדינה. מצב זה לקוי מיסודו, וגורם להוצאות כספיות מיותרות וכפולות לאוצר המדינה. הדברים היו ידועים למשרד האוצר זה שש שנים, בלי שנקט פעולה ממשית כדי לתקנם.

3. החוק והתקנות להעסקת נכי מלחמה - חלק חשוב בתהליך שיקומם של נכים הוא שילובו של הנכה במעגל התעסוקה. חוק חיילים משוחררים (החזרה לעבודה), התש"ט-1949, קובע, בין היתר, הסדרים שנועדו לסייע לחיילים משוחררים ולנכי מלחמה בהשתלבותם מחדש בחיים האזרחיים. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013, החוק והתקנות הקיימים אינם נאכפים, ותקנות החוק טרם עודכנו, כפי שמתבקש. משכך, עולה חשש לפגיעה ביכולתם של נכי צה"ל לזכות בשיקום ראוי.

סיכום והמלצות

ארגון נכי צה"ל הוא הארגון היציג היחיד של נכי צה"ל והוא בעל תפקיד ציבורי חשוב של קידום מעמד נכי צה"ל ושיפור זכויותיהם. תקציב הארגון מתבסס, בין היתר, על כספי תרומות ועל תמיכות מכספי מדינה. לארגון מאפיינים של גוף ציבורי, ומשום כך צריכים לחול עליו עיקרי הנורמות של המשפט הציבורי.

בביקורת הנוכחית עלו ליקויים הקשורים בפעילות הארגון לבניית בתי הלוחם החדשים בבאר שבע ובאשדוד, בנושא התקשרויות הארגון עם ספקים ובבקרה על תכניות העבודה השנתיות של הארגון.

נוכח המטרה שקבע הארגון להנגשת הפעילויות בתחום השיקום לחברי הארגון המתגוררים בפריפריה, על הארגון לבחון את המשמעויות של נושא זה, ולאחר מכן לגבש תכנית רב-שנתית, אשר תכלול יעדים, יעדי ביניים ואמצעי בקרה על מימושה. בנוסף לכך, ראוי כי הארגון יעגן בנהליו אמצעים להערכת עלויות וסיכונים הכרוכים בהקמת פרויקטים חדשים, לרבות עריכה של בדיקת היתכנות, עריכת סקר סיכונים ועריכת אמדן "עלות מחזור חיים" של הפרויקטים שהוא מתכנן.

מאז שהתקבלה ההחלטה על הקמת בית לוחם באשדוד ועד מועד סיום הביקורת הנוכחית באוגוסט 2013 חלפו יותר מ-14 שנים, וטרם החלה בנייתו. על הוועד הארצי ועל הוועידה הארצית לבחון מחדש את הצורך בהקמתו של בית לוחם במחוז השפלה במיקום המתוכנן באשדוד. בטרם יקבלו החלטה בעניין זה, ראוי שהארגון ידון בסקר סיכונים בנוגע להקמת בית הלוחם, במשולב עם בדיקת היתכנות עדכנית הכוללת ניתוח מקצועי של מכלול הנתונים הרלוונטיים ובדיקת "עלות מחזור חיים" של הפרויקט, כדי לאפשר קבלת החלטה מיטבית.

מאחר שארגון נכי צה"ל מתקשר משך שנים רבות עם אותו מפעיל במסעדה של בית הלוחם בתל אביב, בלי שקיים הליך תחרותי לבחירת המועמד המתאים ביותר, ראוי שהארגון יערוך הליך תחרותי להפעלת המסעדה לאחר תום עבודות הבינוי בבית הלוחם.

הביקורת על הסוגיות הנוספות הקשורות לנכי צה"ל - החזר הוצאות רכב לנכי צה"ל המועסקים בשירות המדינה, גביית דמי חבר בבתי הלוחם וניכויים נוספים שלא בהתאם לחוק והיעדר אכיפה של התקנות להעסקת נכי מלחמה - מצביעה על היעדר טיפול הולם של משהב"ט ומשרד האוצר בנושאים חשובים אלו, המתמשך לאורך שנים. על המשרדים הנוגעים בדבר לפעול בהקדם לתיקון הליקויים בנושאים האמורים, כדי לשמור על זכויות נכי צה"ל ולהבטיח חיסכון לקופה הציבורית.

...

תחום מדעי ההתנהגות בצה"ל

תקציר

מדעי ההתנהגות (להלן - מד"ה) הוא שם כללי לתחומי התמחות אקדמיים, כגון פסיכולוגיה, סוציולוגיה ואנתרופולוגיה. צה"ל משלב בפעילותו ידע מתחום מדעי ההתנהגות. הגוף המטפל בתחום זה ברמת המטה הכללי הוא מחלקת מדעי ההתנהגות (להלן - ממד"ה). ממד"ה כפופה לראש אגף כוח אדם שבמטכ"ל (להלן - אכ"א). על פי פקודת הארגון שלה, ייעוד ממד"ה הוא, בין השאר, לשמש יועץ ומנחה ראשי בתחום מדעי ההתנהגות לאכ"א, למטכ"ל ולצה"ל. במפקדות ממונות אחרות כגון: חיל האוויר והחלל (להלן - ח"א), אגף המודיעין (להלן - אמ"ן), חיל הים (להלן - ח"י) והזרוע לבניין הכוח ביבשה (להלן - זרוע היבשה), פועלים גם גופים העוסקים בתחום מד"ה.

פעולות הביקורת

מדצמבר 2011 עד ספטמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את תחום מדעי ההתנהגות בצה"ל. נתונים אחדים עודכנו בינואר 2013. הבדיקה התמקדה בעיקר בממד"ה. נבדקה בעיקר מידת ההתאמה שבין מעמדה הארגוני של ממד"ה ופעילותה, לבין ייעודה ותפקידיה, בעיקר בכל הנוגע לשניים מבין ארבעת תחומי

פעילותה - פיתוח ארגוני ומחקר (לא נבדקו נושאים הקשורים לשני תחומי הפעילות הנוספים - פיתוח מערכות מיון והערכת קצונה בכירה).

עיקרי הממצאים

הגדרת ממד"ה כמטה מקצועי

קיים עיכוב ניכר בהסדרת מעמדה של ממד"ה כמטה מקצועי בתחום מד"ה עקב מחלוקת מתמשכת בין אגף התכנון (להלן - אג"ת) ובין אכ"א בנוגע לתפיסה האמורה להיות בבסיס עבודת המטה (להלן - עמ"ט) שעשה אג"ת בנושא המטה המקצועי בכל הנוגע לממד"ה. מחלוקת זאת מעכבת את סיום העמ"ט בנושא המטה המקצועי, שסגן הרמטכ"ל דאז הורה לסיימה עד מאי 2011, והיא אף לא הובאה עדיין על ידי אג"ת להכרעתו.

הפער שבין פקודת הארגון של ממד"ה ובין המצב בפועל

קיים פער משמעותי בין ייעוד ממד"ה ותפקידיה, על פי פקודת הארגון שלה, לבין יישומם בפועל. פער זה עלה בין היתר בנושאים הבאים:

1. כתיבת תורה מקצועית ופרסום הוראות מקצועיות

א. פעילות לקידום התורה המקצועית - אף שבפקודת הארגון שלה משנת 1997 ממד"ה נקבעה להיות כאמור סמכות מקצועית ראשית בתחום מדעי ההתנהגות לגבי כלל צה"ל, גיבוש התורה בתחום מד"ה על ידיה לא הסתיים עד מועד סיום הביקורת. נעשו אמנם צעדים בסיסיים לקידום גיבוש התורה, אך נדרשת עדיין עבודה רבה לסיומה. לא נמצא, כי הייתה בממד"ה תכנית עבודה מפורטת, לרבות לוח זמנים, לסיום כתיבת התורה בנושאים האמורים.

ב. פרסום הוראות מקצועיות - פרסום הוראות מקצועיות לצה"ל מהווה מאפיין חשוב ביותר של גוף מטה מקצועי. נמצא, כי בממד"ה היו רק שש הוראות מקצועיות, שהן פקודות מטכ"ל או הוראות של אכ"א בתחום מד"ה, וכי מעבר לפקודות ולהוראות אלה, ממד"ה כלל לא פרסמה הוראות מקצועיות מטעמה בתחום זה לכלל צה"ל.

2. קשרי הגומלין בין ממד"ה ובין גורמי מד"ה בצה"ל

כאמור, ייעוד ממד"ה הוא, בין השאר, לשמש יועץ ומנחה ראשי בתחום מדעי ההתנהגות לאכ"א, למטכ"ל ולצה"ל. למרות האמור לעיל, ממד"ה לא קבעה מדיניות לגבי המרכיבים הארגוניים והתוכניים המקצועיים להפעלת גופי מד"ה באגפי המטה הכללי ובמפקדות הממונות, ולא קבעה הוראות מקצועיות מחייבות להסדרתם. ממד"ה גם לא קבעה ואין בנמצא תבחינים מקצועיים, שעל פיהם יש להחליט מי הן המפקדות והיחידות שיש להציב בהן נציג מד"ה לפיתוח ארגוני. המצב הקיים בפועל במפקדות וביחידות מצביע על הבדלים ניכרים ביניהן בנושא זה.

3. הייעוץ הארגוני לרמטכ"ל, לסגן הרמטכ"ל ולמטכ"ל

הגדרת ראש ממד"ה כיועץ הרמטכ"ל והמטכ"ל בתחום מד"ה, לא לוותה בהוראות או בהבהרות לגבי הנדרש כדי לאפשר יישום תפקידה זה של ממד"ה. מאז ספטמבר 2008 ועד מאי 2012 העבירה ממד"ה ללשכת הרמטכ"ל מסמכים בקשר ל-13 נושאים, כגון: הצעה לתהליך חשיבה מטכ"לי, העיסוק בנושא הערכי במבצע "עופרת יצוקה", ותמונת מצב ארגונית - אבחון הפיקוד הבכיר. המסמכים ביחס לתשעה מהם נכתבו ביזמתה של ראשת ממד"ה דאז, והמסמכים לגבי ארבעה נושאים - על פי בקשת לשכת הרמטכ"ל. לגבי רובם של נושאים אלה (שמונה) לא קיבלה ראשת ממד"ה דאז כל התייחסות מלשכת הרמטכ"ל, ואין בידיה מידע על הנעשה בעקבותיהם, אם בכלל.

שילוב ממד"ה בתחום פיתוח המנהיגות

ממד"ה כמעט שלא מימשה את ייעודה ותפקידיה בתחום פיתוח המנהיגות, שנקבעו בפקודת הארגון שלה; אין בה ענף שמטפל בכך, היא לא עסקה בשיטתיות בפיתוח תורה בנושא, ואף שהיא אמורה להיות מנחה מקצועי בתחום זה לבית הספר למנהיגות (להלן - ביסל"ם), הכפוף למפקדת קצין החינוך והנוער הראשי (להלן - מקח"ר), ממד"ה לא הנחתה את ביסל"ם ואת אנשיו באופן שוטף ושיטתי בתחום זה וכמעט שלא הייתה מעורבת בו. ממד"ה גם לא מילאה את תפקידיה בתחום המנהיגות ביחס לגופי פיתוח והכשרת מנהיגות הפועלים באגפי המטה הכללי ובמפקדות ממונות, כגון ח"א ואמ"ן.

סיכום והמלצות

צה"ל פעל ופועל לשילוב תחום מד"ה בו במטרה להפיק מתחום זה תועלת רבה, באמצעות שמירה על רמה מקצועית גבוהה, והתאמתו למסגרת צה"ל. לדברי מפקדים בכירים, זוויות הראייה והניתוח המיוחדות העולות מתחום זה יכולות לסייע להשגת מידה ניכרת של שיפור יכולות במסגרות צה"ל. ממד"ה הוגדרה כגוף המקצועי האמור להנחות את תחום מד"ה בצה"ל, והדבר קיבל ביטוי בפקודת הארגון שלה, שם נקבע, בין היתר, כי ייעוד ממד"ה הוא "להוות סמכות מקצועית ראשית בתחום מדעי ההתנהגות לכלל צה"ל".

מממצאי הביקורת עולה, כי למרות העשייה הרבה בממד"ה בתחום מד"ה, היא קיימה את ייעודה להוות גורם מקצועי בצה"ל בתחום מד"ה באופן חלקי בלבד: גיבוש התורה בתחום מד"ה על ידיה נעשה באיטיות; ממד"ה לא פרסמה הוראות מקצועיות מטעמה לנושא מד"ה לכלל צה"ל; למרות הגדרתה כסמכות המקצועית בתחום מד"ה בצה"ל, ממד"ה לא קבעה מדיניות לגבי המאפיינים הארגוניים והתוכניים המתאימים לפעילות מקצועית נכונה של גופי מד"ה באגפי המטה הכללי ובמפקדות הממונות, ובשל אי-פעילות ממד"ה כגורם מקצועי מטכ"לי מגדיר ומכוון, נוצרה בגופים אלה שוֹנוּת באופן ארגון גופי מד"ה; ממד"ה גם כמעט שלא מימשה את ייעודה ואת תפקידיה בתחום פיתוח המנהיגות, כפי שנקבע בפקודת הארגון שלה.

ממצאי הביקורת מצביעים על עיכוב ניכר בהסדרת מעמדה של ממד"ה כמטה מקצועי בתחום מד"ה, עקב מחלוקת מתמשכת בין אג"ת ובין אכ"א בנוגע לתפיסה האמורה להיות בבסיס עמ"ט בנושא המטה המקצועי בכל הנוגע לממד"ה. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב זה גורם להמשך הגבלת יכולתה של ממד"ה להשפיע מקצועית ולממש את ייעודה ותפקידיה בתחום מד"ה בצה"ל.

מהתייחסות צה"ל לממצאי ביקורת זאת עולה, שצה"ל נוקט פעילות לתיקון ליקויים שעלו בביקורת. עם זאת, ראוי שאג"ת ואכ"א יביאו ללא דיחוי להכרעת סגן הרמטכ"ל את המחלוקת ביניהם בעניין מעמדה המקצועי של ממד"ה, כדי שהיא תיקבע להלכה ולמעשה כגוף המקצועי בתחום מד"ה לכלל צה"ל. לאחר מכן, ראוי להתאים את ייעודה של ממד"ה ואת תפקידיה למעמדה המקצועי, ולממש ייעוד ותפקידים אלה בתחום מד"ה בצה"ל.

...

משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה

"משמר הגבול - ארגון ותקינה", דוח שנתי 60א (2010), עמ' 25

תקציר

משמר הגבול (להלן - מג"ב) הוא כוח רב-תכליתי של משטרת ישראל (להלן - המשטרה). חלקו נמצא תחת פיקוד המשטרה וחלקו תחת פיקוד צה"ל. המשטרה מפעילה את מג"ב ככוח רב-תכליתי ללחימה בטרור, לטיפול בהפרות סדר, לסיוע בלחימה בפשיעה במגזר העירוני ובמגזר הכפרי וככוח עתודה להתערבות מהירה. בנוסף לכך, מפעיל מג"ב תחת פיקוד המשטרה תשע פלוגות ככוח מילואים.

פעולות הביקורת

בשנת 2010 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא ארגון ותקינה של יחידות מג"ב תחת פיקוד המשטרה (להלן - הביקורת הקודמת). בחודשים יולי ואוגוסט 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב על מרבית הליקויים המרכזיים שצוינו בדוח הקודם, כדי לבדוק כיצד טיפלו בהם המשרד לביטחון הפנים, המשטרה ומג"ב. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב, כי המשטרה ומג"ב תיקנו חלק ניכר מהליקויים, אך ליקויים אחדים עדיין נותרו בעינם.

עיקרי הממצאים

המשטרה ומג"ב טרם מיגרו את התופעה של קצינים ושוטרים הרשומים ונושאים במינוי לתפקיד על פי התקן באחת מיחידות מג"ב, אך מוצבים ומשרתים בפועל בתפקידים אחרים באותה היחידה או ביחידה אחרת (תופעה זו מופיעה בביקורת הקודמת, והיא מכונה במסמכי מג"ב והמשטרה בשם "פיקציה"). תופעה זו גורמת להצגה מטעה של שיבוץ ושל ניצול כוח אדם במג"ב, ויש בה כדי לפגוע ביכולתו של מג"ב להקצות את כוח האדם העומד לרשותו בצורה מיטבית. תופעה זו הצטמצמה בהשוואה למצב בביקורת הקודמת. עם זאת, ביולי 2013 עדיין היו 98 שוטרים (מהם 72 בשירות קבע ו-26 בשירות חובה) שעסקו בפועל בתפקידים שונים מהתקנים שעליהם היו רשומים.

באוגוסט 2013 היה מספר התקנים, שאישר אגף התכנון במשטרה כמענה לכלל הצרכים המבצעיים של כל יחידות המשטרה (ובכלל זה יחידות מג"ב), גדול מהשיא שאושר בחוק התקציב באותה שנה בכ-600 תקנים. התקנים שמעבר לשיא מכונים במשטרה "תקנים וירטואליים". קיום "תקנים וירטואליים" פוגע בבקרה ובפיקוח של גורמי המטה במשרד לביטחון הפנים ובמשטרה על התאמת הצרכים לתקן. עקב כך, קיים חשש שהאיוש ושחלוקת הציוד ליחידות המשטרה אינם מיטביים.

נמצאו ליקויים באיוש תפקידי קצונה על פי התקן: ביולי 2013 מספר הקצינים ששירתו במג"ב בדרגת פקד היה נמוך בכ-20% לעומת התקן; כמו כן, בדרגת רב-פקד שירתו בפועל 7% קצינים מעל התקן; ורק 80% מהתקנים של מפקדי מחלקות ומפקדי צוות היו מאוישים.

במועד סיום ביקורת המעקב, אוגוסט 2013, טרם סיכמה והגדירה המשטרה את הייעוד, התפקידים, הכפיפויות ותחומי האחריות של כל היחידות במג"ב, וסוגיות הקשורות בתיאום ובסמכות להפעלת כוחות מג"ב על ידי כוחות המשטרה.

סיכום והמלצות

ב-2010 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא ארגון ותקינה של יחידות מג"ב תחת פיקוד המשטרה, והעלה שורה של ליקויים. בחודשים יולי ואוגוסט 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב כדי לבדוק את הטיפול של המשטרה ומג"ב בליקויים.

משרד מבקר המדינה מציין בחיוב, כי המשטרה ומג"ב תיקנו חלק ניכר מהליקויים, ובכלל זה גיבוש נהלים לפרסום פקודות ארגון (פק"א), פרסום פק"א ותקינה חדשה ליחידות מג"ב, ביטול היחידות לשיפור הביטחון האישי בערים אשר הוקמו מלכתחילה לזמן קצוב ללא פק"א ותקינה, והעמדת הציוד המתאים ליחידות המילואים. עם זאת, הם טרם סיימו את הטיפול במספר נושאים חשובים.

על המשטרה ועל מג"ב להשלים את הטיפול בתופעת "הפיקציות" - תופעה שבה קצינים ושוטרים רשומים ונושאים במינוי לתפקיד על פי התקן באחת מיחידות מג"ב, אך מוצבים ומשרתים בפועל בתפקידים אחרים באותה יחידה או ביחידה אחרת. בנוסף לכך, על המשטרה למגר את התופעה הבלתי ראויה של "תקנים וירטואליים" - תקנים שמעבר לשיא כוח האדם שנקבע. תופעה זו מעלה חשש, כי האיוש וחלוקת הציוד ליחידות המשטרה אינם מיטביים. בנוסף לכך, על המשטרה ועל מג"ב לסיים את טיפולם בעניין איוש משרות הקצונה במג"ב בהתאם לתקנים המאושרים.

על המשרד לביטחון הפנים ועל המשטרה לבחון יחדיו מהן ההשפעות של מכסת ימי המילואים החסרה המוקצית לכוחות מג"ב, ומהן הדרכים האפשריות לפתרון הנושא, וזאת כדי להבטיח את הכשירות והמוכנות של מערך המילואים של מג"ב. בנוסף לכך, על המשטרה לבחון דרכים כיצד ניתן לתרגל, ולו חלקית, את גיוס כוחות המילואים של מג"ב, וזאת כדי למנוע ככל הניתן תקלות בזמן אמת.

משרד מבקר המדינה סבור, כי השלמת הטיפול בנושאים שהועלו בביקורת המעקב חשובה בראש ובראשונה כדי להבטיח פעילות מבצעית מיטבית של כל יחידות מג"ב, ומיצוי ראוי של כל המשאבים העומדים לרשותן. משכך, על המשטרה ועל מג"ב להתמיד בתיקון הליקויים, ועל המשרד לביטחון הפנים לעקוב אחר פני הדברים, כדי להבטיח את מימושם.