דו"ח מבקר המדינה/שנת 2014/מאי/פרק ג

איגוד הכדורסל בישראל

היבטים בסדרי העבודה של מוסדות איגוד הכדורסל בישראל

תקציר

איגוד הכדורסל בישראל (להלן - האיגוד או איגוד הכדורסל) הוקם בשנת 1968 ונרשם כעמותה בפברואר 1988 לפי סעיף 61 לחוק העמותות, התש"ם-1980 (להלן - חוק העמותות). האיגוד מרכז ומייצג את ענף הכדורסל המקצועי בישראל. מטרותיו העיקריות של האיגוד הן: פיתוח וקידום של ענף הכדורסל בישראל, פיתוח קשרים בין האיגוד ובין גופים בין-לאומיים בתחום הכדורסל וייצוג ישראל בתחרויות בין-לאומיות בכדורסל.

האיגוד מפעיל 185 ליגות כדורסל ברמות ובגילים שונים ברחבי הארץ. בטיפול האיגוד רשומים כ-1,950 קבוצות וכ-30,000 שחקנים. האיגוד מארגן משחקי ליגה וגביע ומפעלים אחרים בכדורסל. נוסף על כך מפעיל האיגוד עשר נבחרות לאומיות המשתתפות בתחרויות בין-לאומיות - חמש נבחרות לגברים וחמש נבחרות לנשים. האיגוד הוא חבר בפדרציה הבין-לאומית של הכדורסל (פיב"א ).

לאיגוד הכנסות שמקורן בתפעול, למשל הכנסות ממסים ומאגרות, וכן הכנסות שמקורן בתמיכה, למשל הקצבות מהמועצה להסדר ההימורים בספורט וממינהל הספורט שבמשרד התרבות והספורט. לפי התקציב המעודכן של האיגוד לשנת 2013, הוצאות האיגוד באותה שנה היו אמורות להסתכם בכ-37.9 מיליון ש"ח, והכנסותיו - בכ-38.5 מיליון ש"ח. לפי הדוח הכספי של האיגוד לשנת 2012, הוצאות האיגוד באותה שנה היו כ-41.8 מיליון ש"ח, והכנסותיו - כ-40.9 מיליון ש"ח. בשנת 2012 העסיק האיגוד כ-190 עובדים.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מסוימים בסדרי הפעולה של המוסדות והגורמים המפקחים על האיגוד, שחלקם משמשים כ"שומרי סף" של האיגוד, ובהם: האספה הכללית, ועדת הכספים, ועדת הביקורת, המבקר הפנימי, היועץ המשפטי ורואה החשבון. בדיקות משלימות נעשו אצל רשם העמותות ברשות התאגידים (להלן - רשם העמותות או הרשם). בדיקות השלמה נעשו בספטמבר ובאוקטובר 2013. יצוין כי בתקופת הביקורת בדק המבקר הפנימי של האיגוד, בין השאר, את הנושאים "רכישות והתקשרויות עם ספקים ונותני שירותים" ו"התקשרויות עם סוכנויות ביטוח לחידוש מערך הביטוחים של האיגוד", וכן הוא החל בבדיקת תחום כוח האדם והשכר באיגוד; על כן, לפי שעה נמנע משרד מבקר המדינה מלעסוק בנושאים אלו. משרד מבקר המדינה ישקול אם להרחיב את בדיקתו, בין השאר, בנושאים האמורים לאחר שהמבקר הפנימי יסיים את בדיקתו.

עיקרי הממצאים

טיפול האיגוד והיועץ המשפטי שלו בעדכון התקנון

משנת 1991, המועד שבו אישר רשם העמותות את תקנון האיגוד, שינתה האספה הכללית של האיגוד מפעם לפעם כמה מסעיפיו. בעקבות זאת פנה היועץ המשפטי מטעם האיגוד, המטפל ברישום השינויים, לרשם העמותות כדי שאלו יירשמו כחוק. אף על פי כן, רשם העמותות לא רשם את השינויים המבוקשים משום שחלקם לא עמד בכללים הנדרשים על פי חוק העמותות ולחלקם לא צורפו אסמכתאות מספקות.

האיגוד, באמצעות היועץ המשפטי שלו, ניהל, במשך שנים רבות, דין ודברים עם רשם העמותות כדי לרשום את התיקונים האמורים, אולם הרשם התנה את רישומם בביצוע שינויים או בהמצאת אישורים שונים, ובמועד סיום הביקורת הנושא עדיין לא הוסדר.

האיגוד טען כי השינויים שביקש לבצע בתקנון נוגעים לתנאים "טכניים בלבד אותם על הרשם לבדוק", וכי רשם העמותות לא הודיע לו שיש "בעיה כלשהי עם שינוי התקנון". אולם התכתובת הענפה בין הגופים מעידה כי סוגיה זו עלתה לא מעט פעמים. זאת ועוד, רשם העמותות אף התנה את מתן האישור לניהול תקין בהסדרת הנושא וקבע כי האיגוד לא יפעל לפי תיקונים בתקנון עד שהם יירשמו.

על הנהלת האיגוד היה להאיץ את הטיפול בהסדרת הנושאים השנויים במחלוקת על מנת להבטיח כי האיגוד יפעל על פי תקנון מעודכן ורשום כחוק. על רשם העמותות היה לפעול ביתר נחישות ויזמה מול האיגוד ולבחון את האפשרות לערב בעניין זה גם את הנהלת האיגוד ואת היו"ר שלה. תחת זאת נמשכו חילוקי הדעות עם רשם העמותות שנים רבות מדי, והעמותה פעלה במשך שנים לפי תקנון שהשינויים בו לא נרשמו.

מוסדות האיגוד

תיעוד דיוני האספה הכללית

בדיקה של הפרוטוקולים של חמש ישיבותיה האחרונות של האספה הכללית, שהתקיימו בין יוני 2011 ליולי 2013, העלתה ליקויים בנוגע לתיעוד הדיונים. הפרוטוקולים היו תמציתיים מאוד ולא שיקפו את עיקרי הדברים שנאמרו בישיבות, ולפיכך לא היו יכולים לשמש ככלי לפיקוח ולבקרה על הפעולות וההחלטות של האיגוד.

חברות בהנהלת האיגוד

שלא לפי חוק העמותות, המחייב שחברי ההנהלה (הוועד) של עמותה יהיו חברי העמותה או נציגים של חברי העמותה, תקנון האיגוד קובע שחמשת ארגוני הספורט הגדולים שאינם חברים באיגוד - ואף נציגיהם אינם חברים בו - יהיו מיוצגים תמיד בהנהלת האיגוד ונציגיהם ישמשו כחברים בה. בפועל, נוסף לאלה, במועד סיום הביקורת וגם קודם לכן כיהנו בהנהלה חברים אחרים, שגם הם אינם חברי עמותה ואינם נציגים של אגודות וקבוצות שהן חברות העמותה.

ועדת הביקורת

בין השאר עלה כי שלא לפי דרישת חוק העמותות, חברי ועדת הביקורת לא היו חברים באיגוד וגם לא ייצגו שום תאגיד החבר באיגוד; הדוחות של ועדת הביקורת לשנים 2011 ו-2012 היו דלים ותמציתיים ביותר ולא פירטו את אופן ביצוע הביקורת, את הנושאים הספציפיים שנבדקו ואת ממצאי הביקורת. הוועדה דיווחה בדוחות אלו לאספה הכללית כי היא מקבלת באופן שוטף פרוטוקולים מישיבות ההנהלה ומישיבות הוועדות השונות באופן שמאפשר לה לעקוב אחר אופן תפקודו של האיגוד על כל ועדותיו, אף כי הדבר אינו עולה בקנה אחד עם דיווחים שמסרו חברי הוועדה לנציגי הביקורת. כמו כן, ועדת הביקורת לא ביצעה פיקוח וביקורת על ניהול ענייניו הכספיים של האיגוד, לרבות על הכנסותיו והוצאותיו, שלא כנדרש.

שיתוף הפעולה בין הנהלת האיגוד ובין המבקר הפנימי

נמצא שבשני מקרים שאירעו בשנת 2013 האיגוד עיכב המצאת מסמכים למבקר הפנימי, בנושא כוח אדם ושכר ובנושא רכישות והתקשרויות ועל כן נפגעה עבודת הביקורת.

ועדת הכספים

חברים בוועדת הכספים של האיגוד המייצגים קבוצות או אגודות החברות באיגוד, אשר להן חוב כספי כלפי האיגוד, משתתפים בדיונים הקשורים בגביית חובות. מכאן שיש להם נגיעה אישית לנושא, והדבר מעורר חשש לניגוד עניינים. גם אם הדיון עוסק בחובותיהן של קבוצות אחרות הדבר בעייתי, שכן נציגי הקבוצות או האגודות עלולים לקבל החלטה בעניין חוב של קבוצה אחרת מתוך מחשבה שבבוא העת, כאשר עניין חוב של קבוצתם יעמוד על הפרק, נציגים אחרים ינהגו כמוהם. לאיגוד, על מוסדותיו, אין נוהל להסדרת ניגוד עניינים.

רואה החשבון

תקנות רואי החשבון מדגישות את הצורך במניעת ניגוד עניינים במסגרת תפקיד רואה החשבון בחברה. מהסכם ההתקשרות בין האיגוד למשרד רואה החשבון שלו עלה כי על משרד רואה החשבון לבצע פעולות ומשימות רבות הנוגעות להיבטים הכלכליים והכספיים של האיגוד, נוסף על תפקידו כרואה החשבון של האיגוד, וכי אין הסדר לביצוע הפרדה בין המשימות הקשורות לתפקידו כמבצע ביקורת על האיגוד ובין שאר משימותיו.

היעדר פנקס חברים

האיגוד אינו מנהל פנקס חברים כמתחייב מהוראות החוק. לא ניתן לראות בספר תכנית המשחקים של האיגוד ובמערכת הממוחשבת לניהול הליגות, הקבוצות, השחקנים והשחקניות, תחליף לפנקס חברים כנדרש בחוק. פנקס החברים קובע, בין היתר, את זהות חברי האיגוד הרשאים להשתתף באספה הכללית של האיגוד והזכאים לבחור ולהיבחר למוסדותיו; בהיעדרו עלולה להיפגע תקינות פעילותו השוטפת של האיגוד.

סיכום והמלצות

איגוד הכדורסל בישראל, המרכז והמייצג את ענף הכדורסל בישראל, הוקם בשנת 1968 ונרשם בשנת 1988 כעמותה על פי חוק העמותות, התש"ם-1980. מטרותיו העיקריות הן פיתוח וקידום של ענף הכדורסל, פיתוח קשרים בין האיגוד ובין גופים בין-לאומיים בתחום הכדורסל וייצוג ישראל בתחרויות כדורסל בין-לאומיות.

נמצאו ליקויים בסדרי פעילותם של המוסדות והגורמים המקיימים פיקוח ובקרה על פעילותו של איגוד הכדורסל. ממצאי הביקורת מלמדים כי היו פגמים באופן תפקודם, ולעתים מקצתם פעלו שלא בהתאם לחוק העמותות או לתקנון האיגוד. אם מרכזים יחד את כלל הליקויים, מצטיירת תמונת מצב שעולה ממנה כי מנגנוני הבקרה באיגוד חלשים וכי שומרי הסף שלו אינם מתפקדים כנדרש.

נוכח מעמדו הציבורי של איגוד הכדורסל, הרי שמחובתו לנהוג על פי הכללים והעקרונות הבסיסיים של סדרי מינהל תקין. לנוכח הליקויים שהעלתה הביקורת נדרשים כל הנוגעים בדבר, לרבות רשם העמותות, לנקוט צעדים של ממש לתיקונם. כמו כן, על רשם העמותות לפעול על פי הודעתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 ולפיה אם דוח הביקורת הסופי יכלול את הממצאים שעלו בטיוטת הביקורת ובהם אלו הנוגעים לאי-המצאת מסמכים למבקר הפנימי, לתפקידים הנוספים של רואה החשבון, להיעדר תיעוד מספיק בפרוטוקולים, לאי-ניהול פנקס חברים כנדרש בחוק ולליקויים בתפקוד של ועדת הביקורת, "ישקול רשם העמותות הפעלת סמכויותיו על פי דין". נוסף על כך, על האיגוד ורשם העמותות לפעול לאלתר להסדרת הרישום של השינויים שהוכנסו בתקנון האיגוד.

חברת החשמל לישראל בע"מ

פרויקט להקמת מערכת מחשוב כוללת (ERP)

תקציר

מערכת ERP היא מערכת מידע כוללת לניהול תהליכי העבודה והמשאבים בארגון, המבוססת על חבילת תכנה מקיפה ורחבה הכוללת כמה מודולים . גישת ה-ERP מאחדת את כלל מערכות המידע של הארגון למערכת אחת ומאפשרת קיום תהליכי עבודה מובנים ואחידים ושימוש משותף במידע, באופן אינטגרטיבי ובמנשק (Interface) אחיד. בשנת 2002 החלה חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י או החברה) בפרויקט להקמת מערכת ERP (להלן - הפרויקט). עלותו הכוללת של הפרויקט הסתכמה עד סוף שנת 2012 בכ-442 מיליון ש"ח.

בין המטרות המרכזיות של הפרויקט - הקמת מערכת מחשוב כוללת ואינטגרטיבית לניהול המשאבים הפנימיים בחברה; שיפור בזמינות המידע; צמצום מספר מערכות המידע בחח"י; מתן פתרון מחשובי לשינויים המבניים הצפויים עקב התפתחות משק החשמל; והקניית היכולת להגיש דוחות כספיים מבוקרים לפי מרכזי רווח .

תכנית היישום המקורית של הפרויקט התפרסה על פני ארבע שנים (2006-2002) וכללה שלושה שלבים (להלן - שלב א', שלב ב', שלב ג'). ב-2005, זמן קצר לפני המועד שנקבע להפעלת שלב א', נתקל הפרויקט בהתנגדות של ועד עובדי חח"י ונעצר, ועקב כך הוא עוכב למשך כשלוש שנים. עלות העיכוב הסתכמה בכ-5 מיליון דולר. ב-2008 הופעלו המודולים בתחומי משאבי אנוש, כספים ולוגיסטיקה (שנכללו בשלבים א' ו-ב'), ובוטל שלב ג' של הפרויקט. ב-2010 אישרה חח"י תכנית המשך לפרויקט (מפת הדרכים), שכללה הרחבת מודולים קיימים והפעלת מודולים חדשים שנכללו במקור בשלב ג' של הפרויקט, לרבות בתחומי ניהול התחזוקה של תחנות הכוח וניהול פרויקטים להקמה של תחנות משנה ולהרחבתן. ב-2013 הכין אגף מערכות מידע ותקשוב בחח"י (להלן - אמ"ת) תכנית רב-שנתית חדשה ליישומי ה-ERP לשנים 2020-2013, שהיקפה הכספי כ-320 מיליוני ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2012 - ספטמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את פרויקט הקמת מערכת ה-ERP בחח"י. נבדקו בעיקר: תקציב הפרויקט; ניהול לוח הזמנים של הפרויקט ותכולותיו; יישום מרכזי רווח במערכת; תמיכת המערכת בניהול תחומים מרכזיים בחח"י, לרבות תחום הדלקים ותחום הגזברות; והפקת הלקחים מהפרויקט. הביקורת נעשתה בחח"י.

עיקרי הממצאים

היבטים בניהול הפרויקט (לוח זמנים, תכולות, תקציב)

במסגרת הפרויקט הוחלפו, עד יוני 2013, 54 מערכות במקום 108 שיועדו להחלפה מלכתחילה. נמצא כי אמ"ת לא הביא לבחינה ולאישור של ועדת ההיגוי העליונה של הפרויקט את השינוי במספר המערכות שיוחלפו במסגרת הפרויקט, כנדרש בנוהלי אמ"ת. משום כך גם לא נבחנו השלכות השינוי, לרבות העמידה ביעדי הפרויקט.

אמ"ת ביטל את שלב ג' של הפרויקט בלי שהביא את הנושא לבחינתה ולאישורה של ועדת ההיגוי העליונה. אמ"ת אף לא הציג לוועדה במועד ביטול שלב ג' תכנית יישום חדשה להמשך הפרויקט, ומשום כך גם לא הציג את ההבדלים בינה לבין התכנית שבוטלה, כנדרש בנהליו. תכנית חדשה להמשך הפרויקט, מפת הדרכים, אושרה רק בפברואר 2010 - יותר משנה לאחר ביטול שלב ג'.

ועדת ההיגוי העליונה של הפרויקט לא התכנסה במשך שנתיים - מפברואר 2010 ועד פברואר 2012, וכן לא התכנסה במשך שנה וחצי - מפברואר 2012 ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013. יוצא אפוא שהוועדה לא אישרה את תכנית העבודה השנתית של הפרויקט ואת תקציבו לשנים 2011 ו-2013 ולא קיימה בקרה על יישום תכנית העבודה השנתית ועל מימוש התקציב לשנת 2012.

אמ"ת לא הכין תקציב השקעה כוללת לפרויקט לשנת 2013, למרות החלטות מנכ"ל חח"י וועדת הביקורת של דירקטוריון החברה מ-2012 ובניגוד לנוהלי חח"י.

עד סוף 2009 נוצלו 99% מתקציב הפרויקט, אף שחלק גדול מתכולות המערכת טרם בוצע באותה העת. לדוגמה, מערכות הגזברות, הדלקים והתחבורה לא יושמו כלל, ויישומם של תחומים אחרים, כגון תחזוקה וניהול פרויקטים, לא הסתיים. הניצול המלא של תקציב הפרויקט למול הביצוע החלקי של תכולותיו משמעו חריגה מהתקציב. אמ"ת לא הביא לאישורה של ועדת ההיגוי העליונה את השינויים בתקציב של השלבים בפרויקט ושל המודולים השונים, כנדרש בנהליו.

אמ"ת הציג לוועדת ההיגוי העליונה ב-2012 את נתוני ביצוע התקציב המצטברים לשנים 2003 - 2011, שכללו את עלות הפיתוח בלבד, אף על פי שהתקציב השנתי של הפרויקט כולל גם תקציב תחזוקה ותפעול.

יישום מרכזי רווח במערכת

אף שהגשת דוחות כספיים מבוקרים לפי מרכזי רווח הייתה אחת מהמטרות המרכזיות של הפרויקט, ואף שהיא נדרשת בתקנות משק החשמל (תנאים ונהלים למתן רישיון וחובות בעל רישיון), התשנ"ח-1997 (להלן - תקנות משק החשמל), וכן ברישיונות החברה, הדבר לא מומש במערכת ה-ERP, בין היתר משום התנגדות ועד העובדים.

מנכ"ל חח"י דאז לא דיווח לדירקטוריון החברה על החלטתו ליישם את מערכת ה-ERP ללא מרכזי רווח מבוקרים במועד קבלת ההחלטה, מאי 2003, וממילא לא ביקש את אישורו. אמ"ת דיווח לוועדת הביקורת של הדירקטוריון על החלטת המנכ"ל דאז רק באוקטובר 2004 - יותר משנה לאחר קבלתה, בעת שיישום המודול הכספי של המערכת כבר היה בשלב מתקדם. במועד הדיווח לא היה אפשר לשנות את ההחלטה בנוגע לתפיסת היישום של המערכת ללא עלויות נוספות וללא דחייה בלוחות הזמנים של הפרויקט.

מחשוב תחום הדלקים

על פי נוהלי אמ"ת יש לבצע בדיקות ישימות בשלב מוקדם של כל פרויקט. בשנת 2006 ביצע אמ"ת בדיקות ישימות לגבי מספר תחומים שנכללו בשלב ג' של פרויקט הקמת מערכת ה-ERP. ואולם נמצא כי בדיקת הישימות לניהול תחום הדלקים במערכת החלה רק במאי 2010, כארבע שנים וחצי לאחר המועד המתוכנן להתחלתו של שלב ג' בפרויקט - אוקטובר 2005.

אמ"ת לא ביקש את אישורה של ועדת ההיגוי העליונה לדחיית בדיקת הישימות לניהול תחום הדלקים במערכת ה-ERP, ומשום כך גם לא העלה לפניה טעמים מהותיים המחייבים דחייה זו. העיכוב בביצוע בדיקת הישימות גרם לעיכוב בתהליך מחשוב תחום הדלקים כולו.

אמ"ת רכש מודול דלקים בעלות של כ-1.5 מיליון ש"ח קודם שהסתיים במלואו תהליך בדיקת התאמתו לצורכי חח"י, אשר בעקבותיו הוחלט שלא ליישם את המודול במערכת ה-ERP אלא לפתח מערכת ייעודית חדשה לניהול תחום הדלקים.

אמ"ת לא הביא לבחינה ולאישור של ועדת ההיגוי העליונה ושל מנכ"ל חח"י את החלטת ועדת ההיגוי ליישום תחום הדלקים מאוקטובר 2011 שלא לכלול תחום זה במערכת ה-ERP, אף שמדובר בתחום מרכזי בחח"י בהיקף כספי של מיליארדי ש"ח בשנה.

עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013, לא יושם במלואו פתרון מחשובי כולל לניהול תחום הדלקים בחח"י, לרבות לניהול תהליך רכש הדלקים; זאת אף שהוצאות הדלקים היו ההוצאה התפעולית הגדולה ביותר של חח"י בשנים 2011 ו-2012 (12.9

ו-19.5 מיליארד ש"ח בהתאמה), ואף שכבר בסקר סיכוני מעילה והונאה בחח"י מ-2009 הומלץ להעביר את מערכת הדלקים לתשתית ה-ERP או לגבש פתרון מחשובי אחר. יצוין כי תחום הדלקים נועד להיות מיושם עוד ב-2006 בשלב ג' של הפרויקט.

מחשוב תחום הגזברות

צוות בדיקת הישימות מ-2006 החליט שלא ליישם את תחום הגזברות במערכת ה-ERP והמליץ לפתח מנשק בין מערכת הגזברות לבין מערכת ה-ERP לביצוע תשלומים. נמצא כי אמ"ת לא הביא החלטה זו לבחינה ולאישור של ועדת ההיגוי העליונה.

בעוד שההחלטה מ-2006 שלא לכלול את תחום הגזברות ב-ERP יושמה מיד, אפיון המנשק בין מערכת הגזברות לבין מערכת ה-ERP לביצוע תשלומים החל רק ב-2011 - חמש שנים מאוחר יותר. בעקבות זאת חלה דחייה ניכרת בגיבוש המענה המחשובי בנושא ביצוע תשלומים.

החלטת חח"י מ-2013 לפעול באופן שונה מהמלצת בדיקת הישימות מ-2006 וליישם את כל פעילות התשלומים ב-ERP, מעמידה בספק את המסקנה הכוללת שאליה הגיע בשעתו צוות הבדיקה, שלפיה "אין ערך מוסף ביישום מערכת ה-ERP בגזברות על מערכת הגזברות הקיימת". לאור החלטה זו, מוצע לבחון נושאים אחרים בתחום הגזברות, נוסף על נושא התשלומים, אשר בעקבות בדיקת הישימות ב-2006 הוחלט שלא ינוהלו במערכת ה-ERP.

תהליך התשלום לספקים באמצעות העברות בנקאיות והמחאות, שהסתכמו בשנת 2012 בכ-29 מיליארדי ש"ח, כרוך בהעברה ידנית של נתוני תשלומים ורישומם בשתי מערכות - ה-ERP והגזברות. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם עקרון האינטגרטיביות של הקמת מערכת ה-ERP, שלפיו כל מקטעי המערכת משולבים בצורה הדוקה והזנת נתון במקטע אחד משפיעה על כל המערכת. כמו כן, הדבר יוצר כפילות בעבודה ומגדיל את הסיכון לטעויות.

אף שכבר ב-2009 הומלץ בסקר סיכוני מעילה והונאה בחח"י "לפעול ליצירת שלמות של המערכת" בכל הנוגע לתהליך התשלום לספקים, רק בפברואר 2013, לאחר כארבע שנים, הוחל בפעולות ממשיות ליישום תהליך התשלום לספקים במערכת ה-ERP באופן העומד בדרישות הבקרה על פי כללי ה-SOX .

הפקת לקחים

סקר שביעות רצון ממערכת ה-ERP התקיים בחח"י רק באוגוסט 2012, אף שהמודולים העיקריים של המערכת יושמו כבר ב-2008 ומקצתם בתחילת 2010, ואף שהומלץ על ביצוע הסקר כבר במסמך הפקת הלקחים ממרץ 2011, שנה וחצי קודם ביצועו.

סיכום והמלצות

פרויקט הקמת מערכת ה-ERP הוא פרויקט אסטרטגי של חברת החשמל לישראל בע"מ, שבמסגרתו הוקמה המערכת לשם ניהול תהליכים עסקיים מרכזיים בחברה. בביקורת נמצאו בין היתר ליקויים באופן ניהול לוח הזמנים של הפרויקט, תכולתו, תקציבו והפקת הלקחים ממנו. עוד נמצא כי מטרות מרכזיות של הפרויקט לא הושגו או הושגו באופן חלקי.

על הנהלת חח"י לתקן את הליקויים שהועלו בדוח, ובכלל זה: לשפר את הבקרה של ועדת ההיגוי העליונה על הפרויקט על ידי כינוסה בתדירות גבוהה מזו שבה התכנסה בשנים האחרונות, תדירות שתאפשר בקרה שוטפת על תכנונה וביצועה של תכולת העבודה של הפרויקט במסגרת לוחות הזמנים והתקציב שקבעה הוועדה; לנהל תקציב השקעה כוללת לפרויקט, כנדרש בנוהלי החברה; לפעול ליישום מרכזי רווח במערכת ה-ERP על מנת לאפשר הגשת דוחות כספיים מבוקרים ליחידות העסקיות, כנדרש בתקנות משק החשמל וברישיונות החברה; להשלים את פיתוח המערכת לניהול תחום הדלקים, לרבות יישום תהליך רכש דלקים מובנה; לקיים בחינה מחודשת של מסקנות בדיקת הישימות של תחום הגזברות מ-2006 לגבי נושאים אחרים בתחום זה, נוסף על נושא התשלומים, ולפעול באופן שיבטיח את יישום נושא התשלומים במערכת ה-ERP לפי לוח הזמנים שנקבע.

מכון טכנולוגי חולון - מ.ט.ח (ע"ר)

היבטים בניהול המכון הטכנולוגי בחולון

תקציר

מכון טכנולוגי חולון - מ.ט.ח (ע"ר) (להלן - המכון) הוא מוסד להשכלה גבוהה - מכללה - המוסמך להעניק תארים אקדמיים באמצעות המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג) בתחומי הנדסת חשמל ואלקטרוניקה, מתמטיקה שימושית, מדעי המחשב, עיצוב, טכנולוגיות למידה וניהול טכנולוגיה. המכון פועל מאוקטובר 1999 במסגרת תאגידית של עמותה מול המל"ג, והוועדה לתכנון ולתקצוב של המל"ג (להלן - הוות"ת) משתתפת בתקציבו. על פי נתוני המכון, בשנת הלימודים התשע"ב (2012-2011) למדו בו כ-3,100 סטודנטים לתואר ראשון וכ-300 סטודנטים לתואר שני, ותקציבו מאוזן.

מספטמבר 2009 מכהנים ד"ר שוקי גלייטמן כיו"ר הוועד המנהל וד"ר משה בר-לב כיו"ר חבר הנאמנים. מאפריל 2013 מכהן פרופ' אדוארד יעקובוב כנשיא המכון (להלן - הנשיא המכהן). מאוקטובר 2011 עד מרץ 2013 כיהן פרופ' גדי גולן בתפקיד הנשיא (להלן - הנשיא היוצא) ומאוקטובר 2007 עד ספטמבר 2011 כיהן בתפקיד פרופ' גדעון לנגהולץ (להלן - הנשיא הקודם). בשנים 2007-1999 נשיא המכון היה פרופ' דוד מרון (להלן - הנשיא דאז). משנת 1999 מר דב פלג מכהן כמנכ"ל המכון (להלן - המנכ"ל).

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-ספטמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בהתנהלות המכון הנוגעים לממשל התאגידי של המכון, ובכלל זה התנהלותם של הוועד המנהל ושל חבר הנאמנים (להלן - המוסדות המנהלים), תהליך בחירת הנשיא היוצא ותהליך סיום כהונתו, תקציב המכון והתנהלותו המינהלית, מעורבותו של המנכ"ל בעניינים אקדמיים ונסיעותיו לחו"ל וכן נושאים נוספים. בדיקות משלימות נעשו במל"ג ובוות"ת.

עיקרי הממצאים

1. נמצאו ממצאים רבים המצביעים על תפקודם הלקוי של המוסדות המנהלים. כמו כן נמצאו חריגות מהוראותיו של תקנון המכון (להלן - התקנון) ומהנחיותיה של הוות"ת, לרבות אלה: המוסדות המנהלים פועלים בהרכב חסר; עיריית חולון מיוצגת בוועד המנהל בשיעור כפול (40%) מהמותר; חברותם בחבר הנאמנים של כ-70% מחבריו היא בניגוד להנחיות הוות"ת ולתקנון, ובכלל זה של יו"ר חבר הנאמנים, של יו"ר הוועד המנהל ושל יו"ר ועדת ביקורת. כמו כן, המועצה האקדמית לא התכנסה כארבע שנים .

2. ליקויים חמורים נמצאו בתהליכי מינויו של הנשיא היוצא. המנכ"ל חרג מתפקידו ופעל באופן בלתי תקין למינויו של הנשיא היוצא שנועד להיות ממונה עליו, והיה מעורב בתהליך שלא הייתה אמורה להיות לו כל נגיעה אליו. פרוטוקולים של ועדת האיתור חסרים ואינם משקפים את עיקרי דיוני הוועדה. הוועד המנהל התכנס לדון בהמלצות ועדת האיתור בהרכב חסר. בבואם של הגורמים המכריעים - הוועד המנהל וחבר הנאמנים - לשקול ולבחור נשיא, לא הונחו בפניהם כל המסמכים והמידע הרלוונטיים, לרבות פרוטוקולים של ועדת האיתור וקורות חיים של המועמדים. יו"ר הוועד המנהל ויו"ר חבר הנאמנים (להלן - היו"רים) המליצו לנשיא היוצא, כחלק מתהליך מינויו שלו עצמו, למנות שניים מהמתמודדים מולו לתפקיד סגנים לנשיא, למרות שכבר כיהן משנה לנשיא אחד. בהתנהלותם זו התערבו בנושא הנתון לסמכותו הבלעדית של הנשיא ו"תרמו" להטלת התחייבות כספית ניכרת על קופת המכון הממומנת מכספי ציבור, עקב הפסקת עבודתו של המשנה לנשיא לפני סיום החוזה עמו.

3. המל"ג והוות"ת לא החילו על המכללות הוראות ברורות לעניין אופן בחירת נשיא, הנוגעות למספר החברים בוועדת האיתור ולהרכבה, ולמרות כוונתה של הוועדה לפיקוח ואכיפה של הוות"ת כבר בשנת 2010 להמליץ למל"ג להחיל עליהן את ההוראות החלות על אוניברסיטאות, לא נעשה דבר בנדון.

4. ליקויים מהותיים מאוד הועלו גם בהתנהלותם של יו"ר הוועד המנהל ויו"ר חבר הנאמנים בתהליך סיום כהונתו של הנשיא היוצא. היו"רים ביקשו מהנשיא היוצא לסיים את כהונתו לאחר כשנה בלי שקיימו את התהליכים המוקדמים הנדרשים על פי סדרי מינהל תקין - ללא שיתוף ובלי מידת השקיפות הראויה הן כלפי הנשיא היוצא והן כלפי חברי הוועד המנהל האחרים. היו"רים התעלמו מסמכויותיו של חבר הנאמנים בכל הנוגע לאישור הפסקת כהונתו של נשיא ולאישור מינויו של נשיא בפועל אחר תחתיו. בהתנהלותם זו הביאו לידי מצב שבו מצד אחד לא ניתן אישור פורמלי להפסקת כהונתו של הנשיא היוצא ולמועדה, ומצד אחר תוקף המינוי של הנשיא שמונה תחתיו עמד בספק. היו"רים פעלו בעניין זה תוך התעלמות מההנחיות והכללים, ואף אם סברו כי הם מסייעים למכון, הם ניהלו את תהליך סיום כהונת הנשיא היוצא באופן כושל ופגום.

5. בכללים שהמל"ג והוות"ת קבעו לא היה די כדי למנוע את הכשלים שתוארו ופעילות הוועדה לבדיקת המשילות במוסדות להשכלה גבוהה שמונתה להמליץ על עדכונם התעכבה. המל"ג והוות"ת לא בחנו בפועל את תלונתו של הנשיא היוצא שהונחה על שולחנן בנוגע לתהליך הפסקת כהונתו. כמו כן הם לא בחנו את הממשל התאגידי במכון, ולמרות מכתבה של מנכ"לית המל"ג והוות"ת בעניין, לא החלה הוועדה לבדיקת המשילות במוסדות להשכלה גבוהה בפועל את עבודתה עד מועד סיום הביקורת.

6. הועלו גם ליקויים חמורים בפעילות הממשל התאגידי של המכון בשנים

2013-2010, ומצטיירת תמונה עגומה של אזלת יד בכל הנוגע לניהול התקציבי, לאישור התקציב ולביצועו. למשל: הנשיאים שכיהנו בשנים האלו לא הגישו את התקציב לאישור הוועד המנהל כנדרש. חברי הוועד המנהל, לרבות יו"ר הוועד המנהל, לא דרשו זאת. יוצא אפוא שהוועד המנהל לא דן בתקציב המכון ובתקן העובדים הכלולים בו ולא אישר אותו בטרם ביצועו, אף שעל פי הנחיות הוות"ת והתקנון זו סמכותו העיקרית. הוועד המנהל גם לא קיבל דיווחים תקופתיים שוטפים על ההוצאות בפועל מול התקציב ולא דן בהם. הנשיא לא היה שותף להחלטות על חלוקת התקציב המפורט. התנהלותו של המנכ"ל בנושא - בכך שהחליט כפוסק אחרון לגבי חלוקת התקציב ובכך שהגיש לוות"ת תקציב שהנשיא לא היה שותף לו ושלא נדון ואושר בוועד המנהל - מהווה למעשה עקיפה של סמכויות הנשיא והוועד המנהל בעניין זה הקבועות בתקנון הוות"ת ובתקנון המכון. נוהל מורשי חתימה מאפשר מצב בו החלטות מתקבלות למעשה על ידי המנכ"ל, השולט על התקציבים ועל ניצולם עם מנהל הכספים הכפוף לו, ללא מעורבות הנשיא.

7. המנכ"ל התערב בנושאים אקדמיים שאינם בתחום סמכותו, וזאת בניגוד לתקנון האקדמי ולמנגנוני הסמכות וההיררכיה האקדמיים. ‏

8. בשנים 2012-2008 נסע המנכ"ל תשע פעמים לחו"ל לכאורה למטרות "השתלמות". נסיעות אלו הסתכמו ב-109 ימי השתלמות, דהיינו כ-22 ימי השתלמות בשנה, ובהחזר הוצאות של כ-124,000 ש"ח. הועלה כי המנכ"ל ניצל לרעה את מעמדו ונסע לחו"ל על חשבון המכון תוך כדי חריגה בוטה מהתנאים שנקבעו בנוהלי המכון. המנכ"ל חרג מהמועד להגשת הבקשה לנסיעה לחו"ל ופעמיים אף הגיש את בקשתו לאישורו של נשיא המכון ערב הנסיעה. הוא גם חרג באופן ניכר מתדירות הנסיעות ומהמספר המותר של ימי השהייה בחו"ל, שנקבעו בנוהל. המנכ"ל לא הגיש פרטים מהותיים על הנסיעה ועל נחיצותה ולא הגיש דוח סיכום ביקור. דיווחיו לשלושה גורמים במכון (לנשיא המכון, ליחידת משאבי אנוש ולמחלקת כספים) על ימי השתלמות, אם אכן דיווח, היו שונים. הדיווחים הועברו ללא הסבר וללא פירוט על מקומות ההשתלמות בפועל. מבדיקת המסמכים שהגיש המנכ"ל עולה כי הוא שהה במקומות שונים מאלה שפורטו בבקשות לנסיעה לחו"ל שהגיש לאישור (בכ-52% מימי השהייה). את הקבלות הגיש באיחור רב, לעתים עד עשרה חודשים לאחר חזרתו לארץ. יתרה מזאת, המנכ"ל הגיש קבלות על הוצאות פרטיות בגין חופשה בחו"ל בזמן שהיה כביכול בהשתלמות. הנשיא הקודם והנשיא היוצא אישרו את נסיעות המנכ"ל אף שנסיעות אלו לא עמדו בנוהל נסיעות לחו"ל של המכון.

יוצא אפוא שהמנכ"ל עשה ככל העולה על רוחו, כאילו אין הוא אמור להתנהל על פי הוראות ונהלים כלשהם המחייבים אותו בנושא זה. לא נמצאו אסמכתאות לכך שנסיעותיו לחו"ל היו חיוניות למכון, ועולה החשש כי נסיעות אלו היו בעיקר למטרות פרטיות ומשפחתיות ולא למטרת השתלמות. מחלקת כספים, בראשותו של מנהל הכספים הכפוף למנכ"ל, המשמשת גם גורם בקרה ושומר סף, לא מילאה נאמנה את תפקידה והפכה לגורם המכשיר את הוצאות המנכ"ל בנסיעותיו לחו"ל, לרבות הוצאות פרטיות.

9. כמה עובדים בצוות הניהול הבכיר של המכון אינם מדווחים על שעות וימי העבודה שלהם באמצעות מערכת הנוכחות הממוחשבת אלא באמצעות טופס שהם ממלאים באופן ידני. מכיוון שכך נמצא כי קיים רישום עודף של ימי חופשה ושל ימי מחלה שנצברו לעובדים אלה. המנכ"ל דיווח באופן ידני ללא כל פיקוח ובקרה על דיווחיו; נמצאו מקרים שבהם המנכ"ל לא דיווח ליחידת משאבי אנוש על היותו בחופשה וכן מקרים שבהם רישומי מדור השכר לא תאמו את דיווחיו על היעדרותו מפאת מחלה או יציאה לחופשה. לכן, יתרות ימי החופשה וימי המחלה שנצברו לזכות המנכ"ל גבוהות באופן ניכר מהמגיע לו, ונמצא, על פי תלושי השכר שלו, רישום עודף של 57 ימי חופשה.

10. רכבים ששימשו את המכון נמכרו לקרוב משפחתו של המנכ"ל ולמנהל הלוגיסטיקה במכון. מהממצאים עולה החשש כי הרכבים נמכרו במחירים הנמוכים משווים האמתי, והזכות לרכישתם במחירים אלו שימשה טובת הנאה בידי הנוגעים בדבר, תוך חשש לניגוד עניינים.

11. למרות התחייבותו של המנכ"ל לוות"ת כי המכון ימלא אחר הוראותיה כלשונן ויכבד את ההסכם הקיבוצי, לא שולמו בשנת הלימודים התשע"ב (2012-2011) גמולי הצטיינות לחברי הסגל על פי נוהל ההצטיינות וההסכם הקיבוצי. בניגוד להסכם הקיבוצי, לא הועבר לוות"ת דיווח מפורט על הנושא, והוות"ת גם לא דרשה לקבלו. לכן, הוות"ת לא ידעה שקביעת המצטיינים נעשתה שלא לפי הנדרש.

12. המנכ"ל אייש את המשרות הניהוליות ללא כל תהליך שוויוני ותחרותי. יתרה מזאת, המנכ"ל אישר לבדו את יציאתן של שתי עובדות מינהליות ללימודים אקדמיים שעלותם הכוללת למכון היא כ-300,000 ש"ח, ללא שקיפות, בקרה ופיקוח.

13. אף שבשנת 2005 נחתם חוזה בין המכון ובין חברת בנייה שעניינו הקמת מעונות לסטודנטים וחניון תת-קרקעי בשטח המכון, טרם החלה הבנייה. על החוזה חתמו נשיא המכון דאז וכן יו"ר הוועד המנהל דאז המכהן כיום כיו"ר חבר הנאמנים, לפני שהוות"ת אישרה את החוזה כנדרש. היעדר אישורה של הוות"ת לחוזה ולנושא המימון העודף שהמכון נדרש לו לבניית החלק הארי של החניון לא הועלו בפני חברי הוועד המנהל על ידי הנשיא דאז ויו"ר הוועד המנהל דאז בשקיפות הראויה. מדובר בעלויות גבוהות מאוד - כ-22 מיליון ש"ח, נכון לנובמבר 2013.

סיכום והמלצות

הליקויים שהועלו בביקורת מצביעים על כך שהמוסדות המנהלים של המכון, יו"ר חבר הנאמנים, יו"ר הוועד המנהל והמנכ"ל לא פעלו על פי סדרי מינהל תקין ובשקיפות הראויה ופעולותיהם נעשו ללא פיקוח ובקרה הולמים. מהממצאים עולים ליקויים בנוגע לתהליך מינויו של הנשיא היוצא ולתהליך סיום כהונתו. על הוות"ת ועל המוסדות המנהלים של המכון לפעול לתיקון כל הליקויים שהועלו בדוח זה.

כמו כן עולה כי היו"רים נמנעו מהחלפת החברים היושבים בחבר הנאמנים, לרבות החלפתם שלהם עצמם, תוך כדי הפרה של התקנון; באופן הזה הם נותרו בתפקידי מפתח במכון לאורך שנים. לדעת משרד מבקר המדינה, על יו"ר חבר הנאמנים ועל יו"ר הוועד המנהל, החברים בחבר הנאמנים מעבר לזמן המותר, לפרוש לאלתר מחברותם בו ומכהונתם במוסדותיו כמתחייב מהתקנון. על חבר הנאמנים לקבוע הסדרי פרישה הדרגתיים ליתר החברים שחברותם בו עומדת בניגוד לקבוע בתקנון. על המכון ועל הוות"ת לעשות שידוד מערכות יסודי למוסדות המנהלים של המכון ולדאוג שפעילותם של מוסדות אלה תהיה תקינה ותיעשה על פי הוראותיה והנחיותיה של הוות"ת. על המל"ג ועל הוות"ת לוודא שנשיא המכון והוועד המנהל מאשרים את התקציבים המוגשים להן.

מבקר המדינה קבע בעבר כי לנוכח חשיבותו הרבה של תפקיד הנשיא, ומאחר שתהליך סיום כהונתו של נשיא נוגע גם בהיבטים אישיים, ראוי היה שתהליך כזה ייעשה לא רק לפי הנדרש וכמתחייב, אלא גם בזהירות המרבית ובשקיפות הראויה. בגלל הישנותם של מקרים המעידים על התנהלות בלתי תקינה של מוסדות מנהלים במוסד אקדמי בתהליך סיום כהונת נשיא, לרבות התנהלותם הבלתי תקינה של היו"רים במכון בתהליך לסיום כהונת הנשיא היוצא, מוטל על המל"ג והוות"ת לוודא תקינותם של תהליכים כאלו ולהשלים את עבודת הוועדה לבדיקת המשילות במוסדות להשכלה גבוהה. זאת ועוד, על המל"ג והוות"ת לדון בהחלתן של ההוראות הקיימות לאוניברסיטאות, שעניינן אופן בחירת נשיא, על המכללות ללא כל דיחוי נוסף. כל זאת כדי למנוע קיומם של תהליכים פגומים נוספים במכון או בכל מוסד אקדמי אחר.

בעקבות קבלת ממצאי הביקורת, ולפי דרישת המל"ג והוות"ת התחייב המכון בפניהן לפעול לתיקון הרכב המוסדות המנהלים ותקנונו לפי הנחיותיהן "ככתבן וכלשונן" עד אפריל 2014.

ליקויים חמורים הועלו בהתנהלותו של מנכ"ל המכון המכהן בתפקידו כ-14 שנים. המנכ"ל פעל לעתים תוך כדי עקיפה של הדרגים שמעליו, לרבות בעניין תקציב המכון, ופעל כפוסק אחרון בעניינים המצויים בתחומי אחריותם. המנכ"ל חרג מתפקידו ופעל באופן בלתי תקין למינויו של נשיא המכון האמור להיות הממונה עליו. המנכ"ל גם התערב בנושאים אקדמיים שאין לו כל נגיעה אליהם מתוקף תפקידו המינהלי. מהתנהלותו בעניין נסיעותיו לחו"ל עולה חשש לפגיעה בטוהר המידות. לדעת משרד מבקר המדינה, ליקויים אלה פוגעים בהתנהלותו השוטפת של המכון הן מהבחינה המינהלית והן מהבחינה האקדמית, ולכן על המוסדות המנהלים של המכון לבחון את המשך כהונתו של המנכ"ל. זאת ועוד, על המכון לבחון את הדרכים להביא לכך שהמנכ"ל ישיב למכון כספים שקיבל כהחזרי ההוצאות בגין הנסיעות לחו"ל המתוארות בדוח וכן את עלות ימי ההיעדרות בגין נסיעותיו, שנרשמו כהשתלמות ולא כחופשה .

מפעל הפיס

בקרת מפעל הפיס על השימוש במבני ציבור שאת הקמתם מימן

תקציר

מפעל הפיס (להלן - הפיס) מקיים הימורים על פי היתר שקיבל משר האוצר מכוח החוק. חלק מהכנסותיו מהימורים והגרלות, שעמדו בשנת 2012 על כ-5.07 מיליארד ש"ח, מחולק כמענקים לרשויות המקומיות (להלן גם - רשויות) בייחוד לשם הקמה, שיפוץ וציוד של מבני ציבור המשמשים לצורכי חינוך, תרבות, בריאות ורווחה. בשנת 2010 אישר הפיס לרשויות המקומיות מענקים בסך כ-334 מיליון ש"ח, בשנת 2011 אושרו מענקים בסך כ-420 מיליון ש"ח ובשנת 2012 אושרו מענקים בסך כ-952 מיליון ש"ח .

בכתב ההתחייבות שנחתם בין הפיס לרשות המקבלת את המענק מתחייבת הרשות, בין היתר, להשתמש במבנה לייעוד שנקבע לו ולספק את מלוא המשאבים השוטפים הדרושים להפעלתו ולתחזוקתו. עוד מתחייבת הרשות כי לא תמסור את החזקה עליו או את השימוש בו לכל גורם אחר אלא לאחר קבלת אישור בכתב מאת הפיס, וכי לא תשכיר את המבנה ולא תרשה את השימוש בו לשום גורם פרטי, מסחרי או עסקי.

לפי כתב ההתחייבות, אם תפר הרשות את ההתחייבויות האמורות, היא תהיה חייבת להחזיר לפיס את סכום המענק ששולם בגין המבנה בתוך שלושה חודשים מהיום שבו תקבל ממנו דרישה לכך בכתב. כמו כן, הפיס יהיה רשאי להקפיא את שחרור כספי המענקים שאושרו לאותה רשות, כולם או מקצתם, עד שתתוקן ההפרה.

אגף הקצאות ובקרת מבנים (להלן - אגף ההקצאות) בפיס הוא הגורם האחראי, בין היתר, לבקרה על השימוש במבנים לאחר סיום הבנייה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר עד אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הבקרה שמקיים הפיס על מבני הציבור שבנו הרשויות המקומיות במימונו - על השימוש במבנים לייעוד שנקבע להם ועל מצבם התחזוקתי והבטיחותי, ואת הפעולות שננקטו לתיקון הליקויים שנמצאו. כמו כן נבדק אופן טיפולו של הפיס במבנים שבנייתם נמשכת שנים רבות וטרם הסתיימה. הביקורת נעשתה באגף ההקצאות. בדיקות משלימות נעשו באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר וברשויות המקומיות האלה: ירושלים, ג'וליס, בענה, קריית יערים וקלנסווה.

עיקרי הממצאים

עריכת סקר מבנים וסיכום ממצאיו

הפיס עיגן ב"נוהל בקרת מבנים ושילוט" (להלן - נוהל בקרת מבנים) את חובתו לקיים בקרה על השימוש במבנים שנבנו במימונו ועל תחזוקתם. לפיכך ערך הפיס בשנים 2009-2008 סקר מבנים (להלן - סקר 2009) בנוגע למבנים שהוקמו במימונו בעשר השנים שקדמו לעריכתו ובנייתם הסתיימה, או שנמצאים באותו שלב בנייה יותר משנה. הסקר, שבוצע באמצעות חברה חיצונית (להלן - חברת הסקר), נועד בין היתר לבדוק את עמידת הרשויות המקומיות בהוראת כתב ההתחייבות בנושא ניצול המבנים בהתאם לייעודם ואת מצבם התחזוקתי והבטיחותי. לפי נוהל בקרת מבנים, בשנתיים שלאחר סיום סקר המבנים אמור הפיס לבצע את הפעולות הנדרשות כדי שהמבנים יחזרו לשמש לייעודם. בשנת 2012 החל הפיס לבצע סקר מבנים נוסף (להלן - סקר 2012), ובמועד סיום הביקורת הוא טרם הושלם.

חברת הסקר העבירה לפיס בשנת 2009 את סיכום הממצאים לגבי כל אחד מ-966 המבנים שבדקה, בהם 821 שבנייתם הסתיימה. מעיבוד שביצע משרד מבקר המדינה לגבי ממצאי הסקר בנוגע למצבם התחזוקתי והבטיחותי של המבנים שנבדקו עלה כי רק 23% מהמבנים שבנייתם הסתיימה דורגו ברמת תחזוקה של 80% ומעלה, ורק כ-21% מהמבנים שבנייתם הסתיימה דורגו ברמת בטיחות של 80% ומעלה. בחלק גדול מהמבנים התגלו בעיות רטיבות, סדקים, בעיות בטיחות, בעיות במערכת החשמל ועוד. כמו כן עלה כי 74 (7.7%) מ-966 המבנים שבדקה חברת הסקר לא היו פעילים או שהייתה בהם חריגה בשימוש.

לא נמצא כי אגף ההקצאות הכין סיכום של ממצאי הסקר, ובכלל זה בעיות מרכזיות ומהותיות העולות מממצאיו. סיכום כאמור היה יכול לשמש בסיס לגיבוש מדיניות עתידית בדבר דרכי הטיפול בבעיות אלה הן במסגרת האגף והן בדירקטוריון הפיס (להלן - הדירקטוריון). ממצאי הסקר אף לא נדונו בדירקטוריון. כפועל יוצא מכך, הדירקטוריון לא קיבל החלטות כלשהן הנוגעות לפעולות שיש לנקוט לפתרון הבעיות המהותיות שעלו מממצאי הסקר.

הטיפול בממצאי סקר 2009

סקר המבנים מחייב טיפול ומעקב אינטנסיביים של הפיס כדי שממצאיו יתוקנו באופן המיטבי ובתוך זמן קצר. הבדיקה בנושא טיפול הפיס בממצאי סקר 2009 העלתה כי הפיס שלח את ממצאי הסקר לכל הרשויות המקומיות, והן התבקשו להכין תכנית לביצוע העבודות הנדרשות לתיקון הליקויים. עם זאת, בחלק מהמקרים לא מיצה הפיס את מלוא האמצעים העומדים לרשותו כדי להבטיח את תיקון הליקויים בזמן סביר. גם כשנקט הפיס פעולות, כמו מתן מענקים לשיפוץ המבנים, הוא לא עקב אחר ניצול המענקים. עוד נמצא כי במקרים שבהם התנה הפיס את מימוש המענקים העתידיים בהשלמת הטעון תיקון, הוא עשה זאת לרוב באיחור, רק כשנתיים-שלוש לאחר קבלת ממצאי סקר 2009. כפועל יוצא מכך, לפי טיוטת ממצאי סקר 2012 ולפי בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה ב-2013, טרם הושלמו הליכי תיקון הליקויים במבנים רבים. להלן הפירוט:

מבנים לא פעילים: בסקר 2009 נמצאו 23 מבנים שבנייתם הסתיימה אך הם אינם פעילים ו-11 מבנים שנבזזו וננטשו עוד בטרם הסתיימה בנייתם. במועד הביקורת 12 מהמבנים האלה (כ-33%), שהפיס שילם לרשויות המקומיות עבור הקמתם כ-16 מיליון שקל, עדיין לא היו פעילים. לגבי חלקם לא נמצא שהפיס נקט פעולה כלשהי כדי להחזירם לפעילות, ואילו תשע רשויות נדרשו לשפץ את המבנים מכספי מענקי השיפוץ שאושרו להן או מכספי מענקי הבנייה שטרם נוצלו במלואם. רק בשנים 2013-2011 התנה הפיס את מימושם של מענקים עתידיים של שש מתשע הרשויות האמורות בהשלמת שיפוץ המבנים והחזרתם לפעילות.

מבנים שנמצאו בהם ליקויי בטיחות ותחזוקה: בדיקה מדגמית של 39 מבנים שדורגו ברמת בטיחות ותחזוקה שאינה עולה על 50% העלתה כי הפיס סיכם עם 27 רשויות מקומיות על שיפוץ המבנים באמצעות מענקי שיפוץ שאישר או במימון עצמי של הרשויות. נמצא כי עד יולי 2013, רק שמונה מהרשויות (כ-30%) השלימו את השיפוץ. עוד נמצא שרק לגבי חלק מהרשויות שלא השלימו את השיפוצים כנדרש פעל הפיס להתניית מתן מענקים עתידיים בהשלמת השיפוצים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2013 מסר הפיס כי רשויות נוספות השלימו את השיפוצים הנדרשים. לגבי שמונה מבנים נוספים טען הפיס כי אין צורך בשיפוץ מהותי שלהם, אף על פי שבחלקם התגלו ליקויים חמורים בסקר 2009 ואף בטיוטת ממצאי סקר 2012.

מבנים שנעשה בהם שימוש החורג מייעודם: לפי ממצאי סקר 2009, ב-40 מ-966 המבנים שנבדקו (4.1%) נעשה שימוש החורג מהייעוד שנקבע להם בכתב ההתחייבות. הועלה כי רק בשני מקרים שבהם השכירה הרשות המקומית את המבנים לגורם אחר, קיזז הפיס מהמענקים העתידיים המגיעים לרשות את כספי המענק ששולם בגין אותם מבנים. בשלושה מקרים נוספים פעל הפיס מול הרשויות המקומיות להחזרת כותר פיס (ספרייה) וכן מועדוני פיס לנוער ששימשו כיתות לימוד לשימושם, ואף התנה את מימוש המענקים העתידיים בפינוי כיתות הלימוד מהמבנים. בכל שאר המקרים לא פעל הפיס מול הרשויות המקומיות הרלוונטיות להחזרת המבנים לשימושם.

תחנות פיס לבריאות השן: הפיס מאשר מענקים בין היתר להקמת "תחנת פיס לבריאות השן" (להלן - תחנה לבריאות השן). מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בכמה רשויות מקומיות ומנתוני סקרי המבנים עלה כי חלק מהתחנות אינן פעילות, הוסבו לשימושים אחרים או הושכרו לרופאי שיניים פרטיים. עוד עלה כי לא נבנה מודל כלכלי לתפעול התחנות. במרוצת השנים התברר כי רשויות רבות מתקשות להפעילן, היות שאין בידן לממן העסקת רופא שיניים ואספקה שוטפת של ציוד וחומרים מתכלים לתפעול המרפאה, ואין להן הכלים הדרושים לפיקוח מקצועי על רכישת הציוד הנדרש ועל תפעול התחנה.

לא נמצא כי נוכח הקשיים שבתפעולן השוטף של התחנות לבריאות השן וכן בעקבות הכנסת טיפולי השיניים לילדים עד גיל 12 לסל הבריאות ביולי 2010, שקל הפיס אם יש מקום להמשיך ולכלול יעד זה ביעדי הסיוע שלו.

מבנים שבנייתם מתמשכת

לפי כתב ההתחייבות והנחיות הפיס, על הרשות להתחיל בבנייה בתוך 18 חודשים ממועד ההודעה על אישור המענק ולסיימה בתוך 42 חודשים ממועד ההודעה. לפי נתונים שהמציא הפיס למשרד מבקר המדינה, ביוני 2013 היו רשומים אצלו 190 מענקים שאושרו עד שנת 2009 ובניית המבנים שבגינם ניתנו או ההתחשבנות עבורם טרם הסתיימו. הסכום המשוערך של מענקים אלה הוא 730 מיליון ש"ח, ועד יוני 2013 שילם הפיס 390 מיליון ש"ח על חשבון המענקים.

הנתונים האלה מלמדים שהפיס אינו נוקט את האמצעים העומדים לרשותו לפי הדין כלפי רשויות המשתהות שנים רבות בבניית המבנים שלשמם אושרו המענקים. אמצעים אלה כוללים ביטול המענקים ודרישה להחזר סכומי המענקים ששולמו, ולחלופין - קיזוזם מהיתרה לניצול העומדת לזכות הרשויות המקומיות. רק בשנים האחרונות - משנת 2011 ובייחוד בשנים 2013-2012, הפיס מתנה במפורש מימוש מענקים עתידיים בהשלמת בנייתם של מבנים שהמענק בגינם ניתן לפני שנים רבות, אך רק לגבי חלק מהמבנים.

בשנים האחרונות עלה לדיון בדירקטוריון כמה פעמים נושא המבנים שבנייתם טרם החלה או נמשכת זמן רב. עם זאת, ההחלטות שקיבל הדירקטוריון נגעו לטיפול נקודתי בנושא והן יושמו באופן חלקי.

זאת ועוד, במערכת הפיס רשומים מענקים בסך כ-80 מיליון ש"ח שאושרו לרשויות המקומיות במהלך השנים, אך הרשויות אינן יכולות לנצלם, שכן חשבון העזר שנפתח על שמן בבנק מעוקל. יודגש כי מדובר ב-15 רשויות מקומיות המדורגות במקום נמוך בדירוג החברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

סיכום והמלצות

סקר המבנים שביצע הפיס בשנת 2009 הצביע על מבנים רבים שאינם פעילים, שיש חריגות בשימוש בהם או שמצבם הבטיחותי והתחזוקתי מחייב שיפוץ נרחב. עוד העלה הסקר כמה בעיות מהותיות, כגון התמשכות הבנייה בחריגה גדולה מן הקבוע בנוהלי הפיס וקשיים בהפעלה השוטפת של תחנות הפיס לבריאות השן. בעיות אלה דורשות טיפול מערכתי, אך נמצא כי הדירקטוריון לא קיים דיון בממצאי הסקר. עוד נמצא כי לעתים מזומנות התקשה הפיס להביא את הרשויות המקומיות לכדי תיקון הליקויים, ולא תמיד נקט הפיס את אמצעי האכיפה העומדים לרשותו כלפי רשויות שלא תיקנו את הדרוש תיקון, לרבות דרישה להחזר המענק או הקפאת מענקים חדשים שאושרו להן. גם כאשר נקט הפיס את האמצעים האמורים, הוא עשה זאת רק שנתיים או שלוש שנים לאחר השלמת הסקר.

משרד מבקר המדינה מטעים כי השלמת הליכי הבנייה ושיפוצם של מבנים הם באחריות הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר וכי אין הוא מטיל על הפיס אחריות מחוץ לנובע מהכללים שהוא עצמו קבע ומחובותיו על פי דין.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הפיס לסכם את ממצאי סקר 2012, הנמצא בשלבי סיום, את הבעיות המהותיות שעלו בו ואת היקף הליקויים שנמצאו, בכלל זה לגבי מבנים שהליקויים בהם הועלו כבר בסקר 2009 ולא תוקנו. ראוי שהדירקטוריון יקיים דיון בממצאי הסקר כדי לבחון בחינה מקיפה את הפתרונות האפשריים לבעיות, שעיקרן נוגע לקשיים של חלק מהרשויות לממש בתוך זמן סביר את המענקים שאושרו להן ולשמור את המבנים פעילים לאורך השנים ובמצב תחזוקה ובטיחות תקין. אמנם בעקבות סקר 2009 תוקנו חלק מהליקויים, אך רשויות המתקשות לממש מענקים לבניית מבנים חדשים מתקשות גם לתקן את הליקויים במבנים הקיימים. במקרים אלו יש כאמור למצוא פתרונות כוללים, שכן הסקרים והפעולות שמבצע אגף ההקצאות בעקבותיהם, אין בהם די כדי להבטיח שהליקויים יתוקנו.

מפעל הפיס משמש נאמן הציבור ומופקד על כספי ציבור. מהאמור לעיל עולה כי הפיס לא פעל כמצופה כדי להבטיח שכל הכספים ישמשו לתכלית שנקבעה להם, ולא נקט את האמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי לאכוף את מימוש ההתחייבויות של הרשויות המקומיות. בכך למעשה אפשר הפיס ירידה לטמיון של משאבים יקרים שהוא משמש להם נאמן. על הפיס, כגוף ציבורי, לפעול בסבירות וכנאמן של כספי הציבור, כדי שהכספים שהוא מגייס מן הציבור יגיעו ליעדם המוצהר. עליו לפעול במסירות כדי להבטיח שימוש חסכוני ויעיל בכספים להגשמת המטרות הציבוריות של כל אחד מהמבנים שנבנים ממענקיו.

חברת פארק אריאל שרון

היבטים בפעילות חברת פארק אריאל שרון

תקציר

משנת 2005 קיבלה הממשלה כמה החלטות הנוגעות להקמת פארק מטרופוליני שישתרע על שטח גדול (כ-8,000 דונם) בלב גוש דן. בהחלטת ממשלה מאפריל 2005 נאמר כי "לאור ההכרה בחשיבות הלאומית הרבה שיש לשמירה על השטחים הירוקים, מברכת הממשלה על אישור תוכנית המתאר המחוזית, תמ"מ 3/5, שעניינה הקמת פארק איילון אשר ישמש כ'ריאה ירוקה' במטרופולין תל אביב וייועד לתועלת כלל הציבור למטרות פנאי ונופש לדור זה ולדורות הבאים".

בהתאם להחלטה זו ולהמלצת צוות מקצועי בין-משרדי נקבע בהחלטת ממשלה 4416 מנובמבר 2005 כי תוקם חברה ממשלתית לתועלת הציבור (להלן - החברה) בבעלותה המלאה של המדינה, אשר תעסוק בתכנון, בפיתוח, בניהול ובתחזוקה של הפארק. עם הקמת החברה בשנת 2006 היא נקראה "פארק איילון בע"מ", ובפברואר 2008 שונה שמה לחברת "פארק אריאל שרון בע"מ". השר האחראי לפעילות החברה הוא השר להגנת הסביבה (להלן - השר להג"ס). בפברואר 2009 החליטה הממשלה להכיר בצורך החיוני לקדם את הקמת פארק אריאל שרון (להלן גם - הפרויקט) כדי למלא את הצורך בשטחים פתוחים לרווחת הציבור ולהנחות את משרדי הממשלה הנוגעים בדבר ואת מינהל מקרקעי ישראל לתת עדיפות לביצוע הפעולות הנדרשות להקמת הפארק.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר 2013 - יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בפעילות החברה. בדיקות השלמה ובירורים נעשו ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות), במשרד האוצר, במשרד להג"ס, ברשות מקרקעי ישראל ובמשרד הפנים. עדכונים בוצעו עד אוקטובר 2013.

עיקרי הממצאים

תכנון ותקצוב

1. בפברואר 2011 החליט דירקטוריון החברה שיש לבחור מחדש את ועדת התכנון של הדירקטוריון, מאחר שהוועדה הקודמת כבר לא פעלה באותה עת. נקבע שהוועדה תעסוק, בין היתר, ב"חשיבה תכנונית לטווח ארוך... [וב]קביעת סדרי עדיפויות לתכנון... של מיזמים". אולם באוקטובר 2013 נמצא כי הוועדה עדיין לא התכנסה כלל. דירקטוריון החברה, שהכיר בחשיבות הקמתה של ועדת התכנון ופעילותה, לא וידא שהוועדה מתכנסת ופועלת בהתאם ליעדים שנקבעו לה.

2. רק בשנת 2011, כחמש שנים לאחר הקמת החברה, ובעקבות החלטה של הדירקטוריון שהחל לכהן בשנת 2010, החלה החברה לגבש תכנית אסטרטגית לקידום הפרויקט. במועד סיום הביקורת עדיין לא קיבלה התכנית את אישור השר להג"ס, אשר משמש כאמור כשר האחראי לפעולות החברה, ועדיין לא הובאה לדיון בממשלה לצורך אישורה. יצוין כי אישור התכנית האסטרטגית והתכנית הרב-שנתית שאמורה להתבסס עליה הוא מרכיב משמעותי החיוני להצלחת הפרויקט.

במסמכי ההחלטות של ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט לאמץ את אחת החלופות שהוצגו לדירקטוריון במסגרת התכנית האסטרטגית לא ניתן ביטוי כלשהו לעובדה שאימוץ חלופה זו אינו עולה בקנה אחד עם תכנית המתאר המחוזית ושלשם מימוש מלא שלה יידרש שינוי בתכנית המתאר. ביצוע שינוי בתכנית המתאר בעיצומו של הליך ההקמה של הפרויקט עלול לגרום לעיכוב רב בהשלמת הפרויקט.

3. החברה לא העבירה, כנדרש בהסכם בין משרד האוצר למשרד להג"ס ממאי 2012, דיווחים על ביצוע התקציב לאגף התקציבים במשרד האוצר אלא רק למשרד להג"ס. משרד האוצר לא התריע לפני החברה על אי-הגשת הדיווחים.

באוקטובר 2013 עדיין לא נחתם בין המדינה לחברה הסכם תקצוב חדש לשנת 2014 ולשנים שלאחר מכן. חוסר ודאות לגבי תקצוב פרויקט בהיקף כזה אינו תקין ועלול להקשות על החברה לבצע כראוי את תפקידה.

4. במסגרת התהליכים שקיימה החברה משנת 2011 לקראת קבלת ההחלטה החשובה והמהותית בדבר החלופה המועדפת מבין החלופות השונות שהוצעו בתכנית האסטרטגית, לא התקיים תהליך של שיתוף הציבור בבחירת החלופה המתאימה, אף שהדבר יכול היה לסייע בקבלתה של ההחלטה.

קרקעות הפארק והשימוש בהן

1. באוקטובר 2013 מנכ"ל המשרד להג"ס, מנהל רשות מקרקעי ישראל והממונה על התקציבים במשרד האוצר עדיין לא הגישו לשר להג"ס, לשר הבינוי והשיכון ולשר האוצר, כנדרש בהחלטת ממשלה מפברואר 2009, תכנית פעולה כוללת ומפורטת להקמת הפארק.

2. על אף החלטות הממשלה בדבר הצורך לקדם את העברת שטחי הפארק לידי החברה, עד אוקטובר 2013 העבירה רשות מקרקעי ישראל לחזקת החברה רק כ-1,800 דונם (כ-40%) מהשטחים שלגביהם קיבלה החברה הרשאה לתכנון בהסכם שחתמה עם הרשות.

3. החברה ביצעה שתי עברות על חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965: ביצוע בלא היתר של עבודה הטעונה היתר - "בניית תוספת בניה, מרפסת העשויה עץ בשטח של כ - 20 מ"ר", ושימוש בלא היתר במקרקעין הטעון היתר ובאופן החורג מתכנית "שימוש במבנים קיימים למשרדי חב' פארק אריאל שרון".

4. על פי מכתב לרשות מקרקעי ישראל מספטמבר 2008, שעליו חתומים מנהל אגף נכסי העירייה בעיריית תל אביב-יפו והמנכ"ל דאז של החברה, הסכימה החברה לוותר לטובת איגוד ערים דן לתברואה (להלן - האיגוד) על הזכויות על הגז שנצבר בהר חירייה שבתחום הפארק (להלן - ההר או הר הפסולת). לא נמצא בפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון כי ההסכמה של החברה לוותר על הזכויות האמורות בכל שטחי ההר דווחה במפורש לדירקטוריון החברה וקיבלה את אישורו.

5. אף שלפי הסכם ההרשאה שנחתם בנובמבר 2009 בין החברה לרשות מקרקעי ישראל החברה רשאית לפעול לניקוז ולניצול של הגז בשטחי ההר שהועברו לרשותה, ממשיך האיגוד להפיק גז לא רק בשטחים שהוקצו בהסכמה לעיריית תל אביב-יפו אלא בכלל השטחים שבהר. בין החברה לאיגוד יש מחלוקת בנוגע לתוקפה של הסכמת החברה לוותר על הזכויות על כל הגז שבהר, כפי שנכתב במכתב האמור מספטמבר 2008. חיוני להסדיר מחלוקת זו לנוכח העובדה שהחברה נושאת באחריות לגז אך לא נהנית מהזכויות שמקורן בשימוש בו.

בין החברה לאיגוד מתקיים משא ומתן לקראת חתימה על הסכם בעניין הסדרת שיתוף הפעולה ביניהם לגבי ההיבטים הבטיחותיים הקשורים בהפקת הגז, הנמצאים באחריותה הבלעדית של החברה. לדברי החברה, בהסכם המתגבש יש כמה סעיפים "המלמדים על העברת נטל האחריות בשאיבת הגז לאיגוד". אולם באוקטובר 2013 עדיין לא נחתם הסכם כאמור, ואין ודאות כי הסעיפים האמורים בנוסחם המוצע ייכללו בהסכם שייחתם.

מוסדות החברה

1. תקנון החברה ולפיו מספר חברי הדירקטוריון "לא יפחת מ-6 ולא יעלה על 12" אינו עולה עם החלטת ממשלה מנובמבר 2005 ולפיה על דירקטוריון החברה למנות 12 דירקטורים. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי ראוי להסדיר זאת וכי חשוב שבהרכב הדירקטוריון יישמר האיזון בין הגופים השונים שנציגיהם אמורים לכהן בו.

מיולי 2010 עד אוקטובר 2013 לא כיהנו בדירקטוריון יחד יותר משמונה דירקטורים. באוקטובר 2013 כיהנו בדירקטוריון רק ארבעה חברים. ממרץ 2013 לא מכהן בחברה גם יו"ר דירקטוריון קבוע. בהיעדר נציגות בדירקטוריון של משרדי הממשלה ושל ראשי רשויות מקומיות כנקבע בהחלטת הממשלה נפגעים מבנה הדירקטוריון והאיזונים השונים בו, אשר נקבעו בהחלטה האמורה.

2. כבר בדצמבר 2010 העלתה החברה את הצורך בשיפוי נושאי המשרה בחברה בגין סיכונים אפשריים לזיהום שמקורם בהטמנת הפסולת בעבר בשטחי ההר, אך באוקטובר 2013 עדיין לא הסתיים הטיפול בעניין חשוב ורגיש זה.

3. בהחלטת הממשלה מנובמבר 2005 ובתקנון החברה נקבע, בין היתר, שלדירקטוריון החברה תהיה מועצה ובה יכהנו 26 חברים שימנו השר להג"ס ושר האוצר, והוא יהיה חייב להתייעץ עמה בעניינים מסוימים, כגון בענייני תכניות פיתוח ומתאר, תקציב שנתי ותכניות רב-שנתיות. מאוגוסט 2010 לא מכהן במועצה שום חבר, ולמותר לציין שהיא לא התכנסה ולא מילאה את תפקידיה. אי-ביצוע החלטת הממשלה בנושא על ידי השרים הממנים, החברה ורשות החברות אינו תקין.

ניהול סיכונים

1. באוקטובר 2013 עדיין לא השלימה החברה ביצוע של סקר סיכונים מקיף על פי הנחיות רשות החברות, ופעילותה בנושא עד המועד האמור הסתכמה בכך שמבקר הפנים של החברה הכין בשנת 2009 סקר סיכונים לקביעת יעדי הביקורת ובכך שבשנים 2011 ו-2012 היא פעלה לבדיקה ולאיתור של סיכונים שמקורם בהר הפסולת. דירקטוריון החברה לא התווה מדיניות לניהול הסיכונים ולא מינה מנהל סיכונים כנדרש. כמו כן לא הוכן נוהל בדבר ניהול הסיכונים בחברה.

2. בפברואר 2011 הזמינה החברה מחברה חיצונית סקר סיכונים לבדיקת הסיכונים האפשריים - מהבחינה הבטיחותית, הבריאותית והסביבתית - הנוגעים להר הפסולת. הדוח בנושא הוגש לחברה באוקטובר 2012, והיא החלה לפעול להפחתת הסיכונים האמורים, אולם במועד סיום הביקורת עדיין לא הושלמו כל הפעולות המתבקשות על פי דוח זה.

טיפול החברה בהתמוטטות מצוק חוף הים התיכון

ביולי 2011 החליטה הממשלה להציע לחברה "לתכנן, לבצע ולתחזק את הקמת ההגנות הימיות והיבשתיות לעניין התמוטטות מצוק חוף הים התיכון", בכפוף ל"החלטה מתאימה של דירקטוריון החברה" ולכך שרשות החברות תנקוט את כל הפעולות הדרושות לביצוע ההחלטה, לרבות שינוי במסמכי היסוד של החברה. בסוף אותו חודש החליט דירקטוריון החברה לקבל את הצעת הממשלה, ואולם בהחלטתו וגם בדיון שקדם לה לא הייתה כל התייחסות לכך שלשם ביצוע פרויקט זה יהיה צורך לשנות את תקנון החברה, שכן נקבע בו ש"החברה לא תפעל למטרות נוספות" מלבד המטרות המפורטות בו.

אף שלא נחתם, כנדרש על ידי דירקטוריון החברה, הסכם בין החברה ובין המשרד להג"ס העוסק, בין היתר, באחריות נושאי משרה בחברה למפגעים בפארק אריאל שרון ובמצוק חוף הים התיכון (להלן - המצוק החופי); אף שרשות החברות לא פעלה לכינוס אספה כללית לאישור שינוי במסמכי היסוד של החברה באופן שיאפשר לה לקבל אחריות לטיפול במצוק החופי; ואף שתקנון החברה לא תוקן בהתאם לכך - על אף כל אלה החלה החברה לטפל בנושא ההגנות על המצוק החופי: מונה צוות להקמת מינהלת המצוק החופי ואף גויסה במיוחד לשם כך עובדת חדשה, והיא עסקה בנושא במשך שמונה חודשים. יצוין כי המשרד להג"ס "ראה בשיקום המצוק החופי אינטרס לאומי חשוב אשר אי-טיפול בו באופן מידי עלול היה לעלות בחיי אדם", ולכן הנחה את יו"ר דירקטוריון החברה דאז לפעול למימוש החלטת הממשלה לטפל באמצעות החברה בתחומי המצוק החופי.

העובדת גויסה בהוראתה הישירה של יו"ר הדירקטוריון, ולא נמצאה אסמכתה המעידה כי הנהלת החברה, שאמנם קיבלה דיווח על הכוונה לגייס את העובדת, שותפה בהליכי גיוסה של העובדת , אף שהדבר נדרש מתוקף תפקידה של ההנהלה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי גיוס עובד לחברה הוא הליך ביצועי הנכלל במסגרת תפקידיה של הנהלת החברה. משום כך, ולנוכח העובדה שמתפקידו של הדירקטוריון לפקח על פעולות החברה, לא היה מקום למעורבות הישירה של יו"ר הדירקטוריון בגיוס העובדת, לכאורה ללא שיתוף הנהלת החברה; שכן בכך לא נשמרה הפרדה מוחלטת בין הדירקטוריון ובין הנהלת החברה ונפגעה יכולתו למלא את תפקידו כקובע מדיניות וכמפקח על ביצוע המדיניות על ידי הנהלת החברה.

קליטת עובדים

1. חברת פארק אריאל שרון לא הקפידה כי הליך המינוי של המזכיר והדובר של החברה יתבצע כהלכה: לא הייתה התאמה בין הגדרות התפקיד במסמכי החברה ובין נוסח מודעת הדרושים שפורסמה; הליך המיון הראשוני בוצע באופן לא ברור, ובאמצעות 30 שיחות בלבד מוינו 500 מועמדים; לא נרשמו פרוטוקולים של הראיונות עם המועמדים הסופיים; נבחר מועמד שחברת ההשמה נתנה לו ציון נמוך מזה של שתי המועמדות האחרות שהגיעו לשלב הסופי, בלי שפורטו השיקולים הרלוונטיים והנימוקים להחלטה זו; לכאורה אף נשקל שיקול לא ראוי של פניוּתו של המועמד לעומת פניוּתן של המועמדות האחרות בשל מעמדו האישי; המועמד נבחר לתפקיד לאחר שמנכ"ל החברה דיבר עם אחד הממליצים על המועמד האמור, אך לא ברור אם שוחח עם הממליצים על שתי המועמדות האחרות. נוסף על כך, הדירקטוריון אישר את המינוי בדיעבד, כשלושה חודשים לאחר שהמזכיר כבר החל לעבוד בחברה ונחתם עמו הסכם העסקה.

עוד לפני שמנכ"ל החברה ראיין את המועמדים הסופיים לתפקיד מסרה חברת ההשמה שטיפלה בהליך ליו"ר דירקטוריון החברה דאז את קורות החיים של המועמד שנבחר לאחר מכן ואף מסרה לה "קובץ המלצות". לא ברור ביזמת מי נעשה הדבר. לא נמצאו מסמכים המעידים כי ליו"ר דירקטוריון החברה נמסרו קורות החיים של המועמדים האחרים לתפקיד.

משרד מבקר המדינה מעיר כי יו"ר דירקטוריון של חברה אינו צריך להיות מעורב כלל בהליכי מינוי של עובדים בחברה, גם כאלה הכפופים אליו, והעדפותיו אינן צריכות לבוא לידי ביטוי בהליך קבלת ההחלטות בנושא.

2. החברה לא הקפידה כי הליך הבחירה במועמד לתפקיד מנהל האתר יהיה סדור, מתועד ומושתת על אמות מידה ברורות למיון המועמדים, ואף לא הקפידה לבחור במועמד שעומד בכל תנאי הסף שהיא עצמה קבעה במסמך דרישות פנימי.

3. הפעולות לאיוש התפקיד המשמעותי של סמנכ"ל תכנון נמשכו זמן רב מדי (שנתיים וארבעה חודשים), והדבר היה עלול לגרום לפגיעה בתפקוד החברה בתקופה מכריעה במיוחד, שבה מקודמים הליכי תכנון כוללים ופרטניים בשטחי הפארק. זאת ועוד, שלוש חברות השמה היו מעורבות במכרזים לאיוש התפקיד, שבמסגרתם הציגו מאות מועמדים את מועמדותם, והוצאות החברה בגין מכרזים אלה הסתכמו בעשרות אלפי שקלים.

4. יו"ר הדירקטוריון לשעבר ומנכ"ל החברה מסרו למשרד מבקר המדינה גרסאות שונות בדבר האופן שבו נוהלו ההליכים לגיוס כמה עובדים, ואין מסמכים שאפשר ללמוד מהם כיצד התרחשו הדברים בפועל. אפשר שקיום קפדני של הכללים בנושא, לרבות תיעוד מדויק של הליך הגיוס, היה מונע את אי-הבהירות האמורה.

בחירת מתכנן לגשר בפארק

1. ביוני 2012 קיימה החברה הליך פומבי של תחרות בין אדריכלים לתכנון גשר בפארק. ועדת בחירה מקצועית בראשות יו"ר הדירקטוריון דאז, שמונתה כדי לשפוט את הצעות התכנון ולבחור את ההצעה הזוכה בסיוע חברה חיצונית לתכנון אורבני וניהול פרויקטים, קיימה שתי ישיבות, אולם לא הוכרע בהן איזו הצעה תזכה בתחרות. יו"ר הדירקטוריון הודיעה על כך לדירקטוריון והוסיפה כי החליטה "להעביר את ההכרעה לדירקטוריון". בעקבות כך הדירקטוריון דן בנושא וקיים הצבעה לבחירת ההצעה המתאימה. לאחר שנבחרה ההצעה הזוכה הודיעה על כך החברה למציע, ואף שילמה את סכומי הפרסים בעד שלוש ההצעות שזכו במקומות הראשונים.

החלטת יו"ר הדירקטוריון דאז להעביר את הטיפול בנושא מידי הוועדה שמונתה לצורך כך - אשר עם חבריה נמנו אנשי מקצוע המומחים בתחום - אל הדירקטוריון היא בבחינת חריגה מהליך החלטה שסוכם מלכתחילה. יו"ר הדירקטוריון לא הציגה נימוק ממשי המצדיק את החריגה האמורה. כמו כן היא קיבלה את ההחלטה בנושא בלא שהעניין הוצג לחברי ועדת הבחירה לצורך קבלת עמדתם בעניין.

אף שיו"ר הדירקטוריון לא השתתפה בישיבתה השנייה של ועדת הבחירה, היא חתמה על פרוטוקול הישיבה, שנכתב על ידי נציגת החברה החיצונית האמורה, ואישרה את נכונות הכתוב בו. הפרוטוקול האמור לא הועבר כלל לעיונם ולאישורם של יתר חברי הוועדה, וחלקם אף חולקים על הכתוב בו.

2. בישיבותיה של ועדת הבחירה הועלו ספקות מהותיים בעניין ההצעה הזוכה, שנגעו לאפשרות שההצעה לא עמדה בדרישות המינימום לגבי רוחב הגשר שנקבעו במסגרת התחרות, ולכן הגשר המוצע לא יוכל לספק את השירות הנדרש. אף המנכ"ל העלה ספקות כאלה בישיבה של דירקטוריון החברה בדצמבר 2012, אך החברה הגיעה לידי מסקנה שההצעה שהתקבלה לא עמדה בתנאי התחרות ולא התאימה לצרכיה רק לאחר שסיימה את הליך הבחירה ושלחה למציע הזוכה הודעה ובה אישור על דבר זכייתו. עקב ניהול ההליך התחרותי האמור, שלא הניב למעשה תוצאות, היו לחברה הוצאות כספיות מיותרות.

תחנת המעבר ופארק המִחזור במתחם הפארק

בשטח שלרגלי הר הפסולת, בצמוד למדרון המזרחי שלו וממערב לכביש 4, הוקמה באוגוסט 1988 תחנת מעבר פסולת של ערי גוש דן; בשנת 2000 הוחל בביצוע פעולות להקמת פארק מִחזור בתחנת המעבר. הסמיכות בין תחנת המעבר ופארק המחזור ובין הר הפסולת ופארק אריאל שרון, המושך אליו מבקרים רבים, מקנה למקום את הייחוד יוצא הדופן, אך יש לה גם כמה היבטים בעייתיים - כגון ריח רע, זיהום ורעשים שמקורם בתחנת המעבר ובפארק המחזור, הפועלים 24 שעות ביממה - והם עלולים לפגוע בהנאתם של המבקרים בפארק ובייחוד בהר הפסולת. לנוכח זאת, ראוי שהגורמים הממשלתיים המעורבים בהקמת הפארק והגורמים הקשורים בהפעלת תחנת המעבר ופארק המחזור, ובראשם איגוד ערים דן לתברואה, ייתנו את דעתם לנושא וימשיכו לפעול באופן שוטף למזעור נזקים ומטרדים שמקורם בסמיכות בין האתרים האמורים.

דרכי ההגעה לפארק

פארק אריאל שרון אמור לשרת את האוכלוסייה הגדולה של גוש דן ומבקרים רבים אשר יגיעו גם מאזורים מרוחקים יותר. הוא שוכן בין כבישים ראשיים, ומכאן שרמת נגישותו לציבור גבוהה מחד גיסא, אך מאידך גיסא הכניסה לפארק מכבישים אלה עלולה להיות כרוכה בקשיים בגלל עומס התנועה בהם. במועד סיום הביקורת הגישה לפארק יכולה להתבצע בשתי דרכים בלבד, אולם בקרב הגורמים העוסקים בנושאי התחבורה השונים - הן בהיבטי התכנון והן בהיבטי הביצוע - אין תמימות דעים בנוגע לפתרונות התחבורתיים הדרושים לפיתוחו של הפארק ולסדרי העדיפויות לקידומם.

הסדרת פעילות החברה בשטח הפארק

לצורך הסדרת השימוש בפארק על ידי ציבור המבקרים וכן לצורך הפעלת עסקים (כגון מזנונים והשכרת אופניים) בשטח הפארק יש צורך בגוף שיטפל בסוגיות אלה וירכז סמכויות אכיפה בתחומים שונים כגון: הסדרי חניה, השלכת פסולת ופינוי אשפה. מאחר ששטח הפארק הוא שטח גלילי שלא נמצא באחריות שום רשות מקומית, אין גוף שבסמכותו להתקין ולאכוף חוקי עזר בעניינו ואין שום רשות, בכלל זה החברה, המוסמכת באופן בלעדי לקבוע ולאכוף את ההסדרים הדרושים להפעלת הפארק.

סיכום והמלצות

בעידן של פיתוח עירוני מואץ נודעת חשיבות רבה, מהבחינה הלאומית, לשמירה על השטחים הירוקים ולקידום השימוש בהם לצורכי תרבות פנאי ונופש, בייחוד באזור המרכז, המאוכלס בצפיפות. הפרויקט להקמת פארק אריאל שרון הוא פרויקט רחב היקף וייחודי שנועד, בין היתר, להביא לכך שבשטח שבמשך שנים רבות שימש כאתר הטמנת פסולת וגרם להיווצרות מפגעים סביבתיים משמעותיים יוקם הפארק המטרופוליני הגדול בישראל. פארק זה אמור לשמש כ"ריאה ירוקה" במטרופולין גוש דן, לרווחת כלל הציבור בדור הזה ובדורות הבאים.

בשנים האחרונות ביצעו הגורמים המעורבים בהקמת הפארק, ובראשם חברת פארק אריאל שרון שהוקמה במיוחד לשם כך, פעולות משמעותיות לפיתוחו. מרביתן התרכזו בנושא שיקום הר הפסולת, ובמועד סיום הביקורת הן עדיין לא הסתיימו. בביקורת זו נמצאו כמה וכמה ליקויים, חלקם מהותיים: הממשלה עדיין לא אישרה את התכנית האסטרטגית שהכינה החברה ועדיין לא נתנה לחברה התחייבות להקצאת המשאבים הדרושים ליישומה; מוסדות חשובים של החברה - ועדת התכנון והמועצה - לא פעילים זה כמה שנים; עדיין לא הושלם ביצוע של סקר סיכונים מקיף על פי הנחיות רשות החברות; הפעולות לשיתוף הציבור בהליך התכנון של הפארק היו מועטות ביותר; והליכי קליטת כוח אדם בחברה לא בוצעו כראוי ועל פי סדרי מינהל תקין.

על חברת פארק אריאל שרון להמשיך לפעול לאיתור הסיכונים שמקורם בהר הפסולת ולפעול לכך שהמקום יעמוד בכל דרישות הבטיחות. עליה לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי שהליכי קליטת כוח האדם בחברה יבוצעו כנדרש ולהקפיד על קיום הפרדה ברורה בין התפקידים של הנהלת החברה ובין תפקידי הדירקטוריון.

ראוי שהשר להגנת הסביבה ושר האוצר ימנו בהקדם דירקטורים נוספים לדירקטוריון החברה וכן ימנו את יו"ר הדירקטוריון כנדרש על פי התקנון של החברה, כדי לאפשר לדירקטוריון למלא כראוי את תפקידו; כמו כן על השרים למנות את חברי מועצת החברה על מנת לחדש את פעילותה בהקדם.

פיתוח פארק מטרופוליני המשתרע על שטח של אלפי דונמים בלב גוש דן הוא פרויקט לאומי מורכב שבהקמתו כרוכות סוגיות הנוגעות לתחומים רבים כגון: תכנון, ניקוז, מקרקעין, תשתיות, תחבורה וסביבה. מטבע הדברים מעורבים בכך גורמים ובעלי עניין רבים, ובהם משרדי ממשלה, רשות מקרקעי ישראל, רשות ניקוז ירקון, רשויות מקומיות הגובלות בשטח הפארק, איגוד ערים דן לתברואה, חוכרים ובעלי זכויות בקרקע. לשם יישום הפרויקט נדרשים תיאום בין כל הגורמים והקצאת משאבים רבים.

כדי להסדיר את התיאום האמור ולקדם את מכלול הפעולות להקמת הפארק בשנים הקרובות, תוך מעורבות וגיבוי של ממשלת ישראל, נדרשת החברה לגבש בהקדם תכנית עבודה רב-שנתית המתבססת על היעדים האסטרטגיים שאישר דירקטוריון החברה, ולהביאה, באמצעות השר להגנת הסביבה, לאישור הממשלה. על התכנית לכלול, בין היתר, את לוח הזמנים לביצוע הפרויקט, על שלביו השונים, וכן פירוט של המשאבים הנדרשים ליישום כל שלב משלביו.

רשות השידור

התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה

תקציר

בחוק רשות השידור, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק), נקבע כי רשות השידור (להלן - גם הרשות) תקיים כשירות ציבורי שידורי טלוויזיה ורדיו, במטרה לקיים שידורי איכות ולקדם את היצירה המקורית הישראלית. הרשות מחויבת לפי החוק להקצות לפחות אחוז מסוים מהכנסותיה לרכישת הפקות מקומיות, והוא גדל בהדרגה מ-15% בשנת 2012 ל-36% משנת 2016 ואילך.

לפי החוק, על מילוי תפקידיה של הרשות מופקדים יו"ר הרשות, מליאה של 31 חברים וועד מנהל של שבעה חברים (להלן - מוסדות הרשות) ומנכ"ל הרשות.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יוני 2013 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולה של רשות השידור בהתקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה. הביקורת נעשתה בהנהלת הרשות ובמוסדותיה, בטלוויזיה הישראלית (ערוץ 1) ובטלוויזיה הישראלית בערבית (ערוץ 33).

עיקרי הממצאים

נושא ההתקשרות עם מפיקים חיצוניים וביצוע הפקות חיצוניות מוסדר ב"נוהל התקשרויות ופיקוח - הפקות חוץ" שקבעה הרשות (להלן - נוהל ההתקשרויות או הנוהל). בנוהל נקבע כי מטרותיו הן לקדם את היצירה המקורית הישראלית, להעשיר את שידורי הטלוויזיה הישראלית, לפעול באופן שוויוני ואחיד, לשאוף להרחיב את מעגל המתמודדים, ולהעניק הזדמנות ליוצרים צעירים וליוצרים בפריפריה.

עדכון נוהל ההתקשרויות

בתחילת שנת 2012 גיבשה הנהלת הרשות עדכון של נוהל ההתקשרויות הקודם, ובמאי 2012 אישר הוועד המנהל עדכונים בנוהל ההתקשרויות (להלן - הנוהל החדש). נמצא כי הדיון של מוסדות הרשות בנוגע לעדכון הנוהל עסק בפישוט הנוהל הקיים ובקיצור תהליכים, ואולם לא נבחנו ההשפעות של השינויים על בחירת ההפקות בהתאם למטרות הנוהל. זאת אף על פי שהנחיות הנוהל צמצמו את הבניית שיקול הדעת המקצועי לבחירת ההצעה הטובה ביותר והקטינו את השקיפות בתהליך הבחירה. מכלול השינויים שנעשו בנוהל מעלה חשש כי לא יושגו חלק ממטרותיו, ובייחוד העשרת שידורי הטלוויזיה הישראלית, והצורך לפעול באופן שוויוני ואחיד כדי להרחיב את מעגל המתמודדים ולהעניק הזדמנות ליוצרים צעירים וליוצרים בפריפריה.

קביעת יעדים להשקעה ברכישת הפקות

עם כניסתו לתוקף של התיקון לחוק מחויבת הרשות לרכוש הפקות מקומיות בעלות של עשרות מיליוני ש"ח בשנה, במטרה, בין היתר, לגוון ולשפר את לוח המשדרים ולעודד את גורמי הייצור בתעשיית ההפקות. התברר כי הנהלת הרשות ומוסדות הרשות לא קבעו, קודם פרסום הפניות לציבור המפיקים, יעדים מדידים וריאליים, לוחות זמנים ואבני דרך להשגתם, כדי להבטיח שההשקעה הניכרת ברכישת הפקות תשיג את המטרות האמורות.

דרכי קבלת ההצעות ממפיקים

על פי הנוהל, הצעות להפקות מתקבלות במסגרת פנייה לציבור ובמסגרת פנייה יזומה של מפיקים לרשות (להלן - פנייה יזומה). פניות יזומות יאושרו על פי תנאים שתקבע הרשות, ותוך הגבלת שיעור עלותן מכלל התקציב לרכישת הפקות באותה שנה. עד מאי 2012 הוגבל חלקו של התקציב שנועד לפניות יזומות ל-30%, ובנוהל החדש הוא גדל ל-50%.

הנהלת הרשות לא קבעה את התנאים המיוחדים לאישור הפקות שיתקבלו בפניות יזומות כנדרש בנוהל. למרות זאת, בתקופה שבין ינואר 2012 ליוני 2013 (להלן - תקופת הביקורת) חתמה הרשות על הסכמים עם מפיקים שהגישו את הצעותיהם באמצעות פניות יזומות, לביצוע הפקות בסך של כ-80 מיליון ש"ח, שהם 77% מהערך הכספי של ההסכמים שנחתמו באותה תקופה. הנתונים מצביעים על כך שהרשות ניצלה את מסלול הפנייה היזומה בדרך שאינה עולה בקנה אחד עם הנוהל ובאופן בלתי סביר, בכך שרוב ההפקות שרכשה נבחרו מתוך ההצעות שהגיעו אליה באמצעות פניות יזומות.

ועדת ההתקשרויות

ועדת ההתקשרויות מופקדת על קבלת ההצעות להפקות מקומיות ועל בחירת ההצעות הזוכות. בראש הוועדה עומד מנכ"ל הרשות, המחזיק בזכות ההכרעה במקרים של חילוקי דעות בין חבריה.

1. נמצא כי הפרוטוקולים של ישיבות ועדת ההתקשרויות שהתקיימו בתקופת הביקורת היו מצומצמים ביותר וכללו רק את סיכומי ההחלטות שהתקבלו בוועדה. הפרוטוקולים אינם כוללים כל מידע חשוב אחר על מהלך הדיון, כמו עמדותיהם של המשתתפים בדיון והערותיהם, הנסיבות שבהן התקבלו ההחלטות, הסיבות לבחירת הפקות מסוימות ולדחייתן של הפקות אחרות, ובעניינן של אילו הפקות לא הגיעו חברי הוועדה לכלל הסכמה ומנכ"ל הרשות השתמש לגביהן בזכות ההכרעה שניתנה לו. עוד נמצא כי חלק מהחלטות ועדת ההתקשרויות, בהן החלטות הנוגעות להפקות שעלותן מיליוני ש"ח, התקבלו בלא דיון מקצועי ויסודי כנדרש, או בלא דיון כלל. העובדה שלעתים התקיים דיון אולם לא נרשם פרוטוקול מפורט, ולעתים לא התקיים דיון קודם אישור ההפקות, מלמדת על תפקודם הלקוי של ועדת ההתקשרויות ושל העומד בראשה.

2. נמצא כי הליך בחירת ההצעות שהוגשו לרשות בפניות יזומות התנהל בחוסר שקיפות, וכי לא ניתן ללמוד מהמסמכים פרטים על ההצעות. כמו כן ועדת ההתקשרויות לא רשמה את הנימוקים לבחירתן.

3. נמצא שבתקופת הביקורת ועדת ההתקשרויות אישרה לפרסם פניות לציבור וכן אישרה לרכוש הפקות במסגרת של פניות יזומות בסך 278 מיליון ש"ח, זאת על אף שהתקציב לרכישת הפקות שעמד לרשותה לשנים 2013-2012 היה 144 מיליון ש"ח בלבד. כתוצאה מכך חלק ניכר מההצעות שהגישו המפיקים בשנת 2012 נדונו בוועדת ההתקשרויות רק במהלך שנת 2013, ולגבי חלקן נאמר למפיקים שההסכם איתם ייחתם רק בשנת 2014. חריגות אלה נבעו מכך שוועדת ההתקשרויות פעלה בלי שיהיו בידה נתונים מעודכנים לגבי הסכומים שעליהם התחייבה בפני המפיקים בשנת 2012. יתרה מזו, הרשות נהגה בחוסר שקיפות בכך שלא פרסמה בפנייתה לציבור המפיקים כי חלק מההפקות יידחו לשנים הבאות.

ניהול משא ומתן עם המפיקים

לאחר קבלת האישור מוועדת ההתקשרויות, המאשרת בין השאר גם את מסגרת התקציב להפקה, מוזמנים המפיקים לנהל משא ומתן על הצעתם עם ועדת משא ומתן.

נמצא כי בתקופת הביקורת הליך המשא ומתן לגבי חלק מההפקות התמשך מעבר לסביר: בחוזים שנחתמו בתקופת הביקורת, ממועד אישור ועדת ההתקשרויות ועד תאריך החתימה על ההסכם, חלפו בממוצע כ-104 ימים. נמצאו אף מקרים שהחוזים נחתמו בתום משא ומתן שארך בין 160 ל-275 ימים. התברר כי בהליך המשא ומתן התעוררו קשיים שנגרמו מחסמים כמו בדיקת תקציב ההפקה באמצעות תעריפים שאינם מעודכנים והיעדר מדיניות בנוגע לחלוקת זכויות היוצרים על ההפקות בין הרשות לבין המפיקים. כתוצאה מכך התגלעו חילוקי דעות בין הרשות למפיקים.

נמצא כי בחודשים האחרונים של כל אחת מהשנים 2013-2012 חתמה הרשות על חוזים בהיקף כספי רחב - כ-21 וכ-24 מיליון ש"ח בהתאמה - המהווה כשליש מהתחייבויותיה על פי החוק. עקב כך מתעורר חשש שחתימה על מספר רב של הסכמים בפרק זמן כה קצר לקראת סוף השנה, כדי לעמוד בהתחייבויותיה לרכישת הפקות מקומיות על פי החוק, לא מאפשרת לרשות למצות את מרב זכויותיה במשא ומתן עם המפיקים.

פיקוח הרשות על ההפקות

בנוהל נקבע כי לכל הפקה ימונה מפיק אחראי מטעם הרשות, שבין תפקידיו לוודא שהמפיק החיצוני עומד בהתחייבויותיו לרשות ולאשר את שלבי ההפקה ואת התשלומים למפיק. לפני אישור כל תשלום למפיק החיצוני נדרש המפיק האחראי להגיש למנהל חטיבת התכניות דוח מסכם בכתב על ההפקה והתקדמותה. הדוח הסופי של המפיק יצורף לחשבונית המאושרת לתשלום.

1. התברר כי מנהל חטיבת התכניות לא דרש מהמפיקים האחראים להגיש לו את הדוחות האמורים, לא הכין טפסים ייעודים לדיווח ולא קבע הנחיות להגשתם. המפיקים האחראים לא הגישו דוחות כאלה, ומנהל החטיבה אישר את תשלום החשבוניות למפיקים החיצוניים מבלי שצורף הדוח כנדרש בנוהל.

2. נמצאו מספר מקרים שבהם שילמה הרשות תשלום מלא עבור הפקות, אף שחלו בהן חריגות מתנאי ההסכם.

3. נמצא שבהסכמים שחתמה הרשות עד אוקטובר 2012 עם מפיקים לרכישת הפקות לא נכלל סעיף המחייב את המפיקים להציג לה אישורים כספיים, וכתוצאה מכך שילמה הרשות למפיקים רק על סמך אישור המפיק האחראי, שבדרך כלל אינו גורם מקצועי בתחום הכספים. לגבי הסכמים שנחתמו החל בנובמבר 2012 נמצא כי גם במקרים שבהם מפיקים הגישו אישור מרואה חשבון, האישור לא שיקף כלל את ההוצאות המפורטות ולא ניתן היה להיעזר בו לצורכי בקרה על התשלומים, ולמרות זאת שילמה הרשות את מלוא הסכום עבור ההפקות.

סיכום והמלצות

תפקידה של רשות השידור כרשות ממלכתית ציבורית הוא לקיים שידורים איכותיים ולקדם את היצירה המקורית הישראלית. לכן ההחלטות שמתקבלות בוועדת ההתקשרויות לגבי ההפקות קובעות במידה רבה את תוכני השידורים לציבור הצופים ואת אופיו של ערוץ 1. בשנים 2012 עד 2017 צפויה הרשות להוציא כ-650 מיליון ש"ח במצטבר לרכישת הפקות מקומיות.

ממצאיו של דוח זה מצביעים על התנהלות לא תקינה בהליך ההתקשרויות לרכישת הפקות, שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות הנוהל ועם מושכלות יסוד של מינהל תקין.

המצב שבו החריג - פניות יזומות - הפך לכלל השולט אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות של מתן הזדמנות שווה והרחבת מעגל המתמודדים, כך שהרשות תוכל לבחור את ההצעות הטובות ביותר, הן מבחינת רמתן המקצועית והן מבחינת עלויותיהן. על הרשות לאפשר הגשת פניות יזומות רק במקרים של הפקות חריגות וייחודיות.

על הנהלת הרשות לטפל בחסמים הקיימים בהליך המשא ומתן עם המפיקים כדי למנוע עיכובים בחתימת ההסכמים. כמו כן על הרשות לתכנן כבר מתחילת השנה את שלבי רכישת ההפקות ולבצע את הליך רכישתן במהלך השנה.

פיקוח על המפיקים ועל ההפקות, הן על ידי המפיקים האחראים והן על ידי מחלקת כספים, מהווה נדבך חשוב של שמירת האינטרס הציבורי וכספי הציבור. על הרשות לגבש לאלתר מודל בקרה שיאפשר לה פיקוח נאות על הכספים הרבים שהיא מוציאה על הפקות, ולהחיל אותו על הפקות שטרם הסתיימו ועל הפקות שתרכוש בעתיד.

על הנהלת רשות השידור ומוסדותיה מוטלת האחריות לטיפול ולפיקוח בנושא ההתקשרויות להפקות בכללותו ולקידומו. עליהם לנקוט יזמה ולשפר את תהליכי ההתקשרות, כדי שההפקות הקנויות יביאו לשיפור השידורים של ערוץ 1 ויגבירו את הרלוונטיות שלו בקרב קהל הצופים.

הטיפול בארכיונים של רשות השידור

תקציר

רשות השידור (להלן גם - הרשות) הוקמה על פי חוק רשות השידור, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק), והיא מופקדת על השידור הציבורי. במסגרת זאת מקיימת הרשות שידורי רדיו וטלוויזיה: הרשות מפעילה את שידורי הרדיו הממלכתיים של ישראל במסגרת "קול ישראל", הכולל כיום שמונה רשתות שידור, ואת ערוצי הטלוויזיה הממלכתית בישראל: "הערוץ הראשון" והטלוויזיה הישראלית בערבית. בשל חשיבות שידוריה מחויבת הרשות על פי החוק לשמר ולתעד את שידוריה החל מיום הקמתה ולהעמידם לרשות הציבור. שידורי הטלוויזיה הישראלית ששודרו החל משנת 1968 נשמרים בארכיון בירושלים (להלן - ארכיון הטלוויזיה), ושידורי קול ישראל ששודרו החל משנת 1936 - בארכיונים בירושלים ובתל אביב (להלן - ארכיון הרדיו).

הארכיונים של הרשות מכילים אוספי תמונה וקול בעלי חשיבות רבה שהם חלק בלתי נפרד מהמורשת התרבותית הישראלית ומתעדים מהלכים היסטוריים וחברתיים המלווים את העם היהודי ואת מדינת ישראל מהתקופה שלפני הקמת המדינה ועד היום, בכלל זה בעשורים שלא היו בהם שידורי רדיו וטלוויזיה אחרים בישראל מלבד אלה של "קול ישראל" או "הערוץ הראשון".

השידורים המוקלטים מאוחסנים באמצעים טכנולוגיים מיושנים, ועל מנת לשמר אותם ולאפשר שימוש בהם באמצעים טכנולוגיים מתקדמים יש להמירם לפורמט דיגיטלי - תהליך זה נקרא סִפרוּת או דיגיטציה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה את אופן טיפולה של רשות השידור בארכיוני הרדיו והטלוויזיה בתחום שימור החומרים האנלוגיים מהעבר והמרתם לפורמט ספרתי-דיגיטלי (להלן גם - פרויקט הדיגיטציה). בדיקות השלמה נעשו באגף מורשת שבמשרד ראש הממשלה ובגנזך המדינה.

עיקרי הממצאים

שימור וגיבוי של נכסי מורשת

החומרים השמורים בארכיונים של הרשות נתונים בסכנת כליה בשל היעדר התנאים הנדרשים לאחסון נאות, בשל עייפות החומר של הפורמטים השונים ובשל שחיקה של הסרטים מהשימוש התכוף בהם. נוסף על כך, ארכיוני הרשות אינם עומדים בדרישות הבטיחות למניעת שרפות ואין בהם מערכות לגילוי אש ואף לא מערכות לכיבוי אש.

רוב החומרים ששודרו בערוץ הראשון ממועד הקמתו ועד ינואר 2013 אינם מגובים. רק בשנת 2012 תקצבה הרשות את הגיבוי של כל מערך ההקלטות של שידורי הרדיו.

פרויקט הדיגיטציה

ביולי 2008 נחתם הסכם בין הרשות ובין גורם אוניברסיטאי בארה"ב (להלן - האוניברסיטה), ולפיו האוניברסיטה תממן את ההמרה של חומרים שהיא תבחר מארכיוני הרשות ובתמורה תקבל עותקים של חומרים אלה לצורכי מחקר ולימוד. בהסכם נקבע כי חברה פרטית תמיר את הסרטים לפורמט דיגיטלי, ועבודתה תחל בכפוף לחתימת הסכם בינה ובין הרשות.

1. בשנת 2012 עדיין פעלה רשות השידור ללא תכנית עבודה שנתית סדורה הכוללת יעדים, מדדי תפוקות, סדרי עדיפויות, לוח זמנים ותקציב, וגם בנוגע לפרויקט הדיגיטציה לא נקבעה תכנית עבודה כאמור; כמו כן, הנהלת הרשות קיימה ישיבות ואף קיבלה החלטות לגבי קידום פרויקט הדיגיטציה בארכיונים, אך לא היה בהנהלה עד לשנת 2012, שום גורם שבמשך השנים היה אחראי באופן בלעדי לניהול הפרויקט בראייה מתכללת, ובכלל זה לביצוע מעקב אחר התקדמות יישומן של ההחלטות האמורות בתוך פרק הזמן שנקבע. בהיעדר פיקוח של הנהלת הרשות על פרויקט הדיגיטציה התמשך ביצועו יתר על המידה.

2. במועד סיום הביקורת, יולי 2013, חמש שנים לאחר שנחתם החוזה האמור עם האוניברסיטה, טרם הושלם פרויקט הדיגיטציה, כמפורט להלן:

(א) פרויקט הדיגיטציה בארכיון הרדיו: בארכיון הרדיו הסתיימה במלואה המרתם של כ-30% מהסרטים המיועדים להמרה: רק כ-50% משעות השידור שבארכיון הומרו, ובוצעה בקרת איכות רק לגבי כ-60% משעות השידור שהומרו. כמו כן, ארכיון הרדיו עדיין אינו יכול להשתמש בתוצרי ההמרה.

במועד סיום הביקורת עדיין לא הכין ארכיון הרדיו רשימה של הסרטים שטרם הומרו ברשתות הרדיו השונות, אף שהדבר חיוני להשלמת פרויקט הדיגיטציה. עקב כך הופסק הפרויקט ברדיו לפי שעה.

(ב) פרויקט הדיגיטציה בארכיון הטלוויזיה: במועד סיום הביקורת עדיין לא החל ביצוע הפרויקט בארכיון הטלוויזיה: הרשות עדיין לא ביצעה חלק מהפעולות המקדימות הנדרשות להמרת הסרטים. כמו כן, הרשות לא חתמה על נספח להסכם עם החברה הפרטית שכולל את נוהלי העבודה להמרת חומרי הארכיון בטלוויזיה ואשר תחילת עבודתה מותנית בחתימה עליו.

מכרז לשירותי טיפול שיקומי בסרטי פילם

בארכיון הטלוויזיה שמורות כ-30,000 משעות השידור בסרטי פילם (סרטי צילום), אשר לפני פעולת ההמרה יש לשקמם. בינואר 2013 פרסמה הרשות מכרז לטיפול שיקומי בסרטי הפילם, וביוני 2013 נחתם הסכם עם הזוכה במכרז - חברה פרטית. יצוין כי החברה איננה גוף מבוקר, והביקורת עוסקת רק באופן שבו יישמה הרשות את ההסכם ובאופן שבו פיקחה על החברה ולא בחברה עצמה.

1. התקציב לשיקום הסרטים: (א) בנובמבר 2012 אישרה ועדת המכרזים את תקציב המכרז בסך 5 מיליון ש"ח רק על סמך הבקשה של סמנכ"ל טכנולוגיות, בלי שהוא נדרש להציג נתונים המבססים את התקציב המבוקש.

(ב) משרד מבקר המדינה חישב ומצא כי לכל שעת סרט ששוקם שילמה הרשות עבור עשר שעות עבודה בממוצע. על פי חישוב זה התקציב האמור יספיק למימון השיקום של 13% מסרטי הפילם בלבד (כ-4,000 שעות שידור).

2. פיקוח הרשות על ביצוע ההסכם: התברר כי הרשות הסכימה לקבל יומני עבודה שלא היו מפורטים כנדרש בהסכם. לדברי הרשות, היעדר הפירוט לא אפשר לה לקיים בקרה נאותה על מספר השעות שעליהן דווח לה לצורך התשלום. למרות זאת, הגורמים האחראים לכך ברשות לא פעלו כדי להבטיח את קיום מלוא תנאי ההסכם עם החברה. בנובמבר 2013 הודיע מנכ"ל רשות השידור כי הוחלט להפסיק את ההתקשרות עם החברה.

הנגשת תוצרי פרויקט הדיגיטציה לציבור הרחב

1. בפברואר 2010 אישרה הממשלה את "תכנית מורשת - העצמת תשתיות מורשת לאומית" (להלן - תכנית מורשת). במאי 2011 כללה הממשלה בתכנית את מיזם ארכיון רשות השידור, כדי להקים מערך דיגיטלי נגיש לציבור של החומרים שבארכיוני הרשות, והקצתה לכך 10 מיליון ש"ח. טיוטת הסכם נשלחה לאישור הרשות בפברואר 2013. ואולם במועד סיכום הביקורת רשות השידור ונציגי תכנית מורשת עדיין לא הגיעו להסכמה לגבי נוסח ההסכם לביצוע מיזם ארכיון הרשות. עיכוב בחתימת ההסכם עלול להביא לעיכובים נוספים בביצוע פרויקט הדיגיטציה, שחלק ממימונו הוא מתקציב תכנית מורשת.

2. במרץ 2012 התקבל בכנסת תיקון לחוק רשות השידור , ולפיו הרשות תשמר ותתעד את שידוריה ותעמידם לעיון הציבור בדרכים שיקבע הוועד המנהל של הרשות בכללים, ובלבד שהתעריפים ייקבעו בהתחשב בעקרון ה"עלות בלא רווח". במועד סיום הביקורת, יותר משנה לאחר תיקון החוק, טרם קבע הוועד המנהל כללים ליישום האמור בתיקון זה.

3. מכירת העתקים של תכניות ששודרו בטלוויזיה וברדיו: מינואר 2013, המועד שבו החלה הרשות לשדר בפורמט דיגיטלי, ועד מועד סיום הביקורת נבצר מהארכיון למכור לציבור העתקים של תכניות בפורמט דיגיטלי ששודרו בתקופה זו, כיוון שאין ברשותו מערכת להקלטה משרתי השידור. במצב דברים זה נפגע השירות לציבור המעוניין להשתמש בחומרי הארכיון הדיגיטליים. כמו כן, נפגעת הכנסת הרשות ממכירת העתקים של תכניות ששודרו.

סיכום והמלצות

במשך עשרות שנים שימשו קול ישראל והערוץ הראשון "מדורת השבט" של ההוויה הישראלית מהבחינה התרבותית, החברתית, הפוליטית והמדינית. ארכיוני הרדיו והטלוויזיה מכילים אוספי תמונה וקול האוצרים את סיפור הארץ והעם במאה האחרונה וכוללים מידע היסטורי רב, בעל חשיבות למורשת של העם והמדינה ואשר ערכו לא יסולא בפז. לסרטים השמורים בארכיונים נשקפת סכנת כליה בשל עייפות החומר והשימוש התכוף בהם.

התבקש שהרשות תשכיל לנצל את העובדה שגורם חיצוני הסכים לממן את פרויקט הדיגיטציה ותפעל לזרז את ביצועו, כדי שלא להחמיץ את ההזדמנות. אולם עקב היעדר פיקוח של הנהלת הרשות על הפרויקט התמשכו הליכי ביצועו יתר על המידה. מחלוקות פנימיות בתוך הרשות ואי-קידום הנושא על ידי קברניטיה תרמו לעיכוב ולהזנחה בטיפול בארכיונים שנים רבות: בארכיון הטלוויזיה עדיין לא הוחל בביצוע הפרויקט, ואילו בארכיון הרדיו הופסק הפרויקט באמצעו.

על הנהלת הרשות לפעול בנחישות ובמרץ להשלמת פרויקט הדיגיטציה ברדיו ובטלוויזיה ולהיערך להשלמת ההמרה של הסרטים שאין בכוונת האוניברסיטה לממן את המרתם. כל דחייה נוספת של השלמת הפרויקט עלולה לגרום לאבדנם של החומרים ולעכב את הנגשת חומרי הארכיון לציבור הרחב.

על הנהלת הרשות לנקוט את האמצעים הנדרשים לאחזקת חומרים ארכיוניים בהתאם לתנאי השימור והגניזה הנדרשים על ידי גנזך המדינה, וכן עליה לפעול לאלתר לעמידה בהוראות הבטיחות למניעת שרפות.

על הנהלת הרשות להפיק לקחים מהממצאים שהועלו לגבי תוצאות המכרז לשיקום סרטי הפילם, וכן עליה ליצור כלים יעילים לפיקוח על ביצוע שירותים הניתנים לה, כדי שתמלא את חובתה כנאמן הציבור - המופקד על אינטרסים ציבוריים ועל כספי ציבור - להבטיח כי ייעשה שימוש מיטבי בכספי ציבור.

ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור

תקציר

רשות השידור (להלן גם - הרשות) הוקמה על פי חוק רשות השידור, התשכ"ה-1965, ולפיו היא תקיים שידורי טלוויזיה ורדיו כשירות ציבורי. רשות השידור משדרת בערוץ 1, משנת 1969, את שידורי הטלוויזיה הישראלית, ובערוץ 33 - את שידורי הטלוויזיה הישראלית בערבית.

עד סוף המאה העשרים היה נהוג בעולם שידור טלוויזיה בשיטה אנלוגית . התפתחות טכנולוגית בתחום זה אפשרה את המעבר לשיטות שידור דיגיטליות , שלהן יתרונות על השידור האנלוגי, בין היתר, באיכות הקול והתמונה. ערוץ 1 החל לשדר בפורמט דיגיטלי ביוני 2010.

פרויקט המעבר משידור אנלוגי לשידור דיגיטלי בפורמט HD (להלן - פרויקט ה-HD) נחשב פרויקט הדגל בתהליך ההתחדשות הטכנולוגית של הרשות, ובשנים 2013-2010 הסתכמו עלויותיו בכ-28 מיליון ש"ח. במעבר לשידור בפורמט דיגיטלי החליטה הרשות להקים מתחם שיכלול מרכז שידור ובו חדר בקרה מרכזי, חדרי עריכה ופיקוח, חדרי שרתים, חדרי הלבשה ואיפור, חדרי מנוחה וחדרים נוספים לציוד טכנולוגי המסייע לשידור; ולהתאים את אולפן א' שבבניין הטלוויזיה בירושלים, לשידור בפורמט HD (להלן - מתחם ה-HD). הפרויקט מבוסס על התקשרויות בתחומים שונים: תשתית, בינוי, טכנולוגיה, מחשוב ועיצוב, וביישומו שותפות יחידות רבות ברשות.

פעולות הביקורת

בחודשים מאי-אוקטובר 2013 בדק משרד מבקר המדינה במוסדות הרשות ובהנהלתה היבטים שונים בתכנונו, בניהולו ובביצועו של פרויקט ה-HD.

עיקרי הממצאים

תכנון הפרויקט

נמצא כי לא מונה מנהל לפרויקט. אף שמונו שישה בעלי תפקידים ברשות לטפל בפרויקט מהיבטיו השונים, על איש מהם לא הוטלה האחריות לניהול מתכלל של הפרויקט. כמו כן, בתקופת ביצוע פרויקט ה-HD לא פעלה ברשות ועדת פרויקטים, וזאת בניגוד לנוהל שקבעה הרשות. בנסיבות אלה לא נעשה מעקב אחר התקדמותו של פרויקט מרכזי זה ואחר עמידה במסגרת התקציב שנקבעה לו.

על אף חשיבותו, מורכבותו ועלויותיו הגבוהות של פרויקט ה-HD, הרשות לא קבעה תכנית עבודה מפורטת לביצועו, לא הגדירה את שלביו, לא קבעה לוח זמנים ואבני דרך לביצועו.

אומדן עלויות הפרויקט

במסגרת הפרויקט נדרשה הרשות לפרסם מכרזים למטרות האלה: אספקת ציוד ותכנה, התקנה ותחזוקה של הציוד; בינוי והנחה של תשתית לחדרי בקרה וציוד HD; עיצוב, ביצוע והתקנה של תפאורה קבועה לאולפן א'.

1. ברשות אין נוהל לאופן הכנת אומדן לשם פרסום מכרז פומבי לרכישת טובין או לביצוע עבודה. כמו כן, בטופס הבקשה לאישור מכרז אין דרישה לצרף מסמכים ותחשיבים התומכים באומדן שווי ההתקשרות או לצרף מפרט התומך בבקשה.

2. בחלק מהמכרזים שנעשו במסגרת הפרויקט, האומדן הכספי של ההתקשרות שהיחידה הצורכת הציגה לוועדת המכרזים היה נמוך בשיעור ניכר מהסכום שהוועדה אישרה לבסוף להתקשרות עם החברות, וההפרש הכספי הכולל היה כ-19 מיליון ש"ח.

ביצוע הפרויקט

1. נמצא כי הסכם לבניית חדרי הבקרה נחתם ב-29.11.11, ובו נקבע כי הקבלן מתחייב להשלים את המבנה בתוך 90 יום ממועד קבלתו של צו התחלת עבודה. לעומת זאת, בהסכם לאספקת ציוד ותכנה לחדרי הבקרה נקבע כי מועד אספקת הציוד יהיה עד 16.10.11, ומועד התקנתו יהיה לא יאוחר מ-7.11.11. יוצא אפוא שההסכם לבניית חדרי הבקרה שבהם יותקן הציוד נחתם אחרי המועד שנקבע להתקנת הציוד.

בפועל, הספקת הציוד החלה במאי 2012, אולם בניית חדרי הבקרה הושלמה רק בסוף נובמבר 2012. בסוף יוני 2012 הושלמו חלק ניכר מהפעולות שנדרשו להכנת מתחם ה-HD לשידור, אבל התקנת התפאורה באולפן א' שבמתחם לא הושלמה עד מועד סיכום הביקורת.

2. בשנים 2013-2012 התקיימו שני אירועים שהנהלת הרשות החליטה לשדרם בפורמט HD - המשחקים האולימפיים (האולימפיאדה) שהתקיימו בלונדון והבחירות לכנסת התשע-עשרה. אבל מאחר שאולפן א' טרם הוכן לשידור, נאלצה הרשות לבצע התאמות בתפאורה זמנית ובאמצעים הטכנולוגיים שברשותה, שעלותן הסתכמה

בכ-1.4 מיליון ש"ח.

פיקוח מוסדות הרשות על התנהלות הפרויקט

1. מספטמבר 2011, מועד מינויו של מנכ"ל הרשות המכהן, לא הגיש המנכ"ל לוועד המנהל דוחות על פעילותה השוטפת של הרשות, לרבות על פרויקט ה-HD, כמשתמע מלשון החוק, אלא דיווח על נושאים שקשורים לפרויקט בעל פה. הוועד המנהל לא דרש מהמנכ"ל להגיש לו את הדוחות האמורים.

2. למרות הדיווחים של סמנכ"ל טכנולוגיות על חריגות מעלות הפרויקט שהתקבלו עוד במהלך ביצועו, לא ביקש ממנו הוועד המנהל להגיש לו אומדן עדכני ומפורט של יתר העלויות עד להשלמת הפרויקט.

3. בשנת 2012 כתבה יחידת הביקורת הפנימית של הרשות דוח על פרויקט ה-HD, וממצאיו הצביעו על חריגות ניכרות בעלויות הפרויקט. נמצא כי ממצאים אלה לא נדונו בוועדת הביקורת של מוסדות הרשות.

סיכום והמלצות

משרד מבקר המדינה העלה ליקויים משמעותיים בתכנון פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי, בניהולו, בביצועו ובבקרה עליו - ליקויים שאינם מתיישבים עם כללי המינהל התקין ועם החובה לפעול בחיסכון ויעילות. אופן תפקודם של הגורמים שהיו מעורבים בתהליכי המכרזים של הפרויקט היה בלתי תקין, והוא מעיד על היעדר זהירות בהוצאת כספי ציבור.

היעדרה של תכנית עבודה הכוללת לוח זמנים פגע ביכולתה של הנהלת הרשות לעקוב אחר התקדמות פרויקט ה- HDואחר השגת היעדים שנקבעו. על הרשות לבחון אילו שלבים נותרו לסיום הפרויקט ולהכין תכנית עבודה מפורטת, לוחות זמנים ותקציב לביצועם.

מן הראוי שהנהלת הרשות וחברי ועדת המכרזים יקבעו הנחיות המפרטות את אופן הכנת האומדנים של עלויות ההתקשרות, את רמת פירוט המרכיבים הנדרשים ואת המסמכים והנתונים שעליהם יש לבסס את האומדנים. ראוי כי סכומי התקשרויות יועלו במקרים חריגים בלבד ולא כדבר שבשגרה, כדי שהרשות תוכל לנהל את ענייניה הכספיים באופן תקין ויעיל ובהתאם לתקציבה.

בפרויקט כה מרכזי הכרוך בעלויות כה גבוהות יש לבקרה של הנהלת הרשות ושל מוסדותיה משנה חשיבות כדי להבטיח שהפרויקט יבוצע ביעילות ובחיסכון.

פרויקט ה-HD הוא פרויקט מרכזי וראשון בתהליך ההתחדשות הטכנולוגית המתוכננת ברשות, שהיקפה הכספי נאמד בכ-330 מיליון ש"ח, ועל הרשות להפיק את הלקחים מהליקויים בביצועו כדי למנוע את הישנותם בפרויקטים עתידיים.

הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים

היבטים בפעילות הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים

תקציר

הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן - הרשות) היא תאגיד סטטוטורי הפועל על פי חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק גנים ושמורות). תפקידה של הרשות הוא לטפל בכל ענייני הגנים הלאומיים ושמורות הטבע (להלן - גנים ושמורות) ולקדם את ענייניהם וכן להגן על ערכי הטבע והמורשת, לפקח על שמירתם ולטפחם.

היקף שטחם של הגנים והשמורות המוכרזים הוא כ-25% מתוך כל שטחי המדינה. ישנם 346 גנים ושמורות מוכרזים, מתוכם 83 גנים לאומיים ו-263 שמורות טבע. 67 גנים ושמורות הוכשרו לקליטת מבקרים והכניסה אליהם בתשלום. באתרי הרשות מבקרים מדי שנה כ-8-7 מיליון מבקרים ומהם כ-30% תיירים.

הרשות אחראית גם להגנה על ערכי טבע מוגנים שהם מיני בעלי חיים וצמחים שהשר להגנת הסביבה (להלן - השר להג"ס) הכריז עליהם כערכי טבע מוגנים בשל הערך שבשמירתם או הסכנה להכחדתם. לרשות סמכויות פיקוח ואכיפה בכל שטחי המדינה ולפקחיה ניתנו סמכויות דומות לאלה של שוטרים, כמו מעצרים, חיפוש, תפיסת חפצים, רישום דוחות וכן חקירה של אנשים שעברו על החוקים שהיא אחראית לאכיפתם.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוקטובר 2013 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בפעילותה של הרשות. בין היתר נבדקו הנושאים האלה: תכנון והכרזות של גנים ושמורות; מעורבות הרשות בתהליכי תכנון ובנייה מחוץ לגנים ולשמורות; טיפול הרשות באתרי מורשת; הגנה על ערכי טבע בשטחים המיוערים; הכנת תיקי אתר לגנים ולשמורות; מליאת הרשות; כניסת חיילי צה"ל לאתרי הרשות; טיפול ברכבי שטח; טיפול בזיקות של מנכ"ל הרשות וחשש לניגוד עניינים. הבדיקה נעשתה ברשות ונעשו בדיקות השלמה במשרד להגנת הסביבה, במינהל התכנון שבמשרד הפנים (להלן - מינהל התכנון), במשרד המשפטים, ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), ברשות העתיקות וברשות החברות הממשלתיות.

עיקרי הממצאים

תכנון והכרזות של גנים ושמורות

אחד מתפקידיה העיקריים של הרשות על פי חוק גנים ושמורות הוא לאתר, להקים, לנהל, להחזיק, להפעיל ולטפח גנים לאומיים ושמורות טבע.

בדוח מבקר המדינה משנת 2002 הועלה כי עשרות תכניות לגנים ולשמורות התעכבו במשך שנים הן בשלב הגשתן למוסדות התכנון הן במוסדות התכנון עצמם. כמו כן, ההרשאות של רשות מקרקעי ישראל הניתנות לרשות ומאפשרות לה לפעול בתחומי הגנים והשמורות ולפקח עליהם, גם הן התעכבו. בביקורת הנוכחית נמצא כי חל שיפור ניכר בצמצום העיכובים בשלב הגשת התכניות למוסדות, אבל במוסדות התכנון וברמ"י העיכובים נמשכים, ואף נוספו גורמי עיכוב חדשים בשלבים השונים בתהליך אישור תכניות והכרזה של גנים ושמורות.

נמצא כי במינהל התכנון מתעכבות בשלב ההכרזה עשרות תכניות לגנים ולשמורות, חלקן ללא כל סיבה מוצדקת. למשל, עיכוב בהעברת התכניות לאישור השרים הרלוונטיים או המתנה לאישורם של ראשי רשויות מקומיות מעבר למגבלת הזמן הקבועה בחוק (60 ימים) לקבלת תגובתם. זאת ועוד, מינהל התכנון, והרשות בעקבותיו בנוגע לחלק מהגורמים, אימצו כלל שאינו קבוע בחוק או בהנחיה פורמלית כלשהי, המגביל לחמש שנים את תוקף האישורים של הגורמים השונים להכרזות.

אשר לרמ"י, גם בטיפול שלה נמצאו עיכובים חמורים ומתמשכים במתן הרשאות לרשות לפעול בשטחים מוכרזים ולא מוכרזים. התנהלותה זו של רמ"י הביאה לידי כך שהרשות מחזיקה בהסכמי חכירה ובהרשאות רק לכ-25% מהגנים ומהשמורות שהיא פועלת בהם.

עיכובים בהכרזות של גנים ושמורות ובמתן הרשאות לפעול בשטחים מאושרים שטרם הוכרזו מונעים מהרשות מלהפעיל את כל הסמכויות שניתנו בידיה המאפשרות לה למלא נאמנה את תפקידיה; לשמור על ערכי הטבע, על החי והצומח, על הנוף ועל אתרי המורשת בשטחים אלה וגם להבטיח את שלומם ורווחתם של המבקרים ושל המטיילים באתריה.

מעורבות הרשות בתהליכי תכנון ובנייה מחוץ לגנים ולשמורות

לתהליכי תכנון ובנייה השפעה מכרעת על מצב הטבע בישראל ועל היכולת לשמור עליו. אף שהיא הגוף האחראי על שמירת הטבע בישראל, הרשות אינה חברה בוועדות תכנון חשובות הרלוונטיות לפעילותה, כמו ועדות מחוזיות ומקומיות והוועדה הארצית לתשתיות לאומיות (להלן - הוות"ל). הרשות פעלה אמנם לתיקון המצב - במסגרת הצעת החוק לתיקון חוק התכנון והבנייה (להלן - הצעת החוק) וישירות מול ועדות מחוזיות פרטניות - אך מעמדה עדיין אינו הולם את תפקידה על פי חוק גנים ושמורות.

בוות"ל נדונות ומאושרות תכניות המשנות את פני הארץ ובהכרח משפיעות על הטבע, לעתים באופן דרמתי ובלתי הפיך. היעדר ייצוג של הרשות בוועדה זו מצמצם את יכולתה לסייע במזעור הנזק לטבע כבר בשלבים המקדמיים של תכנון התשתיות.

הרשות אינה חברה בוועדות המחוזיות, אף שוועדות אלה ממלאות תפקיד מרכזי בתהליך התכנוני. יתרה מזאת, המגמה העולה מהצעת החוק היא להרחיב עוד את סמכויותיהן ואת סמכויות הוועדות המקומיות על חשבון הוועדות הארציות, לכן חברותה בוועדות אלה הופכת חיונית עוד יותר. הרשות קיבלה אמנם מעמד של יועץ בחלק מהוועדות המחוזיות, בנושאים הנוגעים בעיקר לשטחי גנים ושמורות, אבל מעמדה בוועדות אלה אינו שווה למעמד של חבר מן המניין; אין היא מקבלת את המידע על מכלול הנושאים והתכניות העולים לדיון ואין היא מוזמנת לכל הדיונים; וכשהיא כבר משתתפת בדיונים, אין ניתנת לה זכות ההצבעה בשלב קבלת ההחלטות.

כוח האדם שהרשות מקצה לנושא התכנון אין בו די. האגף האחראי ברשות לנושא תהליכי התכנון הכלל-ארציים - אגף שטחים פתוחים - מונה אדם אחד בלבד - מנהל האגף הנעזר בעובד חיצוני העוסק בתכנון (בהיקף של חצי משרה). בכל אחד ממחוזות הרשות ישנו אדם אחד או שניים העוסקים בתכנון, אבל רק חלק קטן מזמנם מוקדש לנושאי תכנון כלל-ארציים. יוצא אפוא שאין ביכולתה של הרשות להביע את עמדתה בכל המקרים שהיא סבורה כי ראוי שתעשה כן.

הגנה על ערכי טבע בשטחים המיוערים

יערות הם חלק בלתי נפרד מהטבע בישראל. מאחר שהקרן הקיימת לישראל (להלן - קק"ל) היא הגוף המופקד על הייעור בישראל, בין תחומי האחריות של הרשות לבין פעילותה של קק"ל ישנם תחומים החופפים זה לזה, ובהם הטיפול בערכי הטבע המוגנים בשטחים שקק"ל מנהלת, שעל שמירתם אחראית הרשות.

הגנה על ערכי טבע מוגנים

חוק גנים ושמורות קובע כי לא יפגע אדם בערך טבע מוגן אלא בהיתר כללי או מיוחד ממנהל הרשות. הועלה כי אף שקק"ל אינה נוהגת לבקש מהרשות היתרים לפגיעה בערכי טבע מוגנים, אין הרשות דורשת ממנה לעשות כן, ואין היא אוכפת את הוראות החוק בנוגע אליה.

בין הרשות לבין קק"ל מתקיים שיתוף פעולה המבוסס על אמנה והסכם תפעול יערות שנחתמו ביניהן ועל מפגשים של צוות משותף המתכנס מדי פעם בפעם. נמצא כי נושא ההיתרים לפגיעה בערכי טבע מוגנים על ידי קק"ל לא הוסדר במסגרת האמנה והסכם התפעול, ואף לא נמצא שהנושא עלה לדיון במסגרת הצוות המשותף. עולה החשש שקק"ל בפעולותיה פוגעת לפעמים בערכי טבע מוגנים בלי שהרשות ממלאת את חובתה על פי דין ומונעת זאת ממנה.

הייעור בצפון הנגב

בשנים האחרונות מבוצעות במרחבי צפון הנגב ודרום הר חברון (להלן - צפון הנגב) על ידי קק"ל פעולות ייעור ונטיעת עצים אינטנסיביות בהיקפים של אלפי דונם בשנה. פעולות אלה מבוצעות בשני ערוצים סטטוטוריים: תכנית מתאר ארצית ליער ולייעור מס' 22 (להלן - תמ"א 22) ונטיעות ביזמתה של רמ"י, מכוח סמכויותיה, כדי לתפוס חזקה בשטחים ולמנוע פלישות בלתי חוקיות אליהם. לדעת אקולוגים וארגונים העוסקים בשמירה על הסביבה בישראל, פעולות הייעור באזור זה זרות לו ופוגעות במערכת האקולוגית ובשני בתי גידול נדירים, מישורי הלס ובתת הספר, שכמעט שאינם מוגנים במסגרת שמורות טבע.

למרות חוות הדעת של אנשי המקצוע ברשות, היא לא עשתה די כדי להגן על ערכי הטבע באזור צפון הנגב, ובהם בתי גידול וערכי טבע מוגנים, מפני פעולות הייעור הנעשות באזור זה שנים רבות בין מכוח תמ"א 22 בין ביזמתה של רמ"י. כמו כן, אף שבין הרשות לקק"ל נחתמו הסכמים והוקם צוות משותף שיאפשרו את שיתוף הפעולה ביניהן בנושאים שפעילותן חופפת, לא נקבעו בין הצדדים מנגנונים להסדרת ההגנה על ערכי הטבע בצפון הנגב. יתרה מזאת, הרשות לא פנתה בעניין זה לשר החקלאות האחראי על פי פקודת היערות לפעילותה של קק"ל בתחום הייעור.

בשטחי תמ"א 22 קק"ל מחויבת להגיש תכניות מפורטות למוסדות התכנון לפני ביצוע הנטיעות. לפי החלטה של המועצה הארצית משנת 2002, עד שיוכנו ויאושרו כל התכניות המפורטות, ולמשך תקופת מעבר מוגבלת בזמן, את הבקשות לנטיעה בשטחי תמ"א 22 מאשרת ועדה שהוקמה לצורך העניין - הוועדה המקצועית למעקב ובקרה של תמ"א 22. הועלה כי בניגוד להחלטה של המועצה הארצית, לא דרשה הוועדה האמורה מקק"ל דוחות חצי-שנתיים על ביצוע הנטיעות בפועל, ואף לא ביצעה מעקב ובקרה מספיקים בשטח.

אתרי מורשת

מדינת ישראל היא אחת מהמדינות המשופעות ביותר בעולם באתרים ארכיאולוגיים ואתרי מורשת, לאומיים ובין-לאומיים. בישראל כ-30,000 אתרים ארכיאולוגיים, מתוכם כ-9,000 בתוך גנים ושמורות, הנמצאים באחריותה של הרשות. חוק גנים ושמורות הטיל על הרשות להגן על ערכי המורשת, לפקח על שמירתם ולטפח אותם . מלבד הרשות, ישנם עוד גופים, ממשלתיים וחוץ-ממשלתיים, העוסקים גם הם בטיפול באתרי מורשת.

מסוף 2010 עד אמצע 2013 התקיימו דיונים מעטים במליאת הרשות בנושא אתרי מורשת, שלא כמו בנושא שמירת הטבע, ומרביתם היו בנושאים כלליים ולא בנושאים מהותיים הנוגעים למדיניות הרשות ולגופם של אתרים אלה. גם ההנהלה המקצועית של הרשות כמעט שלא דנה בשנים 2013-2011 בנושא אתרי מורשת.

עד תחילת 2012 לא ישבו במליאת הרשות אנשי מקצוע מהתחומים הנוגעים לטיפול באתרי מורשת, כמו ארכיאולוגיה, היסטוריה ואדריכלות נוף ושימור, ורק במועד זה מונתה ארכיאולוגית כחברת מליאה.

לנוכח מספרם הרב של אתרי המורשת ובשל היקף המשימות הנדרשות מהרשות לצורך שימורם וטיפוחם, אין די בכוח האדם שהיא מקצה לכך. עד אוקטובר 2013 המשיך המחסור בכוח אדם לטיפול בנושא שימור אתרי מורשת בלי שניתן לו מענה הולם.

הקצאת תקציבי הרשות לטיפול באתרי מורשת, גם בה אין די כדי לתת מענה לצורכי ההגנה והשימור של האתרים, והרשות נסמכת בעניין זה על מקורות חיצוניים.

תיקי אתר

החוק הטיל על הרשות להכין תיק אתר לכל גן לאומי ולכל שמורת טבע. בכל תיק אתר עליה לתעד ולרשום מידע בתחומי שמירת הטבע וערכי הטבע, הנוגעים לגן או לשמורה. הועלה כי למרות חשיבותם של תיקי אתר ככלי לניהול ולתפעול של הגנים והשמורות ולטיפול בחי ובצומח בהם, הרשות הכינה תיקי אתר רק לכשליש מהשמורות המוכרזות, ולגנים לא הכינה אף לא תיק אתר אחד.

הועלה כי בעניין הכנת תיקי אתר קיבלה הרשות החלטות שונות ולא עקביות. ניסיונות להכין תיקים חלופיים בתהליכים מקוצרים למיניהם (תיקי אפיון, תעודת זהות) לא הובאו לדיון במליאה, והיא לא קיבלה החלטות סדורות בנוגע אליהם. יתרה מזאת, התהליכים המקוצרים לא השיגו את מטרתם ולא הצדיקו את המשאבים שהושקעו בהם.

חלק ניכר מתיקי האתר שהעבירה חטיבת המדע לוועדה המקצועית-מדעית של המליאה נבדקו על ידי הוועדה ונמצאו בהם ליקויים שונים, שעיקרם מידע חסר ומידע שאינו מדויק ואף אינו מעודכן.

מליאת הרשות

חוק גנים ושמורות קובע כי מליאת הרשות תפעל בהרכב של 19 חברים - נציגים מהממשלה ומהציבור, אנשי מדע וגופים שפעילותם משיקה לפעילותה של הרשות. למרות הקבוע בחוק, משנת 2011 עד אוקטובר 2013 פעלה מליאת הרשות בהרכב חסר של 16-11 חברים בלבד. בהתנהלותה זו של הרשות נמנעו האיזונים הדרושים על פי החוק בין גופים ומוסדות שונים המבטיחים את האינטרס הציבורי כולו.

יתרה מזאת, השרים להגנת הסביבה שכיהנו בתקופה האמורה לא מינו יו"ר למליאה. רק בדצמבר 2013, לאחר הביקורת, אישרו הממשלה ומליאת הרשות את מינויו של מועמד שהציע השר להג"ס לתפקיד חבר המליאה המיועד להתמנות כיו"ר, אולם הוועדה לבדיקת מינויים ברשות החברות החליטה בינואר 2014 שלא לאשר את מינויו כיו"ר המליאה.

כניסת חיילי צה"ל לגנים לאומיים ולשמורות טבע

בפברואר 2013 הסתיימה התקשרות רבת-שנים בין משרד הביטחון לרשות, שאפשרה את כניסתם של חיילי צה"ל לאתרי הרשות בעלות סמלית. הועלה כי ממועד סיום ההתקשרות לא אפשרה הרשות את כניסתם לגנים הלאומיים ולשמורות הטבע, למעט במקרים שצה"ל פנה בבקשה מיוחדת לרשות.

במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לרשות כי לנוכח החשיבות הערכית והלאומית של ביקור חיילי צה"ל בגנים הלאומיים ובשמורות הטבע, עליה לנקוט בהקדם צעדים להסדרת הנושא כדי לאפשר את כניסתם של חיילי צה"ל לאתריה. באמצע יולי 2013 הודיעה הרשות למשרד מבקר המדינה כי נחתם עם משרד הביטחון הסכם חדש, לשנה נוספת, שעניינו הסדרת כניסתם של חיילי צה"ל לאתרי הרשות.

טיפול ברכבי שטח

212 רכבי שטח עומדים לרשותם של פקחי הרשות בגנים ובשמורות. הועלה כי אף שכלי הרכב משמשים את הפקחים מצפון הארץ עד דרומה, רוב הטיפולים ברכבי השטח (כ-80%) נעשו במוסך בתל אביב, וזאת למרות העובדה שרק כ-42.5% מהרכבים משרתים את מחוז המרכז ומצויים בשטחו. התנהלות זו, שלא נקבע בעניינה נוהל מסודר, מביאה לידי תוספת ניכרת ומיותרת בעלויות בגין בזבוז ימי עבודה, צבירת שעות נוספות, תשלומי אש"ל ועוד.

טיפול בזיקות של מנכ"ל הרשות וחשש לניגוד עניינים

תהליך בדיקת כשירותו והתאמתו של מועמד לתפקיד מנכ"ל של גוף סטטוטורי, ובכלל זה מנכ"ל הרשות, כולל דרישות לגילוי מידע בדבר ניגוד עניינים.

מנכ"ל הרשות לא דיווח בשאלון שהעביר לוועדה לבדיקת מינויים על זיקות שהיו לו בין ענייניו האחרים לענייניה של הרשות. לכן, הוועדה לא התייחסה לעניינים אלה כשקבעה לו את ההסדר למניעת ניגוד עניינים. גם לאחר כניסתו לתפקיד לא דיווח מנכ"ל הרשות ליועצת המשפטית של הרשות, כפי שהתחייב, על העניינים האמורים ונטל חלק בפעולותיה של הרשות בעניינים אלה. נוסף לכך, הוא לא קיים את הודעתו למליאה כי העביר לממלאי תפקידים אחרים את סמכויותיו בנושאים שאין הוא יכול לטפל בהם מפאת החשש לניגוד עניינים.

בעקבות הביקורת העביר יו"ר הוועדה לבדיקת מינויים את הנושא לעיונו של היועץ המשפטי לממשלה. לאחר שימוע שערך המשנה ליועץ המשפטי לממשלה למנהל הרשות ביוני 2013, הוא ציין, בין היתר, כי קיבל את טענתו כי פעל בתום לב, כי גם אם היה נמסר המידע לא הייתה נפסלת מועמדותו, וכי המגעים שניהל בעניינים אלה עם גורם החוץ שהייתה לו זיקה אליו, לא היו מהותיים; בשל כל אלה לא מצא לנכון לנקוט פעולות נוספות בנושא. עם זאת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה התריע לפני מנהל הרשות על כך שנפלו פגמים בהתנהלותו בנושא זה, והורה לו לעדכן בעניין זה בהקדם את ההסדר שלו למניעת ניגוד עניינים ולפעול כמתחייב ממנו. באמצע ספטמבר 2013 העביר מנהל הרשות לשר להג"ס הסדר מעודכן למניעת ניגוד עניינים.

סיכום והמלצות

הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים היא הגוף האחראי על פי חוק לנושא שמירת הטבע, הנוף ואתרי מורשת בישראל. רט"ג מנהלת שטחים של גנים לאומיים ושל שמורות טבע המשתרעים על יותר מרבע משטחה של מדינת ישראל.

לרשות הישגים רבים וחשובים, בין היתר בהכרזת שטחים טבעיים נרחבים כגנים לאומיים וכשמורות טבע, בהגנה על החי והצומח מפני פגיעה והכחדה, בהכשרתם של גנים לאומיים ושל שמורות טבע ובתחזוקתם לרווחת מטיילים ומבקרים, בשימור אתרי מורשת ובפעולות חינוך והדרכה לציבור הרחב.

לצד ההישגים האמורים הועלו בדוח זה ליקויים מהותיים בפעילותה של הרשות, בעיקר בתחומים אלה: תהליך ההכרזות של גנים ושמורות וההרשאות לפעילות הרשות בשטחים אלה; מעורבותה של הרשות בהליכי תכנון ובניה מחוץ לגנים ושמורות; ההגנה על ערכי טבע בשטחים המיוערים; הטיפול באתרי מורשת; הכנת תיקי אתר; פעילות מליאת הרשות; אי גילוי מידע על ידי מנכ"ל הרשות בדבר זיקות בתהליך מינויו; כניסת חיילי צה"ל לאתרי הרשות; והטיפול ברכבי הרשות.

לצורך תיקון הליקויים, על הרשות והגורמים הנוגעים בדבר לפעול, בין היתר, כלהלן:

על הרשות, על מינהל התכנון ועל משרד המשפטים לפעול לצמצום העיכובים והחסמים בתהליכי ההכרזות של גנים ושמורות. על הרשות ועל רמ"י לפעול ביחד ובהקדם למציאת דרכים לפתרון בעיית העיכוב המתמשך בכריתת הסכמי חכירה ביניהן ובמתן הרשאות פיקוח לרשות, שיאפשרו לה לפעול לפי צורכה בשטחים המאושרים כגנים וכשמורות.

בנושא מעורבותה של הרשות בתהליכי תכנון מחוץ לגנים ולשמורות, על משרד הפנים לבחון את האפשרות לצרף את הרשות כחברה בוועדה לתשתיות לאומיות ובוועדות התכנון המחוזיות. כל עוד הרשות אינה חברה בוועדות האמורות, יש לבחון הסדר שיאפשר השתתפות של נציג הרשות בדיונים המתקיימים במוסדות התכנון האלה, העברת מידע חיוני ותיאום בינם לבין הרשות. על הרשות לבחון מחדש את היקף כוח האדם הנדרש לה לטיפול בנושא התכנון מחוץ לגנים ולשמורות.

אשר להגנה על ערכי טבע בשטחים המיוערים, על הרשות להסדיר מול קק"ל את נושא השמירה על ערכי טבע מוגנים על כל היבטיו, לרבות מתן היתרים לפגיעה בערכי טבע מוגנים במסגרת פעולות ייעור וטיפול ביערות. כמו כן עליה לפעול מול רמ"י ומול קק"ל ולנקוט את כל הצעדים הנדרשים למזעור הנזקים לערכי הטבע בצפון הנגב עקב הנטיעות.

הכנת תיקי אתר היא משימה שהוטלה על הרשות מכוחו של חוק גנים ושמורות והיא חשובה ביותר למילוי תפקידיה. על הרשות לנקוט בהקדם את כל הפעולות הדרושות לתיעוד מקצועי של ערכי הטבע בגנים ובשמורות ולהשלים את הכנתם של תיקי אתר לכל גן לאומי ולכל שמורת טבע.

לפי חוק גנים ושמורות, מליאת הרשות היא הגוף הקובע את מדיניותה של הרשות ומכוון את פעילותה. עליה לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים להסדרת עבודתה ולקבוע באופן ברור את חובותיה, את סמכויותיה ואת סדרי עבודתה כדי שתוכל למלא באופן מיטבי את תפקידה. על השר להג"ס להשלים את מינוים של חברים למליאה, ובראשם יו"ר המליאה, כדי שזו תוכל לפעול בהרכב מלא כנדרש בחוק.

הרשות אמונה גם על טיפול באתרי מורשת, דהיינו הגנה על ערכי המורשת, פיקוח ושמירה עליהם וטיפוחם. על הרשות להקצות לנושא את תשומת הלב הראויה ואת המשאבים הדרושים להובלתו וניהולו על פי הקבוע בחוק גנים ושמורות.

בעניין הטיפול בזיקות של מנכ"ל הרשות מעיר משרד מבקר המדינה כי על מועמד לתפקיד ציבורי הממלא שאלון מוטלת החובה להקפיד במתן פירוט מלא ונכון בהתאם להצהרתו. על היועץ המשפטי לממשלה להנחות את הוועדה לבדיקת מינויים לרענן את ההוראות המטמיעות את חובת הגילוי מראש ותוך הדגשת החובה כי הגילוי שבו מחויב המועמד הינו רחב ומרבי וכן לבחון דרכים נוספות שיהיה בהן כדי להביא מועמדים לתפקידים ציבוריים להקפיד במילוי השאלונים בעת הגשת מועמדותם ולקיים כללים אלה גם בעת הכהונה.

רט"ג הופקדה על שמירתם ועל טיפוחם של ערכי הטבע, הנוף והמורשת בישראל, שלהם חשיבות לאומית מהמעלה הראשונה. עליה לפעול במרץ להפעיל את הסמכויות הנרחבות המצויות בידה ולנצל את כל הכלים שהעניק לה החוק כדי למלא נאמנה את תפקידיה.