דו"ח מבקר המדינה/שנת 2014/מאי/פרק ב

משרד ראש הממשלה

היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה

תקציר

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) משמשת הגוף המרכזי במדינה לביצוע פעולות סטטיסטיות ולפרסום תוצאותיהן בנוגע לאוכלוסייה ולפעילויותיה בתחומי החברה, הבריאות, הכלכלה ועוד. הלמ"ס היא יחידת סמך במשרד ראש הממשלה. בראשה עומד הסטטיסטיקן הממשלתי המשמש גם מנהל הלמ"ס. באפריל 2013 התמנה לתפקיד זה פרופ' דניאל פפרמן, אשר החליף את פרופ' שלמה יצחקי שכיהן בתפקיד מאוקטובר 2001. הלמ"ס פועלת מכוח פקודת הסטטיסטיקה [נוסח חדש], התשל"ב-1972 (להלן - פקודת הסטטיסטיקה), שבה מוגדרים תפקידיה, אופן עבודתה ושיתוף הפעולה הנדרש בינה ובין מוסדות מדינה אחרים שעושים פעולות סטטיסטיות (להלן - מוסדות המדינה). ליד הלמ"ס פועלת מכוח פקודת הסטטיסטיקה המועצה הציבורית לסטטיסטיקה (להלן - המועצה), המורכבת מנציגי מוסדות המדינה, גופים ציבוריים ומומחים לסטטיסטיקה ולתחומי משק וחברה.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים הנוגעים לעבודת הלמ"ס והמועצה הציבורית לסטטיסטיקה. הבדיקה נעשתה בלמ"ס. בדיקות השלמה נעשו במשרדי הבריאות, הפנים, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) ובאגף התקציבים במשרד האוצר.

בביקורת נבדקו הנושאים האלה: פעילות המועצה; הסתמכות הלמ"ס על מידע סטטיסטי של מוסדות מדינה אחרים וטיב שיתוף הפעולה עמם; הכנת תכניות סטטיסטיות רב-שנתיות של מוסדות המדינה; ריכוז מידע על פעולות סטטיסטיות של מוסדות המדינה ופרסומו; התייעצות עם הסטטיסטיקן הממשלתי; עמידה בעקרונות סטטיסטיים מקצועיים.

עיקרי הממצאים

פעילות המועצה הציבורית לסטטיסטיקה

1. פעילות מליאת המועצה והוועדה המרכזת שלה דלה ואינה משיגה את תכליתה. בכך יש כדי לפגוע בקידום הפעולות הסטטיסטיות של מוסדות המדינה. תדירות ההתכנסות של מליאת המועצה ושל הוועדה המרכזת היו נמוכות מהנדרש.

2. המועצה לא פנתה למוסדות המדינה כדי לקבל מהם את תכניותיהם לביצוע פעולות סטטיסטיות, לא קיבלה מהם תכניות כאלה, וגם לא בחנה את התיאום בין המוסדות בכל הנוגע לפעולות הסטטיסטיות שהם מבצעים, כפי שנדרש ממנה בפקודת הסטטיסטיקה.

התיאום ושיתוף הפעולה בין הלמ"ס למוסדות מדינה

1. הלמ"ס היא הגוף המרכזי שמבצע סטטיסטיקה רשמית במדינה ועושה שימוש בשיטות עבודה מדעיות. על פי פקודת הסטטיסטיקה נדרשים תיאום ושיתוף פעולה בין הלמ"ס למוסדות המדינה, בין היתר כדי למנוע כפילויות של פעילות בין המשרדים ואוספי הנתונים וכדי להבטיח את האיכות של הסטטיסטיקה שנעשית במוסדות המדינה.

נמצא כי הלמ"ס פרסמה בשנתון הסטטיסטי שלה נתונים מעובדים שמסרו לה מוסדות מדינה אחרים, בלא שבדקה כיצד נאספו ועובדו הנתונים שקיבלה; על פי הלמ"ס, היא אינה מעורבת בהכנת הנתונים הסטטיסטיים שנמסרים לה על ידי משרדי ממשלה אחרים, לרבות שיטות עיבוד הנתונים ואופן פרסומם. בכך נפגמת יכולתה לוודא שהיא מספקת סטטיסטיקה איכותית ומהימנה בהתאם לעקרונות מנחים בין-לאומיים שהיא קיבלה על עצמה. יובהר כי בדיקת משרד מבקר המדינה לא עסקה באיכות הנתונים שמסרו ללמ"ס מוסדות מדינה אחרים, אלא למידת קיומה של בקרה על ידי הלמ"ס על הנתונים האלה והמידע שהיה לפניה בדבר עמידת הנתונים בסטנדרדים הסטטיסטיים המקצועיים שהיא אימצה.

2. הלמ"ס לא הסדירה באופן פורמלי ומפורט את קשרי הגומלין בינה ובין מרבית מוסדות המדינה. לעתים קשרי הגומלין הם פועל יוצא של טיב היחסים הבין-אישיים בין העובדים בלמ"ס ובין העובדים במוסדות האחרים.

3. הלמ"ס לא הכינה תכניות כלליות רב-שנתיות לפעילותם הסטטיסטית של מוסדות המדינה, כנדרש. תכניות כאלה חיוניות לשם תכנון מיטבי שיבטיח פרסומם של נתונים סטטיסטיים הדרושים למוסדות המדינה לשם תכנון פעולותיהם. המועצה לא העירה ללמ"ס על כך שלא הוכנו התכניות האמורות.

4. הלמ"ס לא פנתה באופן ישיר אל מוסדות המדינה השונים ולא ביקשה מהם שידווחו לה על פעולות סטטיסטיות שביצעו. הלמ"ס הפסיקה לדווח על מחקרים בשלב תכנון כנדרש ממנה בפקודת הסטטיסטיקה, ובכך פגמה ביעילות איסוף הנתונים הסטטיסטיים ובאפשרות להשתמש במידע שכבר נאסף.

5. נמצא חוסר תיאום בין הלמ"ס למשרד הבריאות, כפילות בביצוע סקרים, והימנעות של משרד הבריאות מלהתייעץ עם הסטטיסטיקן הממשלתי לפני ביצוע סקרים בדרך של פנייה לציבור, כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה. עוד נמצא כי הלמ"ס ומשרד הבריאות פרסמו נתונים רשמיים שונים באותו עניין, דבר העלול לגרום לפגיעה באמינות הנתונים שמפרסמת הממשלה. גם משרד הרווחה לא נהג להתייעץ עם הלמ"ס לפני ביצוע סקר בדרך של פנייה לציבור.

עמידה בעקרונות סטטיסטיים מקצועיים

1. אחד העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים הוא עקרון הרלוונטיות. משמעותו שהמידע הסטטיסטי המגוון שאוספים מוסדות המדינה עונה על צורכי הציבור והמוסדות עצמם. הלמ"ס והמועצה לא עשו סקרי צרכנים שמהם תוכל הלמ"ס ללמוד על הצרכים של צרכני המידע הסטטיסטי.

2. עקרון העדכניות, עיתוי ודייקנות: המדד החברתי-כלכלי משמש את משרד הפנים ומשרדי ממשלה אחרים להקצאת תקציבים לרשויות המקומיות. פרסום המדד המעודכן נדחה במשך כחצי שנה. המשמעות המעשית של דחיית מועד פרסום המדד היא תקצוב נרחב של רשויות מקומיות במדינת ישראל שלא על בסיס מערכת נתונים חברתית-כלכלית עדכנית ומהימנה, וכן התנהלות שאינה עומדת בעקרונות הסטטיסטיים המקצועיים שהתוותה הלמ"ס - עדכניות, עיתוי ודייקנות.

3. עקרון הרלוונטיות, עקרון הדיוק ועקרון העקביות: מפקד חקלאות נועד לספק "נקודת עוגן" מהימנה לנתונים שוטפים בתחום זה, שיאפשרו לקבל תמונה מקיפה על מבנה ענף החקלאות בישראל והיקפו. במשך כמעט 30 שנה לא נעשה מפקד חקלאות בישראל, ולכן חסר היום מידע מהימן, עדכני ומלא על פעילותו של הענף. הלמ"ס ומשרדי האוצר והחקלאות הסכימו עוד ב-2009 שיש להתחיל בהתארגנות למפקד, אולם עד יולי 2013 הוא לא נערך. נושא מפקד החקלאות משקף קושי יסודי ומשמעותי של הלמ"ס ומוסדות המדינה הנוגעים בדבר, להתחיל בביצועו של פרויקט סטטיסטי רחב ומקיף בתוך פרק זמן סביר מאז התקבלה החלטה בעניינו ולפתור מחלוקות בין השותפים לו.

סיכום והמלצות

תמונת המצב שהועלתה בביקורת מלמדת על ליקויים בפעולות של הלמ"ס ושל חלק ממוסדות המדינה בכל הנוגע לגיבוש המידע הסטטיסטי. המועצה הציבורית לא מילאה את תפקידיה, ובכך פגעה בקידום הפעילות הסטטיסטית במדינה. כתוצאה מליקויים אלה, לא הובטחה האיכות של חלק מהמידע הסטטיסטי הרשמי של המדינה ולא הונחה תשתית מקצועית מספקת של נתונים לשימושם של מקבלי ההחלטות במשרדי הממשלה, של מכוני מחקר ושל הציבור הרחב.

על הלמ"ס לנקוט פעולות הנדרשות לשם שיפור הפעילות המשותפת שלה עם מוסדות המדינה בדרך שתאפשר לה לוודא שהמידע הסטטיסטי שהיא מפרסמת עומד בסטנדרדים המקצועיים הנדרשים בתחום הסטטיסטיקה; על מוסדות המדינה, לרבות אלה שנזכרו לעיל, לשתף פעולה עם הלמ"ס ולאפשר לה למלא את תפקידיה, וכן להביא לפניה מידע ולהתייעץ עמה ככל הנדרש על פי פקודת הסטטיסטיקה; על יו"ר המועצה לוודא שהיא תקבל החלטות אשר ייצקו תוכן לפעילותה ותמלא את תפקידיה על פי פקודת הסטטיסטיקה.

משרד האוצר

אגף החשב הכללי

מאזן המדינה ליום 31.12.12 - הגירעון החשבונאי הממשלתי

תקציר

בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], נקבע כי מדי שנה בשנה ימציא שר האוצר למבקר המדינה את מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה (להלן - מאזן המדינה) במועד תום שנת הכספים שחלפה. בסוף מאי 2013 הגיש שר האוצר למבקר המדינה את "הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31 בדצמבר 2012" (להלן - הדוחות הכספיים). החלק בדוחות הכספיים העוסק במאזן המדינה נקרא "דוחות על המצב הכספי". הדוחות הכספיים כוללים הבהרות והסתייגויות בדבר המידע המוצג בהם ובדבר מידע חסר.

יתרת הגירעון החשבונאי המצטבר בהון שצוינה בדוחות הכספיים היא כ-1.5 טריליון ש"ח. יתרה זו אמורה לשקף, על פי כללי החשבונאות המקובלים, את תוצאות הפעילות הכספית המצטברת של מדינת ישראל עד כה. כמו כן צוין בדוחות הכספיים כי הגירעון החשבונאי השנתי נטו לשנת 2012 הסתכם ב-113.6 מיליארדי ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי-נובמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את אופן חישובם והצגתם של הגירעונות החשבונאיים הממשלתיים, וכן את אופן רישומם החשבונאי של נכסי המדינה והתחייבויותיה בדוחות הכספיים. הביקורת בוצעה בעיקר באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל). בדיקות השלמה בכל הנוגע לנאותות הרישום החשבונאי של נכסי הממשלה והתחייבויותיה בדוחות הכספיים נעשו באגף התקציבים במשרד האוצר, במוסד לביטוח לאומי וכן במשרדי הביטחון, המשפטים והבריאות. דוח זה הוא גם דוח מעקב אחר תיקון הליקויים שצוינו בדוחות קודמים של משרד מבקר המדינה .

עיקרי הממצאים

1. לפני מקבלי ההחלטות לא מוצגת תחזית בדבר התחייבויותיה של המדינה ויכולתה לעמוד בהן בטווח הארוך, על פי המצוין במאזן המדינה. תחזית זו אמורה לסייע לממשלה לשפר את מוכנותה להתמודד עם סיכונים פיסקליים אפשריים בעתיד ולהביא בחשבון גם שיקולים של קיימות פיסקלית - כל זאת כדי להקטין את הסיכון שיהיה על מקבלי ההחלטות בעתיד להתמודד עמו. כמו כן, על אף הגירעונות החשבונאיים השנתיים הגדולים והמתמשכים והצורך לכסותם בעתיד באמצעות הפניית משאבים מתקציב המדינה, לא דנה הממשלה בדרכים לצמצומם.

2. נמצא כי הממשלה אינה מקיימת דיונים מסודרים בנוגע לדוחות הכספיים שהיא מגישה. כמו כן, אף שבדוחות הכספיים מרוכזים נתונים על כלל פעילות הממשלה, הם אינם נחתמים ומאושרים על ידי שר האוצר. מן הראוי שהממשלה תבחן סוגיה זו.

3. התחייבויות המדינה בגין תשלומי הגמלאות של ביטוח לאומי ותשלומי הפנסיה התקציבית צפויות לגדול בשיעור ניכר בשנים הבאות. הועלה כי החלטת הממשלה בנושא הפנסיה התקציבית לא יושמה, וכי דבר אי-היישום לא הובא לדיון בממשלה.

4. הרישום בדוחות הכספיים בדבר ההתחייבויות לטווח ארוך הנוגעות לעובדים אינו מלא, ונדרש עיבוד של נתונים נוספים על מנת להשלימו כנדרש.

5. למרות הערת משרד מבקר המדינה בדוח 61ב, טרם הושלם בדוחות הכספיים הרישום החשבונאי של נכסי משרד הביטחון ומשרד הבריאות וכן של קרקעות שמחזיקה הממשלה.

6. למרות הערת משרד מבקר המדינה בדוח 57ב, טרם השלים משרד המשפטים את רישום ההפרשות בגין תביעות משפטיות על פי כללי החשבונאות, והמידע המוצג בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל בעניין זה הוא אפוא אינו שלם.

סיכום והמלצות

סכום הגירעון המצטבר של המדינה המצוין בדוח על המצב הכספי, אמור להיות תמרור אזהרה לפני מקבלי ההחלטות לגבי דרך פעולתה של המדינה בתחום הכלכלי. הגילוי הנאות בדוחות הכספיים לגבי אי-נכונותו של סכום הגירעון המוצג בהם, אינו מבטל את ההכרח לדון בנתון חשוב זה. הדבר חשוב בייחוד נוכח הגירעונות החשבונאיים השנתיים הגדולים והמתמשכים והצורך לכסותם בעתיד באמצעות הפניית משאבים מתקציב המדינה. בהיעדר דיון בצמצום הגירעונות החשבונאיים יש לכאורה משום התעלמות מהבעיה וגלגולה לפתחם של מקבלי ההחלטות בעתיד.

יצוין כי משרד מבקר המדינה העיר על חלק מהליקויים המצוינים בדוח זה כבר לפני כמה שנים, אך מתברר שהליקויים לא תוקנו. יש לראות בחומרה מצב זה, ועל אגף החשכ"ל והמשרדים הנוגעים בדבר לפעול לתיקון הליקויים בנחרצות וללא דיחוי. כמו כן, על אגף החשכ"ל לוודא כי הרישום החשבונאי של הנכסים וההתחייבויות ייעשה בכל משרדי הממשלה על פי כללי החשבונאות על בסיס מצטבר . רישום חסר ושלא על פי כללי החשבונאות המקובלים פוגע באמינותם של הנתונים המוצגים בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ומציג לפני מקבלי ההחלטות ולפני כלל הציבור תמונת מצב שגויה בנוגע לנושאים חשובים, דוגמת סכום הגירעון החשבונאי הממשלתי המצטבר בהון.

יתר על כן, מדובר בהתעלמות מתמשכת של הממשלה מן הצורך לנהל את תקציב המדינה על בסיס שיקולים של קיימות פיסקלית לטווח ארוך. ניהול התקציב על פי שיקולים אלה יסייע לוודא כי הנטל הכספי שיהיה על הממשלה בעתיד לא יביא לשחיקה ברמת השירותים שהיא תיתן לציבור.

מטה התקשוב הממשלתי

פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה)

תקציר

הפרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להלן - פרויקט להב"ה או הפרויקט) הוקם בשנת 2001 על-ידי שר האוצר דאז מר סילבן שלום שהחליט, על דעת ראש הממשלה, כי הממשלה תפעיל תכנית לצמצום פערים בתחום התקשוב. קהל היעד של הפרויקט הוא אוכלוסייה בעלת מעמד חברתי-כלכלי נמוך שאין לה גישה לטכנולוגיות המידע המתקדמות, אין ברשותה מחשבים ועולם האינטרנט אינו נגיש לה, או שהיא חסרת מודעות ואוריינות דיגיטלית (מיומנויות וכישורי למידה בכל הנוגע לעבודה בסביבה ממוחשבת). הפעילות העיקרית במרכזי להב"ה יועדה בשנים האחרונות לילדים מהגיל הרך ועד בית הספר התיכון, ושאר הפעילות הופנתה למבוגרים. בכל מרכז מתקיימים סדנאות וקורסים במגוון נושאים, וההשתתפות בהם אינה כרוכה בתשלום. עד מרץ 2012 נוהל הפרויקט על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר. במרץ 2012 הועברה האחריות לפרויקט למטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר.

בשנים 2002 ו-2003 הוקמו 15 מרכזי להב"ה (להלן - המרכזים הוותיקים), וכעבור זמן מה שניים מהם נסגרו. בינואר 2010 החליט שר האוצר דאז ד"ר יובל שטייניץ להקים 13 מרכזים חדשים; בהמשך הוחלט כי יוקמו 17 מרכזים חדשים (להלן - המרכזים החדשים). כמו כן החליט שר האוצר דאז לפתוח מחדש את אחד משני המרכזים שנסגרו. במועד סיום המעקב, יולי 2013, פעלו 31 מרכזים.

התקציב שהועמד לפרויקט להב"ה בשנים 2012 ו-2013 היה 24.9 מיליון ש"ח ו-24 מיליון ש"ח בהתאמה.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילות פרויקט להב"ה (להלן - הביקורת הקודמת). ממצאי הבדיקה הובאו בדוח שנתי 62ב של מבקר המדינה שפורסם בשנת 2012 (להלן - הדוח הקודם) . בחודשים מאי-יולי 2013 עשה משרד מבקר המדינה מעקב אחר אופן הטיפול בחלק מהליקויים שצוינו בדוח הקודם (להלן - המעקב). נבדקו בעיקר הנושאים הללו: קהל היעד של הפרויקט, מעורבות משרד החינוך בפרויקט, ניהול הפרויקט, מדידה והערכה של תוצאות הפרויקט והסדר ניגוד עניינים. כמו כן נבדקו היבטים הנוגעים לתקציב הפרויקט ולהעסקת כוח האדם בפרויקט. המעקב נעשה במטה התקשוב הממשלתי שבמשרד האוצר ובמרכזי להב"ה. בדיקות השלמה נעשו במינהל למדע ולטכנולוגיה שבמשרד החינוך.

עיקרי הממצאים

1. קהל היעד של הפרויקט: בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה למשרד האוצר כי ראוי שקהל היעד של הפרויקט יוגדר בהתאם לנתוני הלמ"ס, המלמדים כי שיעור השימוש במחשב ובאינטרנט יורד ירידה של ממש ככל שעולה הגיל. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי על פי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, מתפקידם של מוסדות החינוך להקנות לילדים מיומנויות וכישורי למידה בסביבה דיגיטלית; ואילו למבוגרים, הזקוקים לסיוע בתחום זה כדי להשתלב בשוק העבודה, חסר מענה מערכתי בתחום זה. משרד האוצר מסר בתשובתו על ממצאי הביקורת הקודמת כי סוגיית קהל היעד תיבחן מחדש.

במעקב נמצא כי מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר לא בחן מחדש את סוגיית קהל היעד של הפרויקט.

2. מעורבותו של משרד החינוך בפרויקט: בביקורת הקודמת נמצא כי אף שבפועל רוב שירותי הפרויקט ניתנים לילדים ובני נוער במסגרת תכנית הלימודים, לא התקיים שיתוף פעולה בין משרד האוצר למשרד החינוך בכל שנות הפעלת הפרויקט. עוד נמצא כי משרד החינוך אינו מפקח מבחינה פדגוגית על התכנים ועל ההדרכה במרכזי להב"ה. בתשובתו על ממצאי הביקורת הקודמת ציין משרד האוצר כי הוא מתכוון לשתף פעולה עם משרד החינוך בנושא קביעת תכנים בפרויקט להב"ה.

המעקב העלה כי החל שיתוף פעולה בין מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר למשרד החינוך בנושא פרויקט להב"ה. עם זאת, עד מועד סיום הביקורת (יולי 2013) לא ננקטו צעדים שיבטיחו תיאום שוטף וממשי - לא הוקמה ועדת היגוי משותפת ותכני הקורסים הנלמדים במרכזי להב"ה לא נבחנו מבחינה פדגוגית.

3. ניהול הפרויקט: בביקורת הקודמת נמצא כי משרד האוצר העמיד בראש פרויקט להב"ה עובד חברת כוח אדם, וזה משמש בתפקיד מנהל הפרויקט ממאי 2005. מכלול פעילותו נעשה שלא בהתאם להנחיית נציבות שירות המדינה, שלפיה קבלן או עובד חברת כוח אדם המועסק על ידי משרד ממשלתי לא יהיה מעורב בפעולות הביצוע הייעודיות של המשרד, לא ישתלב בהיררכיה של המשרד ולא ייצג את המשרד כלפי חוץ. עוד נמצא כי כבר בנובמבר 2009 הגיש סגן החשב הכללי במשרד האוצר לנציבות שירות המדינה בקשה לתקנן את תפקיד מנהל פרויקט להב"ה, אולם עד ספטמבר 2011, מועד סיום הביקורת הקודמת, לא הסתיים תקנון התפקיד.

במעקב נמצא כי התפקיד של מנהל פרויקט להב"ה תוקנן, אולם הליך איוש המשרה על ידי עובד מדינה טרם הושלם.

4. מדידה והערכה: בביקורת הקודמת נמצא שפרויקט להב"ה פועל משנת 2002 בלי שהתקיימו בנוגע אליו תהליכי מדידה והערכה כלשהם, ולא נבדקה השפעתה של הפעילות במרכזים על צמצום הפער הדיגיטלי ועל מידת הטמעת השימוש בטכנולוגיות המידע בקרב מי שהשתתפו בהכשרות שהתקיימו במרכזים.

במעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן וכי פעולות המדידה וההערכה לא בוצעו.

5. הסדר ניגוד עניינים: בביקורת הקודמת נמצא כי העובדים הנושאים בתפקידי ניהול בלהב"ה לא תודרכו בנושא ניגוד עניינים ולא נדרשו להצהיר על זיקותיהם העלולות להעמיד אותם במצבי ניגוד עניינים בעת מילוי תפקידם.

המעקב העלה כי מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר פעל לתיקון הליקוי שנמצא בביקורת הקודמת. כלל נותני השירותים בתחום המחשוב במשרד האוצר, לרבות אלו המועסקים בפרויקט להב"ה, נדרשו לחתום על מסמך "הסדר ניגוד עניינים".

6. כוח אדם במרכזים הוותיקים: בביקורת הקודמת נמצא מחסור חמור במדריכים ב-13 המרכזים הוותיקים, בשיעור של כ-38% מתקן כוח האדם בהם. בשל כך צומצמה הפעילות במרכזים אלו.

המעקב העלה כי בינואר 2012 פעל משרד האוצר לאיוש התקנים החסרים במרכזים הוותיקים, אולם מיוני 2012 קיים שוב מחסור ניכר של כוח אדם במרכזים אלו. במאי 2013 עמד שיעור המדריכים החסר על כ-32% מתקן כוח האדם. בשל כך צומצמה הפעילות במרכזים הוותיקים: קורסים חדשים לא נפתחו; מספר הקורסים פחת; כמה מהמרכזים נסגרו בשעות אחר הצהריים ובימי שישי, וזמני ההמתנה לפתיחת הקורסים התארכו.

7. מודל הפעלת המרכזים החדשים: חרף העובדה שבספטמבר 2012 התקבלו החלטות לסיים את ההתקשרות עם שני ספקים להעסקת נותני שירותים במרכזים החדשים על פי מודל מכרז האחריות הכוללת, ואלה אף עוגנו בתכנית העבודה של מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר, לא הושלמו הפעולות הדרושות למעבר למודל התקשרות חלופי בתום תקופת ההתקשרות (אוגוסט 2013). בשל כך ממשיך מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר להפעיל את רוב מרכזי להב"ה על פי מודל הפעלה שנמצא על ידו כבלתי מתאים ושאחד מספקי השירות כלל אינו מעוניין לספקו.

8. תנאי העסקתם של העובדים: המנהלים והמדריכים בפרויקט להב"ה מועסקים בשלוש שיטות העסקה היוצרות פערים בתנאי השכר וההעסקה. בביקורת עלה כי פערים אלו, הגם שבנסיבות מסויימות הם עשויים להיות אפשריים מבחינה משפטית, מעוררים חוסר שביעות רצון ולעתים אף התמרמרות בקרב העובדים, פוגעים במוטיבציה שלהם ואף יוצרים קושי בניהול המרכזים וביכולתם לפעול באופן מיטבי.

9. אחריות מעסיקים: במעקב נמצא כי משרד האוצר אינו מקיים בקרה, ולו באופן מדגמי, אחר תנאי העסקתם של נותני השירותים המועסקים במרכזי להב"ה באמצעות מכרז האחריות הכוללת; גם כאשר מגיעות לפתחו תלונות על הפרת תנאים סוציאליים המעוגנים בחוקי מגן ובצווי הרחבה הוא נמנע מלבדוק אותן. אשר על כן אין בידו כלים ממשיים לבחון אם החברות אכן מקיימות את התחייבויותיהן בכל הנוגע לעמידה בדרישות לתשלומים סוציאליים, לתשלום שכר מינימום ולקיום חוקי המגן.

10. תקציב הפרויקט: נמצא כי משנת 2009 ועד שנת 2013 גדל מספרם של מרכזי להב"ה בכ-140%, ואילו התקציב שהוקצה לצורך הפעלתם גדל רק בכ-89%. בשל כך, פעילותם של המרכזים מצומצמת וחסרה - במרכזים הוותיקים חסרים מדריכים וכלל המרכזים סובלים ממחסור בתשתיות וציוד. מצב זה פוגע ביכולת המרכזים להשיג את יעדי הפרויקט באופן מיטבי.

סיכום והמלצות

פרויקט להב"ה להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית הוא פרויקט שנועד להעניק לאוכלוסיות חלשות ומעוטות יכולת הזדמנות לרכוש ידע, כלים ומיומנויות דיגיטליות העשויים לסייע להן להשתלב בשוק העבודה ובחיי היום-יום. מכאן חשיבותו הרבה של הפרויקט.

בביקורת הקודמת, שנעשתה בשנת 2011, נמצאו ליקויים מהותיים באשר לאופן ניהולו של הפרויקט. אלה חייבו בדק בית יסודי ונקיטת צעדים לטיפול בליקויים ובכשלים, ובכללם תקנון של תפקידים בליבת הניהול של הפרויקט; שילוב משרד החינוך בפרויקט ובכלל זה בחינת התכנים המועברים במרכזים; בדיקה בנוגע לקהל היעד של הפרויקט; מדידה של אפקטיביות הפרויקט על ידי גורם מקצועי בלתי תלוי; וניתוח מודל ההפעלה של המרכזים החדשים.

המעקב העלה כי ליקויים יסודיים שצוינו בדוח הקודם לא תוקנו. משרד האוצר לא קיים בדק בית של הפרויקט אף שהתחייב לעשות כן בהתייחסותו לממצאי הדוח הקודם. מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר, אשר קיבל את האחריות על הפרויקט במרץ 2012, נקט פעולות לתיקון חלק מהליקויים, אולם בחלק מהתחומים לא הובילו פעולותיו לתיקון הליקויים.

עוד העלה המעקב תמונה המלמדת על בעיות רבות בהפעלת המרכזים, ותיקים וחדשים כאחד, ובכללן מחסור של ממש בכוח אדם במרכזים הוותיקים ובשל כך צמצום של פעילותם; מחסור בציוד ובתשתיות וקיומו של ציוד שאינו תקין בכל המרכזים. בעיות אלה פוגעות בהשגת יעדי הפרויקט.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי לא באו על פתרונם ליקויים יסודיים הקיימים בפרויקט במשך שנים ואשר כבר הוער עליהם בדוח הקודם. אין די בפעולותיו של מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר כדי להבטיח פעילות יעילה ושוטפת של מרכזי להב"ה. על משרד האוצר לנקוט את הצעדים הנדרשים לשם תיקון כל הליקויים שצוינו בביקורת הקודמת ובמעקב, כדי שהמרכזים יוכלו לממש את הפוטנציאל הטמון בהם וכדי שיעדיו של פרויקט חשוב זה יושגו.

אגף השכר והסכמי עבודה

פיקוח ובקרה על השכר במגזר הציבורי

תקציר

חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב), מעגן את סמכויות שר האוצר בכל הנוגע לשכר במגזר הציבורי , לפיקוח על תנאי העבודה בגופים מתוקצבים או בגופים נתמכים כהגדרתם בחוק זה (להלן - גופים ציבוריים) ולאכיפת החוק בעניינם. כמו כן מסמיך החוק את שר האוצר לנקוט פעולות נגד גופים ציבוריים שהפרו את החוק. סמכויות הפיקוח והאכיפה שחוק יסודות התקציב הקנה לשר האוצר אינן נוגעות לכלל המגזר הציבורי אלא רק לגופים המתוקצבים והנתמכים כהגדרתם בחוק יסודות התקציב .

שר האוצר אָצַל את רוב סמכויותיו האמורות לממונה על אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר; אגף השכר). מכוח חוק יסודות התקציב מפקח הממונה על השכר על תנאי השכר, על תנאי הפרישה ועל קצבאותיהם של כ-330,000 עובדים וגמלאים בכ-750 גופים ציבוריים.

ביוני 1997 החליטה הממשלה להקים באגף השכר יחידה שתפקידה לרכז את הפעולות המתחייבות לצורך אכיפת חוק יסודות התקציב (להלן - יחידת האכיפה). עוד הוחלט להטיל על משרדי הממשלה המשמשים מאסדרים (רגולטורים) של הגופים הציבוריים לבצע בתיאום עם הממונה על השכר פיקוח ובקרה על השכר ותנאי העבודה בגופים אלה ולמסור לממונה על השכר את המידע בנוגע לחריגות שכר בהם. בשנת 2011 הייתה עלות השכר הכוללת של כלל העובדים בגופים הציבוריים כ-54 מיליארד ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה באגף השכר וברשות החברות הממשלתיות שבמשרד האוצר (להלן - רשות החברות), במינהל לשלטון מקומי שבמשרד הפנים ובמשרד לשירותי דת את הנושאים האלה: פעולות הממשלה לפיקוח ולבקרה על השכר ועל תנאי העבודה בגופים הציבוריים, הדיווח על תנאי העסקת העובדים ופעולות שבוצעו בעקבותיו ומשאבי יחידת האכיפה.

עיקרי הממצאים

פעולות משרדי הממשלה לפיקוח ולבקרה על הגופים הציבוריים

1. על פי החלטת הממשלה מיוני 1997 נדרש תיאום בין הגופים המאסדרים ובין הממונה על השכר, בין היתר כדי לקבוע את מתכונת הבדיקה ומכלול הנושאים שייבדקו בה, ואת הפעולות שיינקטו בעקבות הבדיקה. נמצא כי עד תחילת שנת 2013 התקיימו קשרי עבודה בין נציגי אגף השכר לנציגים של שאר הגופים המאסדרים, אולם עדיין לא נעשה התיאום הנדרש; פעולות שהחלו באותה עת להשגת התיאום לא הושלמו עד לנובמבר 2013.

2. אגף השכר מרכז מידע על חריגות השכר שהתקבל באמצעות ביצוע בדיקות אופקיות רחבות של השכר (ראו להלן), באמצעות ביצוע בדיקות נקודתיות של השכר המשולם לעובדים מסוימים ובאמצעות הדיווחים השנתיים של הגופים הציבוריים . נוסף על כך הוא מבצע פעולות אכיפה, לרבות משא ומתן מול הגופים לקביעת תנאי השכר בהם, הסדרה של תנאי שכר חורגים שבמסגרתה מקיימים עובדי האגף קשר שוטף עם נציגי הגופים ולעתים ננקטים הליכים במישור המשפטי. למשל, בשנים 2012-2011 טיפל אגף השכר בכ-100 תיקים משפטיים.

3. הבדיקות האופקיות מספקות לאגף השכר תשתית מידע רחבה וכוללת בדבר תנאי השכר בגופים הציבוריים. במהלך חמש שנים - 2012-2008, נערכו בדיקות אופקיות של שכר בכ-6% בלבד מהגופים הציבוריים בארבעה מהמגזרים: 8% מהרשויות המקומיות (בהן רשויות גדולות שמעסיקות אלפי עובדים) ; 11% מהחברות הממשלתיות ; 1% מאיגודי הערים; ולא נבדקה שום חברה עירונית. כל הבדיקות האופקיות האמורות נעשו על ידי אגף השכר, שתיים מהן הוא עשה בשיתוף רשות החברות (ראו להלן). בין הגופים שנבדקו היו חברות ממשלתיות גדולות, שהעסיקו אלפי עובדים, אולם הנתונים שבידי אגף השכר לא מאפשרים לקבוע מהו שיעור העובדים שנכללו בבדיקות. בחלק מבדיקות אלו נבדק רכיב שכר מסוים, אולם הנתונים שבידי אגף השכר לא מאפשרים לקבוע כמה עובדים נכללו בהן. לדוגמה, בבדיקה של חברה א' נבדק רכיב שכר מרכזי, אולם לא צוין בבדיקה כמה עובדים נכללו בה. במצב זה עשויים גופים רבים שלא להיבדק במשך תקופות של עשרות שנים. משמעות הדבר היא שתשתית המידע על השכר, חסרה חלק משמעותי מהעובדים ואין בידי הממונה על השכר תשתית מידע הולמת לצורך ביצוע פיקוח ואכיפה ממשיים כנדרש על פי חוק יסודות התקציב.

4. ביצוע בדיקות שכר אופקיות ב-750 גופים ציבוריים בנסיבות שבהן משאבי הפיקוח מצומצמים מחייב גיבוש תכנית רב-שנתית המשקפת סדר עדיפויות לבדיקת השכר במאות הגופים הציבוריים. אגף השכר לא גיבש תכנית כזאת.

5. (א) מגזר הרשויות המקומיות הוא הגדול בין המגזרים של הגופים הציבוריים. המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים, לא ביצע בדיקות אופקיות של שכר עובדי הרשויות המקומיות, למעט בדיקה של שכר העובדים הבכירים בשנים 2012-2011.

(ב) המינהל לשלטון מקומי לא עשה בדיקות אופקיות בנוגע לשכרם של 12,500 העובדים בחברות העירוניות, כנדרש, למעט בדיקת שכר המנכ"לים ב-77 מ-119 החברות העירוניות שנכללו בדוח השנתי של הממונה על השכר (ראו להלן). הפיקוח על השכר המשולם לעובדי החברות העירוניות לא מתבצע משום שמשרד הפנים טרם קבע הנחיות האמורות לשמש בסיס נורמטיבי לקביעת שכרם.

6. מגזר החברות הממשלתיות כולל 73 חברות , ומועסקים בהן כ-60,000 עובדים. רשות החברות, אשר אחראית גם לעקוב אחר מדיניות השכר בחברות, לא הכירה את החלטת הממשלה מיוני 1997 ולפיה הרשות נדרשת לבצע, בתיאום עם הממונה על השכר, פיקוח ובקרה בכל הנוגע לתנאי השכר והעבודה בגופים הציבוריים. החל משנת 2008 ביקרה רשות החברות את תנאי השכר של העובדים רק בחלק קטן מהחברות , ונוסף על כך ביקרה את שכר הבכירים ב-53 חברות באופן חלקי וחסר. בכך פגעה רשות החברות ביכולת הממשלה לאכוף את הוראות חוק יסודות התקציב בעניין זה.

7. מינואר 2011 ועד יולי 2013, מועד סיום הביקורת, ביקר המשרד לשירותי דת את נושא השכר ותנאי העבודה ב-33 (25%) מ-134 המועצות הדתיות. ב-25 מ-33 הביקורות נמצאו ממצאים שחייבו פעולות אכיפה, אולם המשרד לא העביר את ממצאיו אלה לטיפול אגף השכר כנדרש בהחלטת הממשלה מיוני 1997.

הדיווח על תנאי העסקת העובדים והפעולות שבוצעו בעקבותיו

סעיף 33א לחוק יסודות התקציב, אשר הוסף לחוק בשנת 1993 ותוקן כמה פעמים לאחר מכן, קובע כי גופים ימסרו לממונה על השכר אחת לשנה דוח ובו פירוט מלא על תנאי העסקתו של כל בעל תפקיד שהם מעסיקים. על הממונה על השכר לדווח לכנסת מדי שנה על חריגות שכר לכאורה שהן מהותיות. בפסק דין שנתן בג"ץ בשנת 2009 נאמר: "חובת הדיווח האמורה נועדה לאפשר את הפעלת סמכויות האכיפה הקבועות בחוק".

1. אגף השכר מסר לטיפולה של רשות החברות מסמכים הנוגעים לחריגות השכר לכאורה בחברות ממשלתיות לשנים 2009 ו-2010, והרשות מסרה לאגף תוצאות של הבדיקה הפרטנית שעשתה לגבי החריגות לכאורה לגבי שנת 2010 בלבד.

2. אגף השכר טיפל בחריגות השכר לכאורה בחברות הממשלתיות ובגופים נתמכים בשנת 2010 באופן חלקי בלבד. לפיכך אי-אפשר לדעת אם נדרשות פעולות אכיפה כנגד הגוף הציבורי. טיפול חלקי כזה פוגע ביעילות האכיפה ואף עלול להכשיר חריגות שכר ולמנוע טיפול בהן בעתיד.

3. בדוח שמגיש הממונה על השכר לכנסת מוצגות חריגות שכר לכאורה, המחושבות לפי שיעור השינוי בשכר בין שנה לשנה. מתכונת הדיווח הזאת אינה מאפשרת לאתר מקרים נוספים של חריגות שכר לכאורה שהיה ראוי לבדוק.

4. לאגף השכר חסרים נתונים יסודיים על חברות עירוניות, והוא אינו מקבל דיווחים על כמחצית מ-236 החברות העירוניות שקיימות לפי נתוני משרד הפנים, ועקב כך אין ברשותו נתונים על תנאי ההעסקה הנהוגים בהן ואם הן עומדות בהוראות הדין.

משאבי יחידת האכיפה

החולשה באכיפת הוראות חוק יסודות התקציב על הגופים הציבוריים הועלתה שוב ושוב במשך כעשור (2013-2004), והגורמים השונים סברו שמקורה במידה רבה במחסור בכוח אדם ביחידת האכיפה. הדבר מחייב את הממונה על השכר להשלים את הליך הבדיקה וההחלטה בנושא, שבו הוחל עוד בתחילת שנת 2010, ולהגיש לנש"ם את הבקשה המפורטת והמנומקת של יחידת האכיפה לעניין הוספת התקנים. אם יימצא שיש צורך לפעול להוספת תקנים, על הנוגעים בדבר להוסיפם כדי להבטיח שיפור באכיפה.

סיכום והמלצות

החלטת הממשלה משנת 1997 נועדה ליצור מערכת של פיקוח ובקרה על תנאי השכר והעבודה של כ-330,000 עובדים וגמלאים בכ-750 גופים ציבוריים. ממצאי הביקורת מלמדים על חוסר תיאום בין האחראים לנושא - אגף השכר, משרד הפנים, המשרד לשירותי דת ורשות החברות - ועל פיקוח לקוי וחסר על תחום השכר ותנאי העבודה בגופים הציבוריים שיש בו כדי לפגוע ביעילות האכיפה של הוראות חוק יסודות התקציב וביכולת ההרתעה של הממשלה מפני אישור חריגות שכר.

אכיפה יעילה היא משימה מורכבת, וזו הוטלה על יחידת האכיפה באגף השכר. על האגף לפעול עם נציבות שירות המדינה כדי להבטיח שמשאבי היחידה ייקבעו על פי היקף תפקידיה.

על הממונה על השכר להשלים את התיאום עם הגופים המאסדרים ואת חלוקת עבודת הבקרה ביניהם, לרבות הנושאים שיש לכלול בבדיקות השכר. כמו כן עליו ועל הגופים המאסדרים לגבש תכנית רב-שנתית לפעילות הבקרה ולתאם ביניהם את התכניות. על אגף השכר לרכז את הנתונים על הבדיקות האופקיות שנעשו במשך השנים וכן להשלים את מאגר הנתונים על חריגות השכר לכאורה ועל הטיפול בהן. כל אלה נדרשים כדי להבטיח תשתית מיטבית לאכיפה.

משרד הבינוי והשיכון, רשות מקרקעי ישראל

בחינת יישום הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל

תקציר

בשנים 2004-1986 מינתה ממשלת ישראל שלוש ועדות לבחינת יעדי המדיניות הקרקעית במדינת ישראל. מרבית ההמלצות אומצו על ידי הממשלה ועל ידי מועצת מקרקעי ישראל. במאי 2009 החליטה הממשלה על יישום הרפורמה ועל הקמת רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) במקום מינהל מקרקעי ישראל, ובאוגוסט 2009 תיקנה את חוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון מס' 7), התשס"ט-2009 (להלן - החוק). בעקבות זאת במאי 2011 נחתם הסכם קיבוצי מיוחד בין מנהל רמ"י דאז לבין הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר ובין הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן - ההסכם). ביוני 2013 נחתם עדכון להסכם הקיבוצי המיוחד (להלן - עדכון להסכם), ובו צוין כי מועד המעבר ממינהל מקרקעי ישראל לרמ"י הוא מרץ 2013.

הרפורמה מבוססת על שלושה נדבכים מרכזיים: 1. שינוי פנים - ארגוני מקיף במינהל מקרקעי ישראל והפיכתו לרשות ממשלתית שתפקידי הליבה שלה הם הקצאה ושיווק של קרקעות בהתאם לצורכי המשק ושמירה על המקרקעין בישראל. 2. הקניית בעלות על מקרקעין עירוניים המיועדים למגורים ולתעסוקה לבעלי חוזי חכירה אשר רכשו זכויות מהוונות (להלן - פעולות מתכלות), במטרה לצמצם את החיכוך בין החוכרים לבין רמ"י. עד לסיום ההליכים של הקניית הבעלות, הטיפול בחוזים ייעשה באמצעות מיקור חוץ. 3. העברת האחריות לפיתוח מרמ"י לרשויות המקומיות ומשרד הבינוי והשיכון.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-יולי 2013 את יישום הרפורמה על כל שלביה. הבדיקה נערכה במשרדי רמ"י; במשרדי לשכת רישום המקרקעין אשר במשרד המשפטים (להלן - לשכת הרישום); במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משהב"ש); במשרד האוצר (אגפי התקציבים והממונה על השכר) ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם).

עיקרי הממצאים

מבנה רשות מקרקעי ישראל

על פי מבנה הרפורמה שעוגן בהסכם ממאי 2011 (להלן - המתווה המקורי), רמ"י תורכב משלוש חטיבות: חטיבת שירות, חטיבה עסקית וחטיבת שמירה על הקרקע. לחטיבה העסקית ולחטיבת השמירה על הקרקע יהיו ארבעה מרחבים, ואילו בחטיבת השירות יהיה מטה בלבד. בפועל עם מינויו של מר בנצי ליברמן לתפקיד המנהל הנוכחי של רמ"י (להלן - מנהל רמ"י הנוכחי), הוא שינה את המתווה המקורי וקבע שלחטיבה העסקית יהיו שישה מרחבים, כמספר המחוזות שהיו בה לפני הרפורמה; לחטיבת השמירה על הקרקע יהיו ארבעה מרחבים ולחטיבת השירות יתווספו חמישה מרחבים (להלן - המתווה המעודכן). כמו כן פעל מנהל רמ"י הנוכחי לשיבוץ מחודש של העובדים תוך ביצוע שינויים ארגוניים מהותיים.

מסקירת מבנה רמ"י עולה כי מספר העובדים לפי המתווה המעודכן גדול ב-83 מהמספר שנקבע במתווה המקורי. 21 מאותם עובדים הופנו למטות הרשות והחטיבות ו-55 מהם הופנו לחטיבת השירות. הרכב זה אינו עולה בקנה אחד עם תכליתה העיקרית של הרפורמה - לרכז את משאבי רמ"י במטלות הליבה, שהן שיווק הקרקעות בישראל ושמירה עליהן.

מיקור חוץ

על פי המתווה המקורי של הרפורמה, פעולות השירות אמורות היו להיעשות באמצעות גופים חיצוניים, במטרה להפנות את משאבי רמ"י לביצוע פעולות הליבה - שיווק המקרקעין והשמירה עליהם. על פי ההסכם נמסרו לגופים חיצוניים רק חלק מפעולות השירות, אולם על פי חוות דעתו של מנהל רמ"י דאז, ניתן לבצע באמצעים ממוחשבים ובמטה השירות את מרבית פעולות השירות שלא נמסרו לגופים חיצוניים. מנהל רמ"י הנוכחי לא קיבל את חוות הדעת האמורה והחליט על מתווה מעודכן לרמ"י, ולפיו אף על פי שמדובר בפעולות מתכלות, מרבית השירותים יינתנו על ידי רמ"י, שחטיבת השירות שלה, שנועדה כאמור, על פי המתווה המקורי, לכלול מטה בלבד - תכלול גם חמישה מרחבים. כך למעשה הוחמצה האפשרות להגיע לכדי צמצום החיכוך בין רמ"י לחוכרים, מטרה שהייתה מיסודותיה העיקריים של הרפורמה שעליה החליטה הממשלה.

אגף התקציבים במשרד האוצר הגיב בהסתייגות לשינויים במתווה המקורי של הרפורמה. לדעתו, היענות לדרישות רמ"י בכל הנוגע להגדלת תקן העובדים לא תביא לצמצום כוח האדם, יהיו להן השלכות לגבי רפורמות עתידיות במגזר הציבורי, שאף בהן תהיה תביעה לצמצום בכוח האדם; עוד טען אגף התקציבים כי הטיפול השוטף של מטה חטיבת השירות בחוכרים היה אמור להימשך עד להעברת הבעלות בטאבו, ואילו המגע השוטף הישיר עם החוכרים היה אמור להתבצע באמצעות הגופים החיצוניים. על כן המתווה המעודכן נוגד את המבנה הארגוני שאישרה הממשלה, וכדי להמשיך בו יש לשקול לקבל את אישורה. למרות ההסתייגויות שפורטו לעיל, אישר משרד האוצר את בקשת מנהל רמ"י הנוכחי בלא שביקש את אישור הממשלה לכך.

עלות הרפורמה - ההסכם הקיבוצי והשכר לעובדים

על פי נתוני השכר בפועל, תוספת השכר הממוצעת שיקבל עובד ברמ"י בעקבות הרפורמה (ללא מענקים או תוספות שנתיות) היא כ-4,300 ש"ח בחודש , קרי גידול של כ-36% לעומת השכר הממוצע לעובד לפני הרפורמה. מדובר בתוספת של כ-35 מיליון ש"ח לשנה (בחישוב לפי 676 עובדי רמ"י). מנגד טוען הממונה על השכר באוצר כי הגידול בשכר הממוצע לעובד אינו עולה על כ-20.5% מהשכר המקביל לפני הרפורמה (כולל מענקים). לדעת משרד מבקר המדינה גידול זה נובע מהתוספת שקיבלו העובדים בעת שיבוצם לתפקיד החדש, שבמהלכו קודמו רובם בדרגה או בשתי דרגות נוספות.

על פי ההסכם הקיבוצי, שכר היסוד של עובדי רמ"י יתבסס על שכר היסוד כולל מרכיב הפרמיה במסגרת שכר עידוד שקיבלו לפני הרפורמה. זאת אף שלפי ההסכם הקיבוצי העובדים יזכו למענקים ולתוספות בגין הישגיהם בעבודה שאמורים להחליף את שכר העידוד שקיבלו לפני הרפורמה.

במסגרת הרפורמה העניקה המדינה תנאי פרישה מוגדלים לכ-200 עובדים כדי לצמצם את מספר העובדים ברמ"י ולייעל את המערכת. בפועל פרשו 184 עובדים בלבד בעלות של כ-150 מיליון ש"ח, אולם לצורך יישום המתווה המעודכן גייס מנהל רמ"י הנוכחי כ-170 עובדים חדשים. באופן זה המטרה שלשמה עודדה הממשלה פרישת עובדים - קרי התייעלות המערכת - לא הושגה.

הרשות החלה לפעול רק במרץ 2013, ולמרות זאת, על פי העדכון להסכם, קיבלו עובדי רמ"י מענק בגין הישגים אישיים ומצוינות בעבודה בסך 750 ש"ח לחודש לעובד לתקופה של 14 חודשים, ובסך הכול 12.5 מיליון ש"ח. המענק שולם עבור תקופה שבה הרשות טרם החלה לפעול, בגין הישגים אישיים בעבודה שטרם בוצעה.

עלות הרפורמה כוללת תוספת שכר של יותר מ-35 מיליון ש"ח לשנה, והוצאות חד-פעמיות בסך של 206.5 מיליון ש"ח: מענק חד-פעמי בסך 12.5 מיליון ש"ח; מענק פרישה מוקדמת בסך 150 מיליון ש"ח ו-44 מיליון ש"ח הוצאות שונות.

משמעותו של המתווה המעודכן הוא אפוא שהחסמים שעליהם הצביעו הוועדות השונות, ושבגינם התקבלו החלטות הממשלה בנושא, נותרו על כנם. כיוון שמרבית פעולות השירות נותרו באחריות רמ"י, הונצח החיכוך עם החוכרים. הפעולות לייעול רמ"י כגון צמצום כוח האדם בכ-200 משרות, איחוד המרחבים והעברת פעולות השירות לגופים חיצוניים, פעולות שבגינן הסכימה המדינה לשאת בתשלום תוספות שכר ותנאי פרישה מוגדלים - לא יושמו. יוצא אפוא שהמדינה שילמה מיליוני שקלים עבור מתכונת מסוימת של רפורמה אך קיבלה רפורמה במתכונת שונה לחלוטין.

שיבוץ העובדים שהועברו מהמינהל לרשות

במסגרת יישום הרפורמה ביצעה רמ"י הליך של שיבוץ מחודש של עובדיה. הליך זה נעשה בהתייחסות לטופסי הבקשה שמילאו העובדים בלבד, בלי שנערכו להם ראיונות אישיים וללא קריאת תיקיהם האישיים. בבדיקת שיבוצם של 82 עובדים נמצא כי 13 מהם שובצו בתפקידים מסוימים, אף שמקורות החיים שלהם עלה שהם אינם עומדים בתנאי הסף של המשרה מפאת חוסר ניסיון בתפקיד. 11 עובדים נוספים שובצו בתפקיד השונה במהותו מזה שמילאו לפני הרפורמה, אף שאין להם ההשכלה הפורמאלית המתאימה. עוד נמצא כי חלק מהעובדים שובצו בתפקיד זהה לתפקיד שמילאו לפני הרפורמה או דומה לו, ולמרות זאת קודמו בדרגה אחת או שתיים. הרפורמה נועדה לטייב את כוח האדם ברמ"י בתמורה להעלאת השכר. אולם בפועל מינתה רמ"י לתפקידים מקצועיים וניהוליים עובדים חסרי כישורים מתאימים, כגון ניסיון והשכלה.

פיתוח

על פי החלטות הממשלה, האחריות לפיתוח התשתיות תועבר בהדרגה מרמ"י אל הרשויות המקומיות ואל משהב"ש. בפועל לא העבירה רמ"י למשהב"ש את הטיפול בעבודות הפיתוח, ועל כן במועד הביקורת היא עדיין הייתה מעורבת - כמי שמסייעת בגביית המימון - בעבודות הפיתוח של 31 פרויקטים, שישווקו על ידה בשנים 2014-2013. ב-16 מהפרויקטים היא אף מבצעת את הפיתוח עצמו באמצעות חברות מנהלות שהיא מעסיקה.

הקניית בעלות על מקרקעין עירוניים המיועדים למגורים ולתעסוקה

רמ"י העריכה כי כמות הנכסים במלאי המועמדים להקניית בעלות היא כמיליון, הקניית הבעלות בחלקם מותנית בתשלום. תהליך הקניית הבעלות החל בשנת 2006, אולם עד דצמבר 2013 הוקנתה הבעלות על כ-300,000 נכסים בלבד, כלומר עדיין יש להקנות את הבעלות על כ-700,000 נכסים.

רמ"י אינה עומדת בביצוע תכניות העבודה להקניית בעלות בנכסים. בשנת 2011 למשל היא הייתה אמורה להקנות את הבעלות על 47,000 נכסים, אך הקנתה את הבעלות רק על כ-25,000; בשנת 2012 היא הייתה אמורה להקנות את הבעלות על 50,000 אך הקנתה את הבעלות רק על כ-29,600 נכסים; ובשנת 2013 הייתה אמורה להקנות את הבעלות על 51,000 נכסים, אולם הקנתה את הבעלות רק על כ-32,500 נכסים.

הסיבות לעיכובים בביצוע תכנית העבודה להקניית בעלות על נכסים הן אלה: התארכות המשא ומתן בין ההנהלה לעובדי רמ"י בדבר החתימה על הסכם העבודה; פרטים שגויים (כגון כתובות של חוכרים) בספרי הנכסים של רמ"י; התארכות הפעולות לאימות הנתונים הכלולים בספרי רמ"י והשוואתם לאלו הקיימים בלשכת רישום המקרקעין; עיכוב בקביעת רשימת היישובים באזורי עדיפות לאומית ובהכנת טבלאות שומה לצורך קביעת ערך הנכסים.

כאמור, בדצמבר 2013 נותרו עוד 700,000 נכסים המועמדים לקבל בעלות, על פי החלוקה הזאת: 127,000 נכסים המנוהלים בידי חברות משכנות , שאינם רשומים בלשכת הרישום; 311,000 נכסים בבעלות קק"ל; 101,000 נכסים תמורת תשלום מהם 58,000 רשומים בלשכת הרישום; ו-161,000 נכסים ללא תמורה מהם 81,000 רשומים בלשכת הרישום. כלומר רק 139,000 נכסים הרשומים בלשכת הרישום אפשר להעביר לבעלות חוכרים.

נכסים בניהול חברות משכנות: האחריות לרישום דירות בבניה רוויה מוטלת על חברות משכנות. חברות אלה בדרך כלל גובות תשלום מהרוכשים לצורך הרישום. עד מועד סיום הביקורת הן לא פעלו לביצוע הרישום האמור, ורמ"י לא הצליחה לחייבן לעשות כן.

נכסים בבעלות קרן קיימת לישראל (להלן-קק"ל): בשנת 1961 חתמו מדינת ישראל וקק"ל על אמנה, הקובעת כי קק"ל תפעל לרכישת קרקעות, כשהיא מונחית בידי התפיסה העקרונית שלפיה המקרקעין לא יימכרו אלא יישארו בבעלות העם ויימסרו בחכירה בלבד. על פי האמנה, המקרקעין של קק"ל ייחכרו בלבד וינוהלו לפי המדיניות הקרקעית שתקבע מועצת מקרקעי ישראל ובכפיפות לתזכיר ולתקנות ההתאגדות של קק"ל. המדינה קיימה בשנים 2008-2006 משא ומתן עם קק"ל לשינוי סעיף זה באמנה, כדי שיהיה אפשר להעביר גם את הבעלות על המקרקעין שבבעלותה. ביוני 2009 הגיעו השתיים להסכם. במועד סיום הביקורת היה הנושא תלוי ועומד בערכאות משפטיות, ועד קבלת ההכרעה בנדון מנועה רמ"י מלהעביר את הבעלות על נכסים אלו.

סיכום והמלצות

שיטת ההקצאה של מקרקעין לחוכרים עירוניים גרמה במשך שנים לרמה גבוהה של חיכוך בין החוכרים לבין רמ"י. משאבים כספיים לא מבוטלים ומשאבי כוח אדם הופנו לטיפול בחוכרים, תחת שיופנו למאמץ העיקרי של שיווקם וניהולם היעיל של המקרקעין. בשנים 2004-1986 המליצו שלוש ועדות שמונו לבחינת ניהול המקרקעין בישראל, לשנות את השיטה להקצאת הקרקעות מחכירה לבעלות, כדי לצמצם את החיכוך האמור ולהתמקד בתפקידי הליבה - שיווק מקרקעין ושמירה על הקרקע. מהלך כזה נדרש כדי שרמ"י תוכל לתת מענה לצורכי המשק בתחום הדיור, התעשייה והתיירות. המלצתן של הוועדות אומצה על ידי ממשלת ישראל, והיא החליטה ליישם רפורמה במסגרת החדשה של רמ"י .

במאי 2011 נחתם הסכם המסדיר את תנאי ההעסקה והמבנה הארגוני של רמ"י על פי המתווה שהומלץ. אלא שמנהל רמ"י הנוכחי החליט על מתווה מעודכן, השונה מן הפרמטרים שנקבעו במתווה המקורי: בראש ובראשונה הוחלט על השארת מרבית הטיפול בחוכרים בידי רמ"י וכמו כן על מעורבות של רמ"י בנושא הפיתוח; פגיעה בהתייעלות המערכת בשל הגדלת כוח האדם; הרחבת חטיבת השירות; הגדלת המטה ועוד. דבר שנעשה ללא קבלת אישור הממשלה.

משמעותו של המתווה המעודכן היא שהחסמים, שעליהם הצביעו הוועדות השונות ושבגינם התקבלו החלטות הממשלה הרלוונטיות, נותרו על כנם. כיוון שמרבית פעולות השירות נותרו באחריות רמ"י, הונצח החיכוך עם החוכרים. הפעולות לייעול רמ"י כגון צמצום כוח האדם בכ-200 משרות, איחוד המרחבים והוצאת פעולות השירות למיקור חוץ, פעולות שבגינן הסכימה המדינה לשאת בעלויות גבוהות כגון תוספות שכר ופיצויי פרישה מוגדלים - לא יושמו, בשל מתווה הרפורמה המעודכן. יוצא אפוא שהמדינה שילמה מיליוני שקלים כדי ליישם מתכונת של רפורמה שנועדה לשפר את תפקודה של רמ"י, אולם קיבלה רפורמה במתווה אחר.

המשרד לביטחון הפנים

רישוי כלי ירייה והפיקוח על החזקתם

תקציר

חוק כלי-היריה, התש"ט-1949 (להלן - החוק או חוק כלי הירייה), והתקנות שהותקנו על פיו מסדירים את נושא הרישוי, הנשיאה וההחזקה של כלי ירייה. הזכות לשאת כלי ירייה אינה זכות מוקנית והליך מתן הרישיון מאזן בינה ובין האינטרס של שלום הציבור. השר לביטחון הפנים (להלן - השר) ממונה על ביצוע החוק, ולפיו עיסוק בכלי ירייה מחייב רישיון מהאגף לרישוי כלי ירייה (להלן - האגף) במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ). במרץ 2011 עבר האגף ממשרד הפנים למשרד לבט"פ. לשכות האגף פזורות בשישה מחוזות. מצבת כוח האדם של האגף על לשכותיו מונה 36 עובדים.

קבלת רישיון מותנית בעמידה בתנאי סף ובאחד מהעילות והקריטריונים (להלן - תבחינים) שקבע השר בתיאום עם גורמי הביטחון, וכן בקבלת המלצות ממשטרת ישראל וממשרד הבריאות. הרישיונות ניתנים הן לאנשים פרטיים והן לארגונים. חלק מן התבחינים שנקבעו לגבי אדם פרטי חלים גם על ארגונים המבקשים רישיון (להלן - רישיון ארגוני). החוק מגדיר את הגופים הרשאים לבקש רישיון ארגוני והם כוללים בעיקר חברות המספקות שירותי אבטחה ושמירה, יישובים, מפעלים ומשרדי ממשלה וכן ארגונים המשתמשים בכלי ירייה כמו מטווחי ירי ובתי מסחר לכלי ירייה. לפי נתוני האגף, בסוף שנת 2012 היו 151,233 בעלי רישיונות פרטיים שהחזיקו ב-159,438 כלי ירייה פרטיים, ו-1,163 בעלי רישיונות ארגוניים.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה את נושא "רישוי כלי ירייה והפיקוח על החזקתם". בבדיקה נבחנו ההליכים למתן רישיון להחזקת כלי ירייה ומערכת הפיקוח והאכיפה על קיום תנאי הרישיון והוראות החוק. הבדיקה נעשתה במשרד לבט"פ: במטה, באגף ובשש לשכותיו. בדיקות השלמה נערכו במשטרת ישראל בחטיבת האבטחה, במשרד הבריאות ובמשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). בדיקה קודמת של הנושא נעשתה על ידי משרד מבקר המדינה בשנת 1997 .

עיקרי הממצאים

יישום מדיניות השר וקביעת תבחינים

1. במסמכים המבטאים את יעדיו של השר לשנים 2013-2011 ובתבחינים שפורסמו באוגוסט 2011 נקבע שיש לפעול לצמצום מספרם של כלי הירייה הבלתי חוקיים, להפחית את השימוש האסור בכלי ירייה חוקיים בישראל, לצמצם את מספר כלי הירייה המצויים בידי הציבור, תוך מתן דגש על צמצום מספר כלי הירייה בהרשאות הניתנות לארגונים מורשים.

(א) הפעולות לצמצום מספר כלי הירייה הבלתי חוקיים: החוק קובע כי מי שמחזיק בכלי ירייה שלא על פי רישיון עובר עברה שדינה מאסר שישה חודשים. בניגוד לחוק ולמדיניות השר התיר האגף לחדש את הרישיון לכל מי שלא חידש אותו במועד והוא המשיך להחזיק בו שלא כדין. ביוני 2013 החזיק הציבור ביותר מ-14,000 כלי ירייה ללא רישיון תקף.

(ב) הפעולות לצמצום מספר כלי הירייה החוקיים: בניגוד למדיניות השר האגף לא הכין תכניות מפורטות לצמצום כלי הירייה הפרטיים ולא פרט מה הם האמצעים הנדרשים להשגת היעד להפחתת מספרם.

2. במועד סיום הביקורת כ-81% מבעלי כלי הירייה הפרטיים (כ-120,000 איש) החזיקו ברישיון על יסוד תבחינים כלליים שאינם מצביעים על צורך קונקרטי מהותי בכלי ירייה: כ-46% מהם משום שעמדו בתבחין "משמר" (שימור זכאות שניתנה בעבר) וכ-35% על פי התבחין "אחר" (תבחין למומלצי מערכת הביטחון ולבעלי עניין מיוחד).

3. נמצא כי ביוני 2012 שונה סיווג התבחינים הקיימים ברישיונות תקפים. כך שבסיווג החדש נקבע כי בעלי רישיונות שניתנו להם כלי ירייה בשל תבחינים מהותיים לפני יותר מעשר שנים - סווגו החל במועד זה כבעלי רישיונות בתבחין "משמר", ובעת חידוש הרישיון לא נדרש לבדוק כלל את קיום העילה שבגינה ניתן להם הרישיון מלכתחילה. השינוי אינו עולה בקנה אחד עם מדיניות השר לצמצום כלי הירייה. כמו כן הוא עומד בסתירה לסיכום דיון שהתקיים במאי 2012 במשרד לבט"פ, לפיו "בעלי רישיון אשר אינם עומדים היום בדרישות התבחין המשמר לא יקבלו חידוש רישיון על סמך עילה זו מ-1.1.14".

4. בניגוד להנחיית השר ממאי 2013, כי האפשרות להחזקה או נשיאה של יותר מכלי ירייה אחד תבוטל ואישור כזה יינתן רק באופן חריג על ידי ראש אגף מבצעים במשטרה - לא בחנו האגף והמשטרה אם נדרש להמליץ לשר להרחיב את ההנחיה גם לצמצום מספר הרישיונות למחזיקים יותר מכלי ירייה אחד שניתנו בעבר.

הליך רישוי כלי ירייה

משרד הבריאות

1. עד סוף 2013 לא היה באגף נוהל לשיתוף פעולה בינו לבין משרד הבריאות המפרט את חלוקת הסמכויות והתפקידים ביניהם. רק בינואר 2014, בעקבות הביקורת, הוכן נוהל כאמור.

2. האגף לא פעל לאיתור מיטבי של אוכלוסיית המתמכרים לסמים או לאלכוהול ולא הוביל בחינה מקיפה של השפעת השימוש בקנביס רפואי על כשירותו של המשתמש להחזקת כלי ירייה. כמו כן האגף לא עשה עבודת מטה לבחינת כל המישקים האפשריים בכל הנוגע לשימוש בסמים או להתמכרות לאלכוהול והשפעתם על הליך הרישוי.

3. האגף לא השתמש ברשימה של כל הרופאים בארץ המתפרסמת באתר משרד הבריאות, לצורך בקרה והצלבת מידע שימנעו הזנת הצהרות בריאות פיקטיביות שלא נחתמו בפני רופא המורשה לכך.

4. האגף לא בחן את הדרכים להביא לידיעת רופאי המשפחה מידע בנוגע למטופלים המחזיקים ברשותם כלי ירייה, שיסייע להם למלא את חובתם למסור הודעת מטפל בעת הצורך, גם במקרים של מתן תרופות פסיכיאטריות או הפניות לטיפול נפשי.

משרד הרווחה

1. במשך שנים לא פעל האגף להסדיר את נוהלי העבודה ואת המישק בינו ובין משרד הרווחה. המצב לפיו אין באגף מידע מלא על המבקשים רישיון כלי ירייה או המחזיקים בו המסכנים את עצמם או את סביבתם - יכולה להעיד על כשל ארגוני חמור במערך הרישוי.

2. נמצא כי משרד הרווחה לא הסדיר ולא הטמיע את הליך העבודה בכל הקשור להודעת המטפל הסוציאלי . למרות האחריות הכבדה המוטלת על העובדים הסוציאליים לא התקיימו השתלמויות והדרכות שינחו אותם כיצד לפעול, אין להם מידע על מטופליהם המחזיקים בכלי ירייה, כך שאינם יכולים למלא את תפקידם בהתאם לחוק.

3. אין הסדרה של הליך עבודה עקבי בכל הקשור להודעות מטפל סוציאלי המתקבלות אצל הממונה על הערכת מסוכנות במשרד הרווחה. דרך הטיפול בהודעות מטפל סוציאלי בכמה מקרים הציפו את החולשות והכשלים בתהליך הטיפול בהן, בהליכי הבדיקה ובמישק הדיווח שבין האגף ובין משרד הרווחה.

משטרת ישראל

1. מדור רישוי נשק ארצי בחטיבת האבטחה במשטרה אחראי ליישום הוראות החוק. נמצאו מקרים ששיתוף הפעולה בין האגף לבין המשטרה הביאו לידי כך שהמשטרה לא פעלה באופן יזום ושיטתי כדי לתפוס את כלי הירייה המוחזקים שלא כדין, ולאלץ את בעליהם להפקידם. רק במאי 2013 אושר נוהל שמטרתו להגביר את שיתוף הפעולה בין משטרת ישראל ובין האגף.

2. במאי 2013 היו 19 בעלי רישיון שרישיונם בוטל בהמלצת משרד הבריאות, אך כלי הירייה שברשותם לא הופקדו. רישיונות אלה בוטלו כבר לפני שנים, שניים מהם בוטלו עוד בשנת 1999, אולם המשטרה טרם תפסה את כלי הירייה.

הפיקוח על בעלי רישיונות

1. במעבר של האגף ממשרד הפנים למשרד לבט"פ צומצם מספר הלשכות לרישוי כלי הירייה, אך התכנית לניתוק מלא של הלשכות והעברתן הפיזית מרשות האוכלוסין למשרדים החדשים, שאמורה הייתה להסתיים בדצמבר 2013, עדיין לא בוצעה.

2. למרות התמהיל השונה של בעלי הרישיונות הפרטיים והארגוניים בין המחוזות והצרכים השונים במתן השירותים בכל מחוז - נקבע לכל הלשכות תקן אחיד.

3. נמצא שבשלוש השנים האחרונות לא קיים האגף השתלמויות למפקחים המחוזיים בנושא הפיקוח.

4. במשך יותר מחמש שנים חודשו הרישיונות של כל הארגונים הפועלים במחוז ירושלים באופן אוטומטי וללא פיקוח, לאחר שבשנת 2008 הופסקה עבודת הפיקוח במחוז עם מינוי המפקח המחוזי לתפקיד אחר. עבודת הפיקוח חודשה באוגוסט 2013.

5. החל ביוני 2011 ועד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2013, לא היה מפקח מחוזי ייעודי במחוז הצפון האחראי ל-196 ארגונים, והפיקוח בוצע על ידי מנהל המחוז נוסף על שאר תפקידיו.

6. עד מועד סיום הביקורת פעל האגף לפי "הוראות נוהל לרישוי ופיקוח" משנת 1999. נוהל זה אינו מסדיר את הפעולות ואת הליך הפיקוח שהמפקחים המחוזיים נדרשים לבצע. נמצא כי עד אוגוסט 2013 טרם הסתיימה הכנת נהלים מפורטים שהם חיוניים לביצוע מטלות האגף ולהשגת יעדי מדיניות השר.

פיקוח על בעלי כלי ירייה פרטיים

1. אף על פי שמנהל תחום פיקוח והדרכה אחראי מבחינה מקצועית לקיום בקרה שוטפת ולפיקוח על בעלי הרישיונות הפרטיים - נמצא כי בפועל הוא התרכז בעיקר בפעולות הדרכה.

2. הפיקוח על בעלי רישיונות פרטיים מתקיים רק בזמן הליך הרישוי וחידושו. הנהלת האגף לא בדקה אם ניתן לקיים פעולות פיקוח נוספות מלבד הבדיקות המבוצעות בעת חידוש הרישיון.

3. מקרים קשים שאירעו בשנת 2013 בבאר שבע ובירושלים, שבהם נרצחו אזרחים באמצעות כלי ירייה מורשים, מלמדים שהמתכונת הנוכחית של הליך קבלת הרישיון לאדם פרטי, באמצעות הגשת טופס הצהרת בריאות, אינה בהכרח ערובה למצבו הבריאותי של בעל הרישיון.

4. החל בשנת 2013 נכלל ברישיון הפרטי סעיף המחייב התקנת כספת בבית המבקש או בעל הרישיון לצורך אחסנת כלי הירייה. בנוהל שהכין האגף, נדרש מחזיק כלי ירייה פרטי רק להצהיר על התקנת כספת, בלי לדרוש ממנו אסמכתאות המאשרות זאת.

5. ביולי 2013 פורסם בתקשורת תחקיר שכותרתו "אקדח יורה מטרים ספורים מראש הממשלה", ובו נחשף שהטכנולוגיה הקיימת מאפשרת "הדפסת" כלי ירייה קטלני באמצעות מדפסת תלת-ממדית. מציאות זו מחייבת את המשרד לבט"פ ואת משטרת ישראל, וכן גורמים ביטחוניים נוספים, להיערך להתמודדות עם הבעיה ועם הפיקוח עליה במישור החוקי.

פיקוח על בעלי כלי ירייה ארגוניים

1. תכניות העבודה של האגף כוללות שלושה סוגי ביקורות: ביקורת פתע, ביקורת רגילה וביקורת עומק. בשנת 2012 ביטל מנהל האגף את ביקורת העומק. השינוי לא לווה בהסברים ובנימוקים לכך ואף לא נדון בהנהלת המשרד לבט"פ. עוד נמצא שהמפקח המחוזי נדרש למלא רק את סוג הביקורת (פתע, עומק או רגילה), ואולם בפועל אין הבחנה בדוחות בנוגע לאופי הביקורת ולהיקפה.

2. דוחות הביקורת מדורגים בארבע דרגות - קל, בינוני, חמור וחמור ביותר. טיפול המפקחים המחוזיים בדוחות אינו אחיד, ואין הבחנה בין אופן הטיפול בדוחות לפי רמות הממצאים שבהם, להוציא את המקרים שבהם דרגת הליקוי היא "חמור ביותר".

3. עבודת המפקחים היא מוגבלת, ונעדרת יכולת הרתעה. מנגנון האכיפה היחיד הוא ביטול הרישיון או התלייתו עד ביצוע שימוע לארגונים שממצאי הביקורת שנעשתה בהם העלו ליקויים חמורים ביותר. אין מנגנון אכיפה למקרים שבהם הליקויים פחות חמורים.

4. האגף לא קבע מבחנים להטלת סנקציות על המפרים את תנאי הרישיון, ולא דן בדרכים שיאפשרו להקנות למפקחים כלי אכיפה מרתיעים.

5. האגף לא קבע נהלים להליך השימוע, לא בנה מסד נתונים של החלטות קודמות שיעזרו לקבל החלטות דומות במקרים דומים ולא פעל להכשיר לכך את מנהלי המחוזות. עוד נמצא שלרוב הליך השימוע מתקיים בלי נוכחות של נציג הייעוץ המשפטי במשרד לבט"פ.

הפיקוח בחברות שמירה ואבטחה

1. מינואר עד אוגוסט 2013 12 מתוך 13 מקרים של רצח והתאבדויות בכלי ירייה בוצעו בכלי ירייה ארגוני. מגמת העלייה החדה במספר האירועים שבהם קיפחו אנשים את חייהם מכלי ירייה מורשים לעומת שנים קודמות מחייבת בחינה כוללת של הנושא.

2. באפריל 2013 הנחה השר, שכלי ירייה שנמצאים ברשות חברות השמירה והאבטחה לא יוצאו מחוץ לאתר המאובטח אלא יאוחסנו בו. עוד הנחה, שנדרש אישור חתום בידי ראש חטיבת אבטחה או ראש אגף מבצעים במשטרה להוצאתם מן האתר במקרים חריגים. יישום ההנחיות כרוך בתהליך מורכב המצריך בחינה מחודשת של מערך הפיקוח ובניית כלי בקרה חדשים באגף.

3. אף שכבר בדצמבר 2011 החליטה הממשלה להעביר את האחריות לתחום שירותי השמירה ממשרד המשפטים למשרד לבט"פ - עד מועד סיום הביקורת, באוגוסט 2013, לא הושגה הסכמה בין המשרדים, והחלטת הממשלה לא בוצעה.

סיכום והמלצות

הנושא של רישוי כלי הירייה, החזקתם והפיקוח עליהם עולה לא אחת לקדמת השיח הציבורי. להחזקת כלי ירייה בידי אזרחים יש השפעה על תחושת הביטחון האישי, משום שהוא מקנה לבעליו את האפשרות להשתמש בו כדי להגן על עצמו ועל אזרחים אחרים. עם זאת החזקת כלי ירייה טומנת בחובה סכנות של שימוש לרעה ו"לקיחת החוק לידיים", וכן קיים חשש שכלי הירייה ייגנב או יאבד ויגיע לגורמים לא רצויים.

השר קבע מדיניות בנוגע לצמצום מספר כלי הירייה הבלתי חוקיים וכלי הירייה החוקיים שבידי הציבור ולצמצומם של מספר הרישיונות הפרטיים. על כל הגורמים המעורבים ברישוי כלי ירייה לפעול בנחישות ברוח מדיניות זו, ובכלל זה האגף נדרש לגבש תכנית מסודרת להפחתת מספר כלי הירייה ולהשלים את הכנת התשתית המקצועית הדרושה לו לצורך זה.

מממצאי דוח זה עולה, כי על האגף לפעול להרחבת המישקים שבינו ובין משרד הבריאות, משרד הרווחה ומשטרת ישראל, לשפר את הליך איתור המסוכנות וליזום שינויים נדרשים ליצירת מלוא הבקרות, כדי שכלי ירייה יינתן רק למי שראוי וכשיר לשאת אותו.

האגף מפקח על 1,163 בעלי רישיונות ארגוניים. ממצאי הביקורת מעלים כי עבודת הפיקוח הנעשית באגף אינה מלאה ומקיפה. על הנהלת המשרד לבט"פ והאגף לבצע בדיקה מחודשת ומקיפה של מערך הפיקוח כולו, ובכלל זה בחינה של סוגי הביקורת, היקפן ואופיין. יש לקבוע את תהליכי הדיווח ואת הדרכים להעלאת סוגיות מהותיות ועקרוניות לפני כל המפקחים. הנהלת האגף נדרשת לקבוע מנגנון להפקת הלקחים, והליך לטיפול בליקויים החוזרים על עצמם, כן עליה ליזום שינויים נדרשים ליצירת מלוא הבקרות, כדי שכלי ירייה יינתן רק למי שראוי וכשיר לשאת אותו. הנהלת המשרד לבט"פ צריכה לקבוע מה הם הדיווחים שברצונה לקבל ואת מועדיהם.

למפקחים אין כמעט אמצעי אכיפה, ולפיכך נדרש האגף לבחון את הדרכים להקנות להם כלים שיש בהם כדי להרתיע את בעלי הרישיון מלהפר את תנאיו. על הנהלת המשרד לבט"פ לבחון את האפשרות של הכללת החוק במסגרת של חוק העברות המינהליות, כדי שבדרך זו יוקנו למפקחים אמצעי הרתעה, והשימוש במנגנון של קנס מינהלי יסייע לייעל את עבודתם.

על הנהלת המשרד לבט"פ והאגף להמשיך לפעול באופן מושכל ליישום הנחיית השר לצמצום מספר כלי הירייה, תוך שמירה על איזון בין הזכות לנשיאת כלי ירייה להגברת תחושת הביטחון האישי וההגנה על שלום הציבור, ובין החשש משימוש בלתי ראוי בכלי הירייה והגעתו לגורמים לא רצויים.

משטרת ישראל

היבטים בטיפול המשטרה בקטינים המעורבים לכאורה בפלילים

תקציר

מבקר המדינה שם דגש מיוחד על הבטחת זכויות היסוד של הפרט במדינת ישראל, ובכלל זה על הבטחת זכויותיהם של קטינים. דוח זה, העוסק בטיפול בקטינים במערכת אכיפת החוק, הוא חלק ממימוש מדיניותו זו של מבקר המדינה. קטין המעורב בפלילים מטופל במערכת אכיפת החוק באופן שונה מבגיר. לפי הדין הישראלי, תקופת הקטינות מסתיימת בגיל 18 . באחריות פלילית (ואזרחית) נושא קטין מגיל 12, גיל שבו החוק מניח כי הוא מסוגל להבין את מלוא המשמעות של התנהגותו ואת המשמעות האנטי-חברתית של העברה שביצע.

חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971 (להלן - חוק הנוער), קובע את דרכי פעולתם של הגופים הממלכתיים העוסקים בטיפול בנוער המעורב בפלילים. החוק חל על קטינים בני 18-12 שנה . חוק הנוער קובע הסדרים מיוחדים לקטינים המעורבים בפלילים על פי התחשבות במאפיינים הייחודיים לקטינים. החוק מבטא גם תפיסה ברוח האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד (להלן - האמנה) מנובמבר 1989 ובהתאם לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. על פי תפיסה זו יש להגן על זכויותיו של קטין כחשוד וכנאשם בביצוע עבירות, תוך התחשבות בכשריו המתפתחים, ובעקרון העל של טובת הקטין, כמו גם בשאיפה להחזיר נער שמעד למוטב .

ביולי 2008 התקבל בכנסת תיקון מס' 14 לחוק הנוער (להלן – תיקון 14). התיקון נועד להביא למימוש זכויותיהם של קטינים בהליך הפלילי תוך שמירה על כבודם ומתן משקל ראוי לשיקומם ושילובם בחברה. בתיקון נוספו הוראות מיוחדות בדבר זכות הקטין להביע עמדתו לפני קבלת החלטה בעניינו. הוראות מיוחדות נוספות נחקקו בדבר הודעה לקטין חשוד על אודות זכויותיו בטרם חקירתו, חקירת קטין רק בידי חוקר נוער שהוסמך לכך, הימנעות מחקירת קטינים בשעות הלילה, נוכחות הורה או קרוב אחר בחקירת קטין חשוד ובדיון במעצרו, קיצור פרקי הזמן עד להבאת קטינים לפני שופט, כבילת קטין במקום ציבורי, מעצר קטינים כאמצעי אחרון, תנאי החזקת קטין במעצר ובמאסר ונושאים נוספים.

מחלקת הנוער במטה הארצי של המשטרה היא הסמכות המקצועית העליונה בכל הקשור לטיפול המשטרה בקטינים. מחלקת הנוער עוסקת בחקירות, בילוש, מודיעין, הדרכה, ייעוץ, חקיקה, מניעה, מחקר, הערכה והסברה. בכל תחנות המשטרה פרוסות יחידות נוער הפועלות נגד קטינים שעברו על החוק. באפשרות המשטרה לפתוח שלושה סוגי תיקים לקטינים החשודים שעברו על החוק: תיקי טיפול (ט') (להלן - תיקי ט'); תיקי טיפול מותנה (ט.מ.) (להלן - תיקי ט"מ) ותיקי פרטי אירוע (פ.א.) (להלן - תיקי פ"א).

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מרץ-אוקטובר 2013 היבטים בטיפול המשטרה בקטינים המעורבים לכאורה בפלילים. הבדיקה עסקה בהליכי מעצר ובחקירה של קטינים, והתמקדה ביישום תיקון 14 שהתקבל ב-2008 ונכנס לתוקפו ביולי 2009, שתכליתו בין היתר התאמת החוק לעקרונות האמנה. בדיקות השלמה נעשו בשירות המבחן לנוער שבמשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), במשרד המשפטים - בפרקליטות ובסנגוריה הציבורית. כמו כן התקיימו פגישות עבודה עם נציגים מהאגודה לזכויות האזרח בישראל. דוח קודם בנושא פורסם בשנת 2001 .

במסגרת הביקורת בדק משרד מבקר המדינה מדגם של תיקי מעצרי קטינים (להלן - המדגם) שנפתחו בשנת 2012 במטרה לבחון את טיפול המשטרה בקטינים בהתייחס לנושאים האלה: הודעה לקטינים על זכויותיהם; היוועצות עם סנגור; הודעה להורים ונוכחות הורה בחקירה; חקירה בשעות הלילה וחקירה בידי חוקר נוער. מתוך 5,038 תיקי מעצרי קטינים, נדגמו 346 תיקים .

עיקרי הממצאים

האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד

ישראל חתמה על האמנה, שהמליצה לחוקק חוק ילדים מקיף, בשנת 1990 ואשררה אותה ב-1991. גם המלצות ועדת רוטלוי התייחסו לכך. בפועל, האמנה אמנם נזכרת במגוון חוקים, אולם לא נחקק חוק ילדים כאמור ולא כל עקרונות האמנה זכו לעיגון בחקיקה. בתי המשפט יכולים לאכוף רק את ההוראות שעוגנו באופן ישיר בחקיקה, ואילו שאר הוראות האמנה משמשות מקור פרשני על פי חזקת ההתאמה .

מאז החתימה על האמנה לא יושמו כמה מהצעדים שעליהם הומלץ בה: לא הוקנו לגורם ממשלתי כלשהו כלים שיאפשרו לו להתמקד בצורכי הילדים ולבחון את האינטרסים שלהם בראייה כוללנית; אין ריכוז שיטתי של מידע על פעילותם של מנגנונים לשיתוף פעולה בין גופים ממשלתיים בנושא הילדים; אין ריכוז של התקציבים הממשלתיים המיועדים להם ואין ריכוז וניתוח של כל המידע הנצבר בעניינם.

תיקי מעצרי קטינים

בשנים 2012-2008 הייתה מגמת ירידה במספר התיקים שנפתחו לקטינים במשטרה, אך כמעט לא חל שינוי ביחס בין מספר תיקי ט"מ שנפתחו למספר תיקי פ"א שנפתחו. שיעורם של תיקי פ"א - המופיעים במרשם הפלילי של הקטין - נותר קבוע, והוא כ-70% מכלל התיקים שנפתחו לקטינים.

בין המחוזות השונים של המשטרה קיימת שונות במספר התיקים שנפתחו לקטינים וביחס בין תיקי ט' וט"מ שנפתחו לתיקי פ"א שנפתחו. במחוז ירושלים ובמחוז שומרון ויהודה (להלן - מחוז ש"י) שיעור תיקי הפ"א גבוה - כ-80% מכלל התיקים שנפתחו לקטינים. רק במחוז הצפון שיעור תיקי הפ"א נמוך מ-50%. המשטרה לא בדקה את ההבדלים הניכרים במספרי התיקים בין המחוזות ולא אבחנה את הסיבות להבדלים אלה.

אף שמחוק הנוער ומתיקון 14 עולה שיש להפעיל מעצר נגד קטינים רק כמוצא אחרון וגם בפסיקה נקבע שמעצר מהווה אמצעי חמור, שיש להשתמש בו רק בלית ברירה, הנתונים מורים שבמשך השנים לא חלה ירידה של ממש במספר מעצרי הקטינים. בשנים 2012-2009 חלה ירידה של כ-3% בממוצע יחסית לשנת 2008, השנה שבה התקבל בכנסת תיקון 14.

שמירה על זכויות הקטינים במעצרים לצורך חקירה

מעורבות הורים: 1. חוק הנוער קובע כי לקטין חשוד קיימת הזכות לנוכחות הורה בחקירתו; לעומת זאת לגבי קטין עצור - הדבר נתון לשיקול דעת המשטרה. מתיקי מעצרים לא ניתן לדעת בבירור מתי בדיוק נעצרו הקטינים, האם חקירתם נערכה לפני המעצר ואז נדרשה בהתאם לחוק הנוער נוכחות ההורים בחקירה, או שחקירתם התקיימה לאחר המעצר ואז הדבר נתון לשיקול דעת המשטרה.

2. מהמדגם ניתן להסיק שבשנת 2012 בכ-3,200 מ-5,038 (כ-64%) תיקי המעצרים חקירת הקטינים הייתה ללא נוכחות הורים.

3. מתוך 221 התיקים שנדגמו שבהם חקירת הקטינים נעשתה ללא נוכחות הורים, כ-33% מתייחסים לקטינים בני 15-12. מהמדגם ניתן להסיק שבלמעלה מ-1,000 תיקי מעצרים חקירת הקטינים בגילים אלה התקיימה ללא נוכחות הורים, אף שמדובר בגילים צעירים מאוד שבהם נוכחות מבוגר חיונית.

4. מכמה תיקים במדגם עולה כי החוקרים בתחנות הסתפקו בהתנגדות הקטין לנוכחות הורים בלי לציין את נימוקיו ובלי להסביר מדוע קיבלו את התנגדותו לנוכחותם.

5. לא כל ההורים יודעים שהם יכולים להיות נוכחים בחקירת ילדיהם הקטינים. בהוראות ובטפסים של חקירת קטינים אין כל התייחסות לנושא, ובמשטרה אין מידע אם הנושא הובא לידיעת ההורים ובכלל זה הוראות החוק וסייגיו.

6. במשטרה אין הנחיות למקרים שבהם הקטין לא נעצר וחקירתו נעשית בכמה שלבים, ואין מעקב אחר נוכחות ההורים בשלבי החקירה.

7. המחוקק נתן דעתו בחוק הנוער למקרים שבהם נמנע מן ההורים להיות חלק מן ההליך שעובר הקטין והדגיש בסעיפי החוק שקרוב אחר המוכר לקטין יכול למלא את מקום ההורים. נמצא כי בטפסים שממלאים קציני החקירות לרוב הם אינם מפרטים אילו אמצעים הם נקטו ואל מי פנו במקרים שבהם נבצר מן ההורים להגיע.

8. אף שחוק הנוער מציין כי נדרש לנקוט "מאמץ סביר" כדי לאתר הורה או קרוב אחר שיוזמן ללוות את הקטין בהליך החקירה, לא קבעה המשטרה בנהלים פנימיים מה הוא אותו מאמץ סביר ואילו פעולות יש לנקוט כדי שאכן יתקיים מאמץ זה לזימון הורה או בגיר אחר.

9. לפי חוק הנוער, קצין מוסמך רשאי להורות, בהחלטה מנומקת בכתב, על התחלת חקירתו של קטין אם ההורה או הקרוב האחר לא הגיע לחקירה בתוך זמן סביר. אולם המשטרה לא קבעה מה הוא אותו "זמן סביר", וקיים חשש שהחלטה בעניין זה תהיה שונה מחקירה לחקירה ומתחנת משטרה אחת לאחרת.

הודעה לקטין על זכויותיו: מהמדגם ניתן להסיק שבלמעלה מ-3,500 תיקים של מעצרי קטינים בשנת 2012 ההודעה לקטינים על זכויותיהם הייתה חלקית.

היוועצות עם סנגור: 1. מהמדגם ניתן להסיק שבכ-3,200 תיקי מעצרים לא מימשו הקטינים את הזכות להיוועץ בסנגור לפני החקירה, ובכ-2,100 תיקים הדבר נעשה אף בלי שיש אסמכתה לוויתור זה מצד הקטין. יוער כי מתיקי המעצרים לא ניתן לדעת בוודאות באיזה שלב הקטין הוגדר כעצור ואז הוא זכאי להיוועץ בעורך דין, ומה היו הסיבות שהוא לא נועץ בעורך דין.

2. מנתוני הסנגוריה הציבורית עולה כי לא מעט הודעות לבקשה לייצוג מגיעות אליה מהמשטרה לאחר שכבר הסתיימה חקירת הקטין, ומכאן - בלי שקיבל ייעוץ לפני חקירה. בשנת 2012 היו 6,480 פניות לבקשת ייצוג מהסנגוריה הציבורית, אך רק 3,250 מהן התקבלו לפני חקירה: בירושלים למעלה מ-80% מן הפניות היו לפני חקירה; בנצרת, בחיפה, בתל אביב ובמחוז מרכז - רק כ-40% מן הפניות היו לפני החקירה.

מעצר וחקירה בשעות הלילה: אף שחוק הנוער קובע שקטין לא ייחקר בשעות הלילה, מהמדגם ניתן להסיק שבכ-1,600 תיקי מעצרים התקיימה החקירה בשעות הלילה. במרבית תיקי המדגם אמנם יש אישורים לחקירה בלילה אך הם אינם מנומקים ואינם מפרטים מה הייתה העילה לשימוש בחריג המצדיק חקירה בלילה. במצב זה מתיקי המדגם לא ניתן ללמוד באיזה מקרים נעשה שימוש בחריגים שהתיר החוק.

חקירה בידי חוקר נוער: נמצא כי רק בתיק אחד במדגם צוין במפורש שהחקירה נערכה בידי חוקר נוער. בתיקי המעצרים לא מצוין האם החקירה נעשתה בידי חוקר נוער מוסמך או בידי חוקר אחר שקיבל לכך אישור. מן המדגם עולה כי בכ-92% מן התיקים לא צוין האם החוקר היה חוקר נוער והאם החקירה נעשתה בהתאם להוראות המשטרה.

הטיפול בחריגים: המחוקק קבע מקרים חריגים שבהתקיימם יהיה מותר למשטרה לנהוג באופן שונה ממה שחוק הנוער קבע לגבי קטינים. שיעור החקירות של קטינים שבהן נעשה שימוש בחריגים שנקבעו בחוק הנוער הוא משמעותי. ראוי שהמשטרה תבחן את המקרים שבהם נעשה שימוש בחריגים כדי לדעת שאין היא נוהגת יד קלה במתן אישורים לשימוש בחריגים הקבועים בחוק הנוער.

הליכים חלופיים

1. תיקון מס' 16 לחוק הנוער מחייב כל קצין מבחן לשקול את התאמתו של קטין שקיים יסוד להעמידו לדין להליך חלופי . המשטרה משתמשת בעיקר בשתי תכניות להתמודדות עם עברות של בני נוער אשר התבחינים להשתתפות של קטינים בהן נוקשים.

2. התכנית "קבוצת דיון משפחתית" (קד"ם): נמצא כי בשנת 2011 הופנו אליה רק כ-2.3% קטינים שנפתחו להם תיקי פ"א, ובשנת 2012 כ-5.7%. ב-2012 כ-41% בלבד מבין שאלה שהופנו לקד"ם התחילו בפועל את התהליך, ורק כ-28% סיימו אותו. חלקם מתוך סך כל תיקי פ"א היה מזערי - 2.3% מהקטינים שנפתחו להם תיקי פ"א התחילו את התהליך, ורק 1.6% סיימו אותו.

3. התכנית "מובילים יחד למען הנוער" (מיל"ה): התכנית במהותה היא תכנית מניעה המיועדת הן לקטינים המצויים בסיכון והן לקטינים עוברי חוק, היא אינה מוגדרת כהליך חלופי להליך הפלילי או לחלקו, ואין בה מענה מלא לנדרש באמנה ובתיקון 16 לחוק.

סיכום והמלצות

הקמת מערכת שיפוט, ענישה וטיפול נפרדת לקטינים מצביעה על הצורך לאזן בין ההכרה ברצון להגן על זכויותיהם של קטינים גם אם עברו עברה ובין הצורך להגן על ביטחון הציבור. מצד אחד קיים הצורך בהענשת קטינים שעברו על החוק, ומצד שני האינטרס הציבורי יוגשם טוב יותר בשיקום הקטינים ושילובם בחברה. התפיסה החדשה בטיפול בקטינים נשאבה מן האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד שנחתמה בנובמבר 1989 ובאה לידי ביטוי בתיקון 14. בשנים האחרונות אמנם חלו בישראל שינויים בטיפול בקטינים אך עדיין נותרו נושאים רבים שלא טופלו ודורשים תיקון.

ראוי שהממשלה תפעל ליישום האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד ובכלל זה תקנה לגורם ממשלתי כלשהו כלים שיאפשרו לו להתמקד בצורכי הילדים ולבחון את האינטרסים שלהם בראייה כוללנית. עליו יהיה לרכז בשיטתיות את המידע על פעילותם של מנגנונים לשיתוף פעולה בין גופים ממשלתיים בנושא הילדים, את התקציבים הממשלתיים המיועדים להם ולרכז ולנתח את כל המידע הנצבר בעניינם.

במרבית תיקי המעצרים חסר מידע שעל פיו אפשר לדעת אם הטיפול המלא בקטין נעשה בהתאם להוראות הדין. במצב זה לא ניתן לקיים פיקוח ובקרה על תיקי החקירות. משטרת ישראל נדרשת לפעול בהתאם לתיקון 14 ולהטמיע ההוראות הכלולות בו בכל תחנות המשטרה. עליה לוודא שבכל תיקי המעצרים תהיה הודעה להורים; לפעול ככל האפשר לכך שחקירת הקטינים תהיה בנוכחות הורה או קרוב אחר; להקפיד שהודעתה לקטינים על זכויותיהם תהיה מלאה ומובנת להם ושחקירתם תיעשה על ידי חוקר נוער ובשעות היום ולא בלילה. כמו כן המשטרה נדרשת להמשיך וליזום תכניות חלופיות שיתאימו לקטינים נוספים, כך שמספר הקטינים שישתתפו בהן יגדל באופן משמעותי.

מבקר המדינה שם דגש מיוחד על הבטחת זכויות היסוד של הפרט במדינת ישראל, ובכלל זה על הבטחת זכויותיהם של קטינים. מהביקורת עולה תמונת מצב עגומה בכל הקשור ליישום ולהטמעה של הוראות הדין הרלוונטיות העוסקות בזכויות קטינים בהליך הפלילי. אף שהמשטרה עשתה כברת דרך בכל הקשור להליכים הננקטים כנגד קטינים, עליה לעשות בדק בית בבחינת הנושא, לפעול שבתיקי המעצרים יהיה מידע מלא על פרטי החקירה, תוך מתן דגש לקביעה באיזה שלב הקטין הוגדר כעצור, לרענן את ההנחיות, ולוודא שהתפיסה הגלומה בתיקון 14 הוטמעה בכל תחנות המשטרה כדי להבטיח את זכויות הקטינים.

הקצאת שוטרים תמורת תשלום

תקציר

בעת שהמשטרה מפעילה את סמכויותיה בשמירה על ביטחון הציבור, היא פועלת בשם המדינה וכפופה למרות הממשלה. עם תפקידיה המסורתיים של המשטרה נמנים שמירה על הסדר הציבורי ועל ביטחון הנפש והרכוש, מניעת עברות והעמדת עבריינים לדין. מספרם של השוטרים בישראל והיקף המשימות המוטלות על המשטרה, עשויים להשפיע גם על יכולתם של גופים רבים לבצע משימות מסוימות או לקיים אירועים שבהם נדרש סיוע של המשטרה והמשטרה אינה יכולה להיענות לבקשות הסיוע של אותם גופים. בעקבות כך גובש הסדר ולפיו המשטרה תגבה תשלום עבור הקצאת שוטרים מן המניין למילוי תפקידים כאלה.

בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 (להלן - פקודת המשטרה), נקבע כי המשטרה תעסוק בין היתר בשמירה על הסדר הציבורי ועל ביטחון הנפש והרכוש. חוק המשטרה, התשס"ו-2006 (להלן - החוק), מקנה למשטרה בנסיבות מסוימות סמכות להקצות שוטרים בתשלום לבקשת גורם חיצוני לשתי מטרות: להבטחת הסדר הציבורי ושלום הציבור באירוע בעל צביון פרטי, ולשם סיוע לרשויות ולגופים ציבוריים המנויים בחוק בהפעלת סמכויות אכיפה וגבייה הנתונות להם על פי דין. בפקודת המטה הארצי (להלן - פקודת מטא"ר) נקבעו התבחינים המרכזיים להעסקת שוטרים בתשלום. נוהל "עקרונות הפעלת הסיור" (להלן - הנוהל) נועד להשלים את הוראות החוק ופקודת מטא"ר וליישמן.

הקצאת שוטרים תמורת תשלום נעשית לאחר שגוף חיצוני מפנה בקשה למשטרה והבקשה נבחנה ואושרה. הגופים החיצוניים הם אלו שנושאים בנטל התשלום למשטרה עבור הקצאת השוטרים. בשנת 2011 הועסקו באירועים של גופים פרטיים ובסיוע לגופים ציבוריים כ-7,400 שוטרים בתשלום, בשל הקצאתם חייבה המשטרה גופים אלה בכ-67 מיליון ש"ח. בשנת 2012 היא הקצתה כ-8,400 שוטרים בתשלום וחייבה את הגופים בכ-94 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים להעסקת שוטרים בתשלום. הבדיקה התקיימה במשטרה - במטה הארצי ובמחוזות ירושלים, תל אביב והדרום. בדיקות השלמה נעשו במוסד לביטוח לאומי ובהתאחדות לכדורגל.

עיקרי הממצאים

1. הוראות החוק, פקודת מטא"ר והנוהל הגבילו את המשטרה להקצות שוטרים בתשלום לשתי מטרות: הראשונה הבטחת הסדר הציבורי ושלום הציבור באירוע פרטי, והשנייה סיוע להפעלת סמכויות אכיפה או גבייה. נמצא כי המשטרה הקצתה שוטרים בתשלום גם למשימות שאינן עונות לדרישות אלה, ובייחוד למשימות סדר ואבטחה במוסדות ציבור וברשויות מקומיות.

2. למשטרה שיקול דעת רחב בכל הנוגע להחלטה אם להקצות שוטרים בתשלום, וכן בנוגע להחלטה בדבר מספר השוטרים בתשלום שיש להקצות. לעניין הקצאת שוטרים בתשלום לאירוע או פעולה נקבעו בחוק ובפקודת מטא"ר תבחינים, ואולם לא נקבעו תבחינים לעניין הקצאה של שוטרים בתשלום לסיוע בהפעלת סמכויות אכיפה וגבייה.

3. המשטרה לא קבעה לעצמה כללים ותבחינים שמטרתם לוודא כי בקשתו של גוף ציבורי להקצות לו שוטרים בתשלום מתבססת על סמכותו על פי הוראות הדין, וכי פעולת השיטור המבוקשת אינה פעולת ליבה שהוגדרה בפקודת המשטרה, שעל המשטרה לבצע ללא תשלום.

4. מחלקת סיור ושיטור באג"ם לא מילאה את תפקידה בריכוז הטיפול בהיבטים השונים של הקצאת שוטרים בתשלום - בין השאר על ידי ניתוח ועיבוד המידע הקיים במשטרה ובמערכות המידע שלה, ועל ידי תרגומו לדוחות ניהוליים שוטפים.

5. לפי החוק ראש אגף המבצעים במשטרה (להלן - אג"ם) נושא באחריות המקצועית כגורם מטה להקצאת שוטרים בתשלום ולהפעלתם המבצעית. ואולם נמצא כי לפני ראש אג"ם אין תמונת מצב עדכנית על העסקת השוטרים בתשלום, בין השאר אין נתונים לגבי כלל הגורמים המזמינים את שירותי המשטרה, לגבי אופי האירועים והפעולות ולגבי אירועים משולבים שמופעלים בהם שוטרים בתפקיד לצד שוטרים שהוקצו בתשלום.

הקצאת שוטרים בתשלום לגופים ציבוריים

פקודת המשטרה קובעת מתווה נוסף המאפשר לתת שירותי משטרה בתשלום לגופים ציבוריים, ולפיו יגויסו שוטרים לתפקידים מיוחדים (להלן - שת"מים) . המורכבות העקרונית והמעשית הכרוכה במתן שירותי משטרה בתשלום תקפה גם לגבי החלופה של העסקת שת"מים בסיוע למשרדי הממשלה ולמוסדות ציבור. הגם שמבחינה מהותית שני המתווים משמשים למטרות דומות, המשטרה לא קבעה הנחיות ברורות כדי להבחין בין המקרים שניתן להקצות שוטרים בתשלום להפעלת סמכויות אכיפה או גבייה, לבין המקרים שיש לגייס לשם כך שת"מים.

1. בשנים 2012-2009 חזרה הלשכה המשפטית של המשטרה וקבעה כי מבחינה משפטית אין בסיס חוקי להעסקת שוטרים בתשלום בסניפי המוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד), וכי ניתן להעסיק למטרה זו שת"מים. למרות זאת, במשך שנים המשטרה פעלה שלא בהתאם לקביעה זו: היא המשיכה להקצות שוטרים בתשלום למוסד, לא הגבילה בזמן את הקצאתם וראש אג"ם לא פעל כדי להסדיר את הסוגיה.

בנובמבר 2012 הורה המפכ"ל לפנות ליועץ המשפטי לממשלה לקבל את אישורו להמשיך בהסדר הקיים, ובמידת הצורך לקדם תיקון חקיקה במקביל. עוד הורה המפכ"ל כי ההסדר הנוכחי להעסקת שוטרים בתשלום בסניפי המוסד יימשך אלא אם תתקבל הנחיה אחרת מהיועץ המשפטי לממשלה. בדצמבר 2013 הודיע משרד המשפטים כי המענה לצורך בנוכחות קבועה של שוטרים בסניפי המוסד מצוי בחוק במתווה המאפשר לגייס שת"מים. כדי להיערך לגיוסם ניתנה למשטרה ארכה של חצי שנה, עד סוף מאי 2014, שבמהלכה תוכל להמשיך להקצות שוטרים בתשלום לסניפי המוסד.

2. המשטרה לא בחנה אפשרות להציב בסניפי עמידר שת"מים, אף על פי שהיועץ המשפטי למשטרה קבע כבר בשנת 2012 כי ככלל אין להעסיק שוטרים בתשלום בסניפי עמידר. זאת ועוד, בשנת 2013 המשיכה המשטרה להקצות שוטרים בתשלום לשלושה סניפים של עמידר, אף שההחלטה להמשיך באופן חריג בהעסקת השוטרים בתשלום בסניפים אלה הייתה מוגבלת רק עד לסוף שנת 2012.

3. המשטרה הקצתה שוטרים בתשלום למשימות סדר ואבטחה בבתי חולים, בחופי רחצה ובבית המשפט לעניינים מקומיים בחולון, אף שאין הן מהוות סיוע לפעולות אכיפה וגבייה או אירוע בעל צביון פרטי.

טיפול מחלקת החשבות במשטרה בהעסקת שוטרים בתשלום

1. בהתאם לחוק, על השר, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, לקבוע הוראות לעניין אופן חלוקת התשלומים המתקבלים תמורת העסקת שוטרים. נמצא כי בתקנות המשטרה (העסקת שוטרים באירוע), התשל"ו-1975 (להלן - התקנות) לא נקבעו הוראות לעניין הקבלה והחלוקה של התשלומים למשטרה בתמורה להעסקת שוטרים בתשלום בסיוע להפעלת סמכויות אכיפה וגבייה ולגבי אופן חלוקתם.

2. נוהל החשבות "העסקה בשכר אנשי משטרה באירוע" (להלן - נוהל החשבות) פורסם בשנת 2003. מאז פרסומו חלו במשטרה ובמחלקת החשבות שינויים שגררו שינוי בתהליכי הטיפול בהקצאת השוטרים בתשלום ובאישור התשלומים בגינם. נמצא כי חשבות המשטרה לא תיקנה ולא עדכנה את הנוהל בהתאם.

3. קבוצות הכדורגל בליגת-העל ובליגה הלאומית משלמות למשטרה עבור הקצאת שוטרים בתשלום למשחקים באמצעות ההתאחדות לכדורגל. במשטרה לא הייתה חלוקת אחריות ברורה ומוסכמת באשר לטיפול בגביית תשלומים מההתאחדות. כתוצאה מכך עד יולי 2013 פעלה המשטרה בעניין גביית התשלומים מראש מן ההתאחדות שלא לפי התקנות, וכשנוצר חוב של ההתאחדות, ועד לכיסויו, שילמה המשטרה מתקציבה את שכר השוטרים שהוקצו למשחקים.

4. המשטרה מנהלת את התהליכים המרכזיים בתחום העסקת שוטרים בתשלום במערכת ממוחשבת - "מערכת עבודה בתשלום". למערכת זו מישק נתונים עם המערכת החשבונאית הממוחשבת של המשטרה. נמצא כי בשנים 2012-2011 היה פער גדול בסכומי החיובים עבור הקצאת שוטרים בתשלום בין מערכת עבודה בתשלום לבין המערכת החשבונאית.

5. בתקנות נקבע כי גורם המבקש להעסיק שוטרים באירוע ישלם מראש לתקציב המשטרה את התשלום שנקבע לכיסוי שכר השוטר ולכיסוי הוצאות המשטרה. מנגד המשטרה פועלת על פי נוהל החשבות, ולפיו משרד ממשלתי והמוסד לביטוח לאומי מעבירים למשטרה התחייבות כספית חתומה בידי חשב המשרד. המשטרה לא יזמה מהלך להתאמת הנוהל לתקנות.

6. בשנת 1998 קבעה המשטרה תעריפים לחיוב גורם המזמין שוטרים בתשלום עבור שימוש באמצעים נלווים כמו רכב, קטנוע, סוס או ספינה. במשך 15 שנה לא בדקה המשטרה אם התעריפים שקבעה משקפים עדיין נכונה את עלויותיה. רק במהלך הביקורת הכינה המשטרה לוח תעריפים חדש עבור השימוש באמצעים נלווים.

המערכת הממוחשבת לניהול עבודה בתשלום במשטרה

1. "מערכת עבודה בתשלום" פותחה במשטרה בתחילת שנות האלפיים. נמצא כי מערכת זו חסרה מנגנון המונע שיבוץ שוטרים לאירוע או לפעולה שאינו עולה בקנה אחד עם ההתניות שקבעה לעצמה המשטרה בנוגע למכסת השעות המרבית להעסקת שוטר בתשלום. כך למשל בשנת 2012 הועסקו שוטרים ממחוזות תל אביב וירושלים בתשלום בהיקף שעות חודשי הגבוה ממכסת השעות המותרת להם ושהוגדרה במערכת.

2. בשנת 2011 החלה המשטרה בפיתוח מערכת חדשה לניהול תחום העסקת שוטרים בתשלום. אף שהמשטרה העריכה כי הפיתוח ייארך עד סוף שנת 2012, המערכת לא הייתה מוכנה במועד, ובשנת 2013 הופסק הפיתוח. כתוצאה מכך המשטרה עדיין משתמשת במערכת הישנה, אף שהובהר שאין היא עונה על צורכי המשטרה וכי לא ניתן לשדרגה.

סיכום והמלצות

המשטרה היא זרוע ממשלתית האמונה על אכיפת החוק, ולפיכך מצופה ממנה במשנה תוקף להבטיח שהיא פועלת תמיד על פיו. עובדת קיומם של שני מתווים למתן שירותי שיטור בתשלום יוצרת מורכבות שעוררה לא אחת מחלוקות בתוך המשטרה ובינה לבין גופים ציבוריים. לפיכך על המשטרה לקבוע תבחינים ברורים תוך מתן משקל לשיקולים של יעילות וחסכון, כדי להגדיר ולסייע בהחלטה לבחירה באחד משני המתווים לשירותי משטרה במוסדות ציבור: הקצאת שוטרים בתשלום או העסקת שת"מים. על המשטרה לפעול בהתאם לחוות הדעת של היועץ המשפטי שלה ובמקרים של ספק, כמו שירותי השיטור בחופי הרחצה לקבל חוות דעת מן היועץ המשפטי לממשלה.

אג"ם נדרש לקבוע איזה מידע יש לרכז ולהציג בפני העומד בראשו כדי שימלא את אחריותו לפי החוק, להנחות את הליכי הבחינה והאישור במשטרה בעניין הקצאת שוטרים בתשלום ולפקח עליהם. נדרש בין היתר לבחון את המוסדות והגופים שלהם מוקצים שוטרים בתשלום, כדי לוודא כי השירות ניתן על ידי המשטרה כדין, למטרות שאינן בליבת העשייה המשטרתית ובהתאם לנוהלי המשטרה.

על המשרד לביטחון הפנים והמשטרה להסדיר בתקנות, בהתאם להוראת החוק, את אופן הטיפול בתשלומים ובהתחייבויות הכספיות שמתווספים לתקציב המשטרה בשל העסקת שוטרים בתשלום. על המשטרה להקפיד לעמוד בתקנות שלפיהן יש לגבות מראש את התשלום למימון שכר השוטרים ולמימון הוצאותיה. המשטרה נדרשת להסדיר את עבודת החשבות ולהכין נוהל מעודכן.

על המשטרה לפעול להסדיר את המידע והתהליכים במערכות הממוחשבות באמצעותן מטפלים בהעסקת השוטרים בתשלום, כך שתוכל לוודא שהעסקת השוטרים נעשית לפי התנאים והמגבלות שנקבעו על ידה. עליה להקצות את המשאבים הנדרשים לסיום פיתוחה והטמעתה של המערכת החדשה לניהול תחום ההעסקה בתשלום, כדי שיהיו בידיה הכלים להתנהל בהתאם לנדרש בדין.

שירות בתי הסוהר

היבטים בשיקום אסירים

תקציר

שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) הוא ארגון הכליאה הלאומי של מדינת ישראל. שב"ס אחראי ל-33 מתקני כליאה: בתי סוהר ובתי מעצר . בסוף 2012 שהו במתקני שב"ס כ-20,000 כלואים , ובהם כ-12,660 כלואים בגין עברות פליליות. ב-2012 השתחררו 7,463 אסירים פליליים . פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 (להלן - הפקודה), ותקנות בתי הסוהר, התשל"ח-1978 (להלן - התקנות), שהותקנו מכוחה, מסדירות את פעילותם של מתקני השב"ס.

החזרה לאורח חיים עברייני ולמעגל הפשיעה לאחר ריצוי העונש והשחרור מבית הסוהר (להלן - רצידיביזם או מוּעדוּת), יש בה סכנה לכלל החברה והיא גורמת גם נזק כלכלי למדינה. ב-2011 העריך המשרד לביטחון הפנים את הנזק הכלכלי הנובע מפשיעה ב-14.4 מיליארד ש"ח, סכום השווה לכ-2% מהתוצר הלאומי הגולמי (התל"ג) . שיעור המועדות הוא מדד להערכת היעילות והאפקטיביות של תהליך הקניית הכלים המתקנים לאסירים (להלן - שיקום), שמתחיל בתקופת המאסר ונמשך גם לאחר השחרור.

לפי החזון הארגוני של שב"ס, תמצית תפקידו היא "החזקת אסירים ועצורים במשמרת בטוחה ונאותה, תוך שמירה על כבודם, מילוי צרכיהם הבסיסיים והקניית כלים מתקנים לכל האסירים המתאימים לכך, על מנת לשפר את יכולתם להיקלט בחברה עם שחרורם. זאת תוך שיתוף פעולה עם גורמי ממסד וקהילה שונים".

בתקופת המאסר האחראית לפעולות שיקום היא חטיבת התָקוֹן בשב"ס. חטיבת התקון כוללת ארבע מחלקות האחראיות על כלל הפעולות המתקנות: מחלקת חטו"ש (חינוך, טיפול ושיקום); מחלקת תעסוקה; מחלקת רפואה; ומחלקת הדת. דוח זה התמקד בפעילות מחלקות החטו"ש והתעסוקה.

לקראת השחרור מהמאסר ולאחריו מעורבוֹת בתהליך השיקום הרשות לשיקום האסיר (להלן - רש"א) ומחלקות הרווחה ברשויות המקומיות שבתחומן גרים האסירים. רש"א היא תאגיד סטטוטורי שקם על פי חוק . תפקידיה הם, בין היתר, להכין בתיאום עם שב"ס תכניות שיקום לאסירים לקראת שחרורם ולפעול לקליטת אסירים משוחררים בקהילה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר - ספטמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בנושא שיקום אסירים בגירים הכלואים בגין עברות פליליות בבתי הסוהר (להלן - אסירים). הבדיקה נעשתה בשב"ס, ובדיקות השלמה נעשו במשרד לביטחון הפנים, ברש"א, במחלקות הרווחה בכמה רשויות מקומיות, במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), במשרד הפנים ובמשרד המשפטים. הנתונים בדוח מתבססים על נתונים שהתקבלו מחטיבת התקון ויחידת המחקר של שב"ס. יצוין כי משרד מבקר המדינה בדק ב-1990 היבטים בנושא שיקום אסירים, וממצאי הביקורת הובאו בדוח מבקר המדינה 40 .

עיקרי הממצאים

הוראות החוק ונוהלי שב"ס

במאי 2012 תוקנה הפקודה (להלן - התיקון לפקודה), ובין היתר נוספו הוראות מפורשות בדבר שיקום אסירים. לפי התיקון "אסיר... ישולב בפעילויות שיקום, ככל שיימצא מתאים לכך, במועד, בהיקף ובתנאים כפי שייקבעו בתקנות ובפקודות השירות" . עוד נקבע בתיקון לפקודה כי השר לביטחון הפנים יקבע הוראות לעניין סעיף זה, והן יאושרו על ידי ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת.

נמצא שנכון למועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013, טרם נקבעו התנאים לשילוב אסירים בפעילויות השיקום בתקנות ובפקודות השירות. כמו כן, השר לביטחון הפנים טרם הביא לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת הוראות לעניין הסעיף האמור לעיל.

מערך השיקום בשב"ס

ב-2009 החל שב"ס ליישם את תכנית העבודה הרב-שנתית לשנים 2013-2009 (להלן - תר"ש). להלן ממצאי בדיקת מימוש היעדים הרב-שנתיים שהוגדרו במשימת הטיפול והשיקום בתר"ש:

1. צמצום המוּעדוּת: היעד שקבע שב"ס במסגרת התר"ש בשנת 2009 בדבר צמצום המועדות בכ-10% בתוך עשר שנים בוטל, לאחר ששב"ס ערך ב-2010 מחקר מקיף למדידת המועדות שבמהלכו שונתה שיטת חישוב המועדות. החל משנת 2013 לא נקבע יעד מדיד אחר. כמו כן נמצא כי חטיבת התקון תכננה את פעולות השיקום מבלי להתבסס על תוצאות המחקר.

2. מיצוי פוטנציאל האסירים המתאימים לטיפול: נקבע יעד למיצוי פוטנציאל הטיפול באסירים, אך שב"ס לא קבע אבני דרך להשגתו ולא הגדיר כיצד ניתן למדדו. בחינת ארבעה תחומים עיקריים שבהם שב"ס מעניק טיפול לאסירים העלתה את הממצאים הבאים:

התמכרויות: נמצא כי מספר גדול של אסירים הסובלים מבעיות התמכרות לסמים ו/או לאלכוהול אינם מקבלים טיפול שיקומי לבעייתם; עוד נמצא שהמחלקות הטיפוליות שנועדו לאסירים מכורים אינן מאוכלסות במלואן.

עבריינות מין: בשנת 2012 שולבו במערך לשיקום מונע כ-330 אסירים בלבד, פחות משליש מעברייני המין שנמצאו באחריות שב"ס (1,134), ותוך ניצול חלקי של האמצעים הקיימים במערך השיקום המונע.

אגפי שיקום: ב-2012 היו בשב"ס ארבעה אגפי שיקום , ותקן הכליאה בהם היה 173 אסירים בסך הכול. באותה שנה אוכלסו אגפי השיקום בכ-120 אסירים בלבד (71%).

חינוך: בשנים 2012-2011 כשליש מהאסירים שנבדקו עם כניסתם לכלא היו אנאלפביתיים או יודעי קרוא וכתוב ברמה ראשונית בלבד. למרות זאת היקף ההשתתפות של האסירים בפעולות החינוך הפורמלי בבתי הסוהר הוא נמוך. בדצמבר 2012 השתתפו רק כ-1,500 אסירים בפעולות של החינוך הפורמלי.

3. שיפור היחס המספרי בין מטפלים למטופלים: אחד מיעדי התר"ש היה שיפור היחס המספרי בין מטפלים למטופלים. נמצא כי למרות זאת משנת 1990 לא חלו שינויים של ממש בתקינת העובדים הסוציאליים בשב"ס, זאת על אף שהיקף העבודה הנדרש מהם גדל מאז באופן ניכר.

4. תעסוקה יצרנית: בשנת 2012 הועסקו כ-2,450 אסירים בתעסוקה יצרנית בלבד, זאת אף על פי ששב"ס הציב בתר"ש יעד של העסקת 3,000 אסירים.

שיעור האסירים שלא שולבו בפעילויות התקון בכל בתי הסוהר הגיע בסוף 2012

לכ-38%. עוד עלה מהנתונים שבחמישה מבתי הסוהר שיעור האסירים שלא שולבו בפעילות התקון עלה על 40%, ובאחד מבתי הסוהר הוא היה יותר מ-65%.

רצף הטיפול

הרשות לשיקום האסיר: ברש"א מועסקים יועצי כלא-קהילה, המכינים תכנית שיקומית לאסירים לתקופה שלאחר שחרורם (להלן - יועצי רש"א), ויועצי תעסוקה המסייעים לאסירים באיתור מקומות תעסוקה, מלווים אותם בתהליך ההשתלבות ומסייעים להם להתמיד בעבודתם. בנוסף מועסקים באגפי הרווחה שברשויות המקומיות רכזי שיקום האסיר, האחראים לביצוע התכנית השיקומית (להלן - רכזי שיקום).

בשנת 2011 הגדירה רש"א יעדים לשנים הבאות. משרד מבקר המדינה בדק את מימוש היעדים:

בשנת 2011 הועסקו יועצי רש"א ב-15 משרות, נפגשו עם כ-4,800 אסירים והכינו

כ-1,900 תכניות שיקום. למרות היעד שקבעה רש"א בדבר הגדלת מספר משרות היועצים שהיא מעסיקה, במטרה להגדיל את מספר האסירים שהם פוגשים ומכינים עבורם תכנית שיקום, נמצא שבשנת 2012 היו 14 משרות של יועצי רש"א והם נפגשו עם כ-4,100 אסירים בלבד, והכינו רק כ-1,500 תכניות שיקום.

רש"א קבעה שההיקף הנדרש להקצאת רכזי שיקום בקהילה הוא משרה מלאה של רכז על כל 80 אסירים הנמצאים בבית הסוהר מאותה רשות מקומית . בשנת 2011 הועסקו רכזי שיקום ברשויות המקומיות ב-40 משרות , ורש"א קבעה כיעד להגדיל את מערך משרות רכזי השיקום ל-100. למרות זאת, במועד סיום הביקורת מספר המשרות של רכזי השיקום נותר כשהיה, והם פעלו רק בכ-45 רשויות מקומיות מתוך כ-250 רשויות בכל הארץ. בביקורת עלו פערים בין היקף המשרות הנדרש לפי דרישת רש"א לבין המצב הקיים. הבעיה מתמקדת ברשויות מקומיות ביישובים ערביים.

בשנת 2010 העסיקה רש"א יועצי תעסוקה בשבע משרות מלאות והם טיפלו בכ-900 אסירים משוחררים. בשנת 2011 הציבה רש"א יעד להרחבת מערך יועצי התעסוקה משבע לשמונה משרות. הבדיקה העלתה כי בשנת 2012 היה מספר המשרות של יועצי התעסוקה ברש"א 7.5, והיועצים טיפלו ב-885 אסירים משוחררים בלבד. יועצי התעסוקה לא טיפלו באסירים המשוחררים הערבים הגרים ביישובי הפריפריה בצפון ובדרום.

בשנת 2010 הפעילה רש"א 11 הוסטלים , שבהם טופלו בשנים 2010-2009 כ-330 אסירים. נמצא כי אף שרש"א הציבה יעד של הרחבת מערך ההוסטלים כך שמספר המטופלים בכל שנה יגדל ל-450 אסירים, ב-2012 התחילו רק כ-250 אסירים טיפול בהוסטלים; שלושה הוסטלים נסגרו, אחד מהם היה ייעודי לאוכלוסייה הערבית.

מטפלים פרטיים: במקרים מסוימים פונים אסירים למטפלים פרטיים לצורך הכנת תכנית שיקום ומממנים זאת בכספם הפרטי. מעורבות המטפלים הפרטיים כשירות מקביל לשירות הציבורי מעלה חשש שאסירים שרש"א אינה מכינה להם תכנית שיקום ושידם אינה משגת רכישת שירות ממטפל פרטי, יפחתו סיכוייהם לשחרור מוקדם. כמו כן מעלה מעורבות זו את הצורך ביצירת מנגנוני פיקוח ובקרה על איכות תכניות השיקום, יישומן ועמידת האסירים בהן.

ועדת שחרורים: על ועדות השחרורים מוטל עומס רב, המביא לדחיית דיונים בעניינם של אסירים רבים. דוח בדיקה בנושא קבע שככל שתקופת התנאי מתקצרת, כך נפגעת האפקטיביות של התהליכים הטיפוליים. עוד לפי דוח הבדיקה, כמעט מחצית מכלל הדיונים בבקשות לשחרור על תנאי מסתיימים בהחלטה לדחות את הדיון למועד מאוחר יותר, היות והתיקים חסרים את החומר המלא הנדרש כתשתית להחלטת הוועדה. בין החומרים העיקריים החסרים בולטת תכנית השיקום של רש"א.

מדי שנה משתחררים מבתי הסוהר כ-7,300 אסירים פליליים. רק עבור כרבע מהם, אלה העומדים בפני ועדת שחרורים, נבנית תכנית להמשך השיקום ושמירה על הרצף הטיפולי, ואילו כ-5,500 מהאסירים המשתחררים אינם מקבלים תכנית המשך לשיקום בקהילה.

המשרד לביטחון הפנים

בתכנית העבודה של המשרד ל-2012 נקבע יעד של "חיזוק המאמץ לתקון וסיוע בשיקום האסירים, לשילובם בחברה ולצמצום הרצידביזם", והמשימה המרכזית שנקבעה בנושא היא "גיבוש תכנית רב שנתית לצמצום הרצידביזם". נמצא כי עד סוף 2012 לא גובשו יעדי הביניים ואבני הדרך בתכנית לצמצום המועדות.

סיכום והמלצות

שב"ס הוא ארגון כליאה ביטחוני המחזיק במתקניו בעיקר עבריינים שנשפטו למאסר. נוסף על הענישה, אמור שב"ס לנצל את תקופת המאסר כדי לנסות לשקם את העבריין שהורשע. כך, כשיגמור לרצות את עונשו יהיו לו כלים שיעזרו לו להשתלב בחברה ולהיות אזרח נורמטיבי שומר חוק.

בית המשפט העליון כבר קבע כמה פעמים כי השיקום הוא אינטרס של האסירים עצמם, על מנת שלא ישובו ויבצעו עברות וייענשו על כך, אך לא פחות מכך הוא גם אינטרס ציבורי, ולפיכך ראוי כי שב"ס ייערך להענקת טיפול שיקומי ומקצועי לאסירים הזקוקים לכך עוד בעת ריצוי עונשם .

שב"ס משקיע משאבים רבים בתחומי השיקום (חינוך, טיפול ותעסוקה). למרות זאת, ממצאי דוח זה העלו שאלפי אסירים אינם מקבלים מענה שיקומי. בהקשר זה יש לתת את הדעת להיעדר תהליך ממוחשב, סדור, מתמשך ורצוף של איסוף נתונים, מיפוי צרכים ובחינת אמות המידה להצלחת תכניות השיקום.

ממצאי הביקורת העלו שלמרות הידע והניסיון הנצברים בדבר ההכרח ברצף טיפולי-שיקומי גם לאחר השחרור מבית הסוהר, מרבית האסירים המשוחררים אינם מטופלים כראוי עם יציאתם לחברה, ותהליך השיקום נפסק. מצב זה לעתים מוריד לטמיון את הפעולות והמשאבים שהושקעו בתכניות השיקום של האסירים בבית הסוהר ופוגע במאמצים לצמצם את מספר האסירים המשוחררים החוזרים למעגל הפשיעה.

לפעילות השיקום ערך מוסרי, חברתי וכלכלי גבוה. על המשרד לביטחון הפנים, בשיתוף משרד הרווחה, שב"ס ורש"א, לפעול להסדרת התנאים בתקנות בתי הסוהר לשילוב אסירים בפעולות שיקום, אשר יהיו אבן בוחן להערכת עבודת השיקום. כמו כן, על גופים אלה לגבש מדיניות לאומית-רוחבית בעלת יעדים ומדדים משותפים, שתכלול את כל הרצף הטיפולי-השיקומי, ולעקוב אחרי ביצועה.

משרד הבריאות

סרטן העור - מניעה, איתור וטיפול

תקציר

סרטן העור על סוגיו הוא המחלה הממארת השכיחה ביותר בישראל. הסוגים העיקריים של סרטן העור הם שלושה (לפי סוגי התאים הנפגעים בשכבות העור): Melanoma (מלנומה), BCC ו-SCC .

הסוגים השכיחים של סרטן העור נוצרים עקב קשר גומלין בין הנטייה הגנטית של החולה ובין חשיפתו לקרינה על-סגולה של השמש. יש קשר מובהק בין כוויות שמש להופעת מלנומה אפילו שנים לאחר מכן. בישראל שטופת השמש, חשיפה מוגברת לשמש היא גורם סיכון עיקרי להתפתחות של סרטן העור.

הסיכוי לחלות במלנומה חודרנית או ממוקדת במהלך החיים (מהלידה ועד גיל 90) הוא אחד מ-36 בקרב גברים יהודים ואחת מ-45 בקרב נשים יהודיות. באוכלוסייה הערבית בישראל מלנומה היא מחלה נדירה, ומדי שנה נרשמים רק מקרים בודדים בקרב גברים ונשים. יותר מ-10,000 איש בישראל מאובחנים מדי שנה כחולים בסרטן העור שאינו מלנומה ((BCC, SCC. בשנת 2010 אובחנו בישראל 1,370 חולים חדשים במלנומה ממאירה של העור. 1,002 מהם במלנומה ממאירה חודרנית ו-368 במלנומה ממאירה ממוקדת. באותה שנה נפטרו בישראל 322 אנשים מסוגים שונים של סרטן העור: 207 ממלנומה ממאירה ו-115 שסיבת המוות העיקרית שלהם הייתה סרטן עור שאינו מלנומה. על פי נתוני הסוכנות הלאומית לחקר הסרטן (IARC) לשנת 2008 (שפורסמו במאי 2012), ישראל נמצאת במקום ה-18 בעולם בהיארעות מלנומה חודרנית של העור; ואולם, כאשר מובאים בחשבון רק יהודים ילידי הארץ, מדורגת ישראל במקום גבוה בהרבה. עד לפני שנים ספורות הצביעו הנתונים על כך שישראל נמצאת במקום השלישי בעולם בהיארעות של מלנומה, אחרי אוסטרליה וניו-זילנד.

פעולות הביקורת

על רקע ריבוי מקרי התחלואה והתמותה מסרטן העור בישראל, והאפשרויות הפשוטות יחסית למניעת חלק ניכר מהמקרים (הימנעות מהשמש וכן טיפול מיידי בנגעים המתגלים) בדק משרד מבקר המדינה בחודשים פברואר-ספטמבר 2013 את הנושאים הבאים: 1. בסוגיית המניעה של סרטן העור - ההצללה במוסדות חינוך, במרחב הציבורי, בבריכות שחייה, בחופי ים ובגני משחקים; הפיקוח וההסדרה של משרד הבריאות על מכוני שיזוף וכן על תכשירי הגנה מקרינת השמש; סימון לבוש בעל מקדמי הגנה מפני השמש. 2. בסוגיית האיתור - הפעולות של קופות החולים לאיתור סרטן העור - בדיקות סקר לאוכלוסייה בסיכון; איסוף מידע בנושא ופרסומו ברמה הלאומית לשם קבלת החלטות כלל-מערכתיות; והמניעה והאיתור של סרטן העור בקרב חיילי צה"ל ושוטרי משטרת ישראל. 3. בסוגיית הטיפול - ביצוע בדיקות הדמיה מיותרות; הטיפול הייעודי במלנומה בשלבים המתקדמים; והפיקוח של משרד הבריאות על ניסויים קליניים לטיפול בחולי סרטן העור.

הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות (להלן גם - המשרד); בארבע קופות החולים; במשרד החינוך; במשרד הכלכלה; במשרד הפנים; בכמה רשויות מקומיות; בצה"ל ובמשטרת ישראל. בדיקת השלמה נעשתה בשירות המטאורולוגי של משרד התחבורה המודד את רמות הקרינה.

עיקרי הממצאים

מניעת תחלואה בסרטן העור

הצללה במוסדות חינוך למניעת סרטן העור

1. הצללה במעונות יום ובמשפחתונים: נמצא כי מעונות יום לגיל הרך המוקמים במבנים ישנים חייבים בהצללה של 15% בלבד משטח החצר, לעומת 25% הצללה שמחייבים במבנים חדשים; משפחתונים אינם חייבים בהצללת החצר כלל; אין פיקוח של משרד הבריאות או משרד הכלכלה על קיומה של הצללה בכ-6,000 מעונות יום ומשפחתונים פרטיים שבהן מטופלים כ-110,000 ילדים.

2. הצורך בהגדלת אחוזי ההצללה בגני ילדים ובבתי ספר: ההנחיות לתכנון מוסדות חינוך החלות על גני ילדים ובתי ספר נקבעו עוד בשנת 1997, ולמרות העלייה בשכיחות של סרטן העור ובהגברת המודעות למחלה, לא בחנו משרדי הבריאות והחינוך את הצורך להגדיל באופן ממשי את שטחי ההצללה הנדרשים בגני ילדים ובבתי ספר.

3. היעדר מידע ממוחשב על אודות ליקויים בהצללה במוסדות החינוך: (א) ממצאי הליקויים בנוגע להצללה שמצא משרד הכלכלה בביקורות במעונות היום, אינם מרוכזים במאגר ממוחשב של משרדי הבריאות או הכלכלה, ואינם זמינים לצורך פיקוח על תיקונם; (ב) גם ממצאי הליקויים שמצא משרד הבריאות בבתי ספר ובגני ילדים של החינוך המוכר שאינו רשמי, עדיין אינם מרוכזים במאגר ממוחשב, למעט ממצאי ליקויים על אודות בתי ספר וגני ילדים חדשים שנבנו לאחר פברואר 2013. לפיכך אין באפשרותו של משרד הבריאות לעקוב אחר תיקונם.

4. הנחיות להתגוננות מפני השמש במערכת החינוך: משרד החינוך לא קבע הנחיות בנוגע להצללה או להתגוננות מפני קרינת השמש ולא המליץ על השעות המתאימות לקיום טקסים במוסדות החינוכיים; כמו כן לא שילב בחוזרים שלו את הנחיות משרד הבריאות בנוגע למחנות נוער ולא הנחה למקם קייטנות ומחנות קיץ, לרבות אלו של תנועות הנוער, באזורים מוצלים ואף לא דרש הוספת הצללות אם יהיה בכך צורך. זאת, חרף העובדה שקייטנות ומחנות קיץ מתקיימות בעונה שבה קרינת השמש חזקה במיוחד.

הצללה באתרי רחצה ובילוי כאמצעי למניעת תחלואה בסרטן העור

1. פעולות מניעה בחופי רחצה: נמצא כי בצו הסדרת מקומות רחצה (סדרים ואיסורים במקומות רחצה מוכרזים) התשכ"ה-1965, המפרט את המתקנים והאמצעים הנדרשים להפעלת מקום רחצה מוכרז, אין כל אזכור לנושא ההצללה. נמצא כי בחופים רבים ההצללה אינה מספיקה ויש אי-בהירות בנוגע לאופן מדידתה. נמצא כי בחלק מהרשויות המקומיות תחנות ההצלה בחופי הים פועלות בעיקר בשעות האור שבהן יש קרינה חזקה.

2. פעולות מניעה באתרי תיירות: רוב מקומות הבילוי בחיק הטבע המופעלים על ידי רשות הטבע והגנים, גם באזורים חמים במיוחד, פתוחים רק בשעות האור שבהן יש קרינה חזקה. הדבר מונע מהמטיילים לטייל בשעות המוקדמות של הבוקר או בשעות אחר הצהריים המאוחרות.

3. הצללה בבריכות שחייה ובפארקי מים: (א) רק בריכות השחייה שנבנו לאחר דצמבר 2008 מחויבות בהצללה חלקית מעל המים, אם כי יש ניסיון של משרד הבריאות לבקש הקמת הצללות אלו גם בברכות שנבנו לפני מועד זה;

(ב) בלשכות הבריאות במחוזות ובנפות אין מאגר ממוחשב ובו נתונים זמינים על הליקויים שנמצאו בנושא הצללה בבריכות השחייה, לצורך הפיקוח על תיקונם;

(ג) לא נקבע תקן המחייב הצללה מעל אזורי המתנה למתקנים בפארק מים, אף על פי שהמבקרים ממתינים בתורים ארוכים בשמש.

4. קביעת תקן להצללת גני משחקים: משרד הפנים לא פרסם הוראה המחייבת את הרשויות המקומיות להקים הצללות בגני משחקים למרות החשיבות הבריאותית; לפיכך גם מכון התקנים לא קבע תקן הכולל הנחיות לתכנון ההצללה. בבדיקה נמצאו למשל מגרשי משחקים בעיר מודיעין-מכבים-רעות שאינם מוצללים כלל.

מדידות שטחי הצללה על ידי גורמים מפקחים רבים - התייעלות, תיאום ואיחוד

נמצאו פערים בין המדידות שנעשו על ידי גופים שונים באותם מקומות ממש. כך למשל, בחופי הים נמצאו פערים בהערכת ההצללה באותו חוף ים בין הרשויות המקומיות, משרד הפנים ולשכת הבריאות המחוזית; נמצאו פערים באומדן שטחי ההצללה בכל מוסדות החינוך (גם בחינוך הממלכתי וגם בחינוך המוכר שאינו רשמי); נמצאו גם פערים באומדן שטחי הצללה בבריכות שחייה (הן לגבי השטח שמעל המים והן לגבי השטחים שבחצרות הבריכות) בין לשכות הבריאות המחוזיות והנפתיות השונות במשרד הבריאות. לא נמצא כי נעשה ניסיון להגיע להסכמה בנוגע לכללים אחידים שימנעו חילוקי דעות.

מניעת תחלואה בסרטן עור בקרב עובדים החשופים לשמש

1. נמצא כי שירות הפיקוח על העבודה במשרד הכלכלה, האחראי לפיקוח ולאכיפת תקנות הבטיחות בעבודה להגנה על עובדים מפני השמש, צמצם עם השנים את תדירות הביקורות היזומות של מפקחי העבודה אצל מעסיקים בשל מיעוט מפקחים ושינוי סדרי העדיפות.

2. נמצא כי משרד הכלכלה אינו מקבל דיווחים מרופאי עור על עובדים שחלו בסרטן העור, ויש חשש שנגרם כתוצאה מעבודתם בשמש - בניגוד לחובתם על פי החוק . היעדר רישום מלא ואמין של העובדים שחלו בסרטן העור פוגע באיתור של עיסוקים שיש להקדיש להם תשומת לב מיוחדת למניעת המחלה.

מכוני שיזוף - פיקוח והסדרה של משרד הבריאות

הקרינה הנפלטת ממיטת שיזוף היא אותה קרינה הנפלטת מהשמש, ולכן גם ממנה נשקפת סכנה של סרטן עור. מדינות רבות באירופה, בארה"ב, ובכמה מחוזות בקנדה ואוסטרליה הטילו הגבלות שונות כגון - איסור השימוש בהם לקטינים מתחת לגיל 18; דרישה להסכמת הורה או אפוטרופוס לשימוש בהם על ידי קטינים; דרישה להגנה על העיניים; איסור כניסה לבעלי עור בהיר; חובת בדיקת עור מקדימה. גם משרד הבריאות מקדם את הסדרת הנושא, ואולם הצעת התקנות אינה כוללת בין השאר את הגבלת השימוש מתחת לגיל 18. התמריצים הכלכליים של מכוני השיזוף ואי-הסדרת הנושא בחוק עלולים להגביר את התחלואה בסרטן עור בקרב המשתמשים במכוני השיזוף, במיוחד אצל אלו השייכים לאוכלוסייה בסיכון.

פיקוח על תכשירי הגנה מפני השמש

1. הפיקוח של משרד הבריאות על תכשירי הגנה מהשמש המשווקים בישראל: (א) נמצא כי למרות הוראת הצו והנוהל על ביצוע בדיקות לתמרוקים, לא היו בידי משרד הבריאות המכשור והידע הדרושים לכך, ולכן אינו מבצע בדיקות מדגמיות בעצמו כלל. רק בעקבות הביקורת הודיע משרד הבריאות כי ידאג לאמצעים לביצוע בדיקות מדגמיות; (ב) נמצא כי המשרד לא מקיים הליכי פיקוח ובקרה תקופתיים על תכשירי הגנה שכבר אושרו על ידו בעבר (הן של התכשירים עצמם והן של האריזה שעליה מופיעות הוראות השימוש), בין היתר כדי למנוע תופעה של זיופים הפוגעים בבריאות הציבור וביצרנים החוקיים; (ג) משרד הבריאות אף לא עדכן את הנהלים הישראלים בנוגע לתכשירי ההגנה בהתאמה לעדכונים בתקן האוסטרלי (בנושאי בדיקות לתכשירים וסימון מקדם ההגנה) שעליו התבססו הנהלים של משרד הבריאות.

2. תוקף (תאריך תפוגה) לתכשירי ההגנה מהשמש: בבדיקה עלה כי על מרבית תכשירי ההגנה אין תאריך תפוגה, אלא רק סימון מספר החודשים שהתכשיר ראוי לשימוש מאז שנפתח. היעדר תאריך התפוגה מעורר חשש שהציבור ישתמש בתכשיר שאינו יעיל - אף שלשימוש בו יש חשיבות בריאותית להגנה מפני סרטן העור.

3. הורדת מחירי תכשירי ההגנה: בשל מחירם הגבוה, תכשירי ההגנה אינם נמצאים בהישג ידה של חלק ניכר מהאוכלוסייה. נמצא כי משרד הבריאות היה מודע לצורך בהורדת מחירי תכשירי ההגנה ואף שלח בקשה בנדון לקופות החולים, אך לא בחן אילו פעולות ניתן לעשות בפועל לשם כך.

4. המלצות לשימוש בתכשירי הגנה: נמצא כי קיימים הבדלים בין פרסומים שונים של המשרד, ובין ההמלצות של קופות החולים והנחיות האגודה למלחמה בסרטן בנוגע למקדם ההגנה הרצוי בתכשירי ההגנה.

סימון לבוש בעל מקדמי הגנה מקרינת השמש

בישראל נמכרים הן פריטי ביגוד (כובעים, חולצות ומכנסיים) והן בגדי ים לילדים המסומנים ומוצגים כבעלי מקדם הגנה מקרינת השמש, המיועדים לפעילות ממושכת המתקיימת בשמש (עבודה ופנאי). נמצא כי משרד הכלכלה לא בחן את האפשרות לקבוע תקן ישראלי מחייב לגבי ביגוד זה כמקובל במדינות מערביות. בישראל גם אין חובה: 1. להצמיד הסבר בעברית על מהות מקדם ההגנה שהבגד נותן (UPF) .

2. להצמיד לבגד אזהרות על מצבים כמו ריבוי כביסות שעלולות לפגום בהגנה שהוא נותן. 3. לקבוע אלו הוראות יש לתפור לבגד כך שיישארו עליו תמיד, ואלו אפשר רק לצרף בקרטון כהסבר למוצרים ייחודיים אלה.

השימוש בתחזית עצמת הקרינה ופרסומה בציבור

נמצא כי השירות המטאורולוגי מפרסם את תחזית עצמת הקרינה באתר האינטרנט שלו בלבד, והיא אינה מתפרסמת בתחזיות מזג האוויר בכלי התקשורת . גם גופים שרבים בתוכם מקיימים פעילויות כשהם חשופים לשמש, כמו במערכת החינוך, אינם משתמשים בתחזית הקרינה של השירות המטאורולוגי.

חינוך, הסברה ומידע בנושא סרטן העור

1. חינוך התלמידים בנושא סכנת החשיפה לשמש: מאחר שתחום הבריאות אינו חלק מתכנית הלימודים הקבועה, בונה כל בית ספר את התכנית הבית-ספרית שלו בהתאם לשיקול דעתו של המנהל, ואין כל חובה לעסוק בנושא סכנת החשיפה לשמש כלל. למשרד החינוך אין כל מידע באילו מוסדות חינוך, לכמה תלמידים ובאילו שכבות גיל בבתי ספר ובגני ילדים, מתקיימות תכניות חינוכיות בנושא, וייתכן שתלמידים במוסדות חינוך מסוימים לא קיבלו כל הדרכה בנושא; כמו כן לא נעשה כל מעקב של משרד החינוך אחר השפעתן הצפויה של התכניות, שבעקבותיו ניתן להפיק לקחים.

2. העלאת המודעות של המבלים בחופי הים לסכנת סרטן העור ולדרכי מניעתו: משרד הפנים ומשרד הבריאות לא קיימו דיון משותף בנוגע לדרכים להעלאת המודעות של ציבור המתרחצים בחופי הים לסכנת סרטן העור כדי להגביר את השימוש בתכשירי הגנה.

3. איסוף ופרסום מידע בנושא סרטן העור: (א) נמצא כי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) והמרכז הלאומי לבקרת מחלות (להלן - המלב"ם) של משרד הבריאות קיימו סקרים בנושאים הקשורים להתנהגות המסייעת במניעה ובאיתור של סרטן העור ללא תיאום ביניהם תוך כפילות שהביאה לידי בזבוז משאבים והטרדת הציבור; (ב) נמצא כי רשם הסרטן הלאומי או כל גורם אחר במשרד הבריאות, לא בחן את הצורך לאסוף את המידע הקיים בקופות החולים על רמת התחלואה בסרטן העור שאינו מסוג מלנומה, ולכן מידע זה אינו נאסף מהקופות.

איתור מוקדם של חולים בסרטן העור

עלייה בשיעור המלנומות החודרניות

לאבחון מוקדם יש חשיבות עליונה בהגדלת סיכויי ההחלמה. מניתוח הנתונים עולה, כי בשנתיים האחרונות שלגביהם יש נתונים (2010-2009), יש עלייה בשיעור המלנומות החודרניות בהשוואה לממוקדות. נתון זה עלול להעיד על רמת מודעות נמוכה לחשיבותו של הגילוי המוקדם של סרטן העור, ודורש בחינה של הצורך בהגברת ההסברה בנושא - דבר שלא נעשה.

אי-ביצוע בדיקות סקר לאיתור ולגילוי מלנומה לאוכלוסיות בסיכון

בעשור האחרון בוצע מחקר באחת ממדינות גרמניה ((Schleswig-Holstein המצביע על יעילות סקר שבוצע לצורך גילוי מוקדם של סרטן העור: נמצאה עלייה של 30% בגילוי של סרטן העור; 90% מהמלנומות אובחנו בשלב מוקדם (ממוקד, פחות ממ"מ); והתמותה ירדה ב-50% מהצפוי חמש שנים לאחר המחקר . כתוצאה מהמחקר החלה לפעול באותה מדינה בשנת 2008 תכנית סטטוטורית כלל-ארצית לבדיקת סקר לסרטן העור אחת לשנתיים לתושבים מגיל 35. ואולם, עד מועד הביקורת לא דנו משרד הבריאות, האיגוד המקצועי לרפואת עור ומין בהר"י וקופות החולים בתוצאות המחקר ובמסקנותיו הנוגעות לכדאיות וליעילות שבביצוע סקר תקופתי לקבוצות סיכון באוכלוסייה בישראל. כמו כן נמצא, כי קופות החולים אינן מרכזות מידע על אודות המבוטחים הנמצאים בקבוצות הסיכון לחלות במלנומה, ובדיקה לאיתור מוקדם של סרטן העור בקרב המשתייכים אליה תלויה ביזמתו של הנבדק הפונה לרופא בבקשה לביצוע הבדיקה.

הטיפול בחולי סרטן העור

ביצוע בדיקות הדמיה שלא לצורך לחולי מלנומה 

נמצא כי לעתים מופנים חולים שחלו במלנומה ממוקדת או במלנומה חודרנית של פחות ממ"מ לבדיקות הדמיה מסוכנות (בגלל קרינה) ויקרות שאין בהן צורך רפואי.

הטיפול הייעודי במלנומה בשלבים המתקדים

כריתת המלנומה יחד עם קשרית זקיף

נמצא כי אף שברוב בתי החולים הכלליים בארץ, רק חולים בודדים עוברים מדי שנה את ההליך הייחודי של כריתת המלנומה יחד עם כריתת קשרית זקיף , משרד הבריאות לא שקל לקבוע מדיניות אחידה שלפיה על בתי החולים להציע לחולים לעבור אותו באחד המרכזים הגדולים שצברו ניסיון רב.

הטיפול הכוללני (מערכתי) בחולי מלנומה בשלבים המתקדמים של המחלה 

אין מדיניות אחידה של בתי החולים להפנות חולי מלנומה בשלבים מתקדמים של המחלה לטיפול באחד המרכזים הגדולים. במרכזים אלו יש ניסיון רב יותר בטיפול בשלבים המתקדמים של המחלה, כך שהטיפול ינוהל על ידי "מנהל מקרה" - מומחה לטיפול במלנומה.

טיפול בסרטן העור - ניסויים קליניים

1. (א) נמצא כי המחלקה לרוקחות קלינית וניסויים קליניים במשרד הבריאות לא מעדכנת את מערכת המידע הממוחשבת לניהול המידע על הניסויים הקליניים בתחום המלנומה. לפיכך המשרד אינו יודע אילו מחקרים עדיין ממשיכים להתנהל ואילו כבר הסתיימו; (ב) משרד הבריאות גם אינו מקיים מבדקים מדגמיים של התאמת ביצוע הניסויים לפרוטוקולים שאושרו על ידי ועדות הלסינקי של בתי החולים ומשרד הבריאות; (ג) מאחר שמשרד הבריאות אינו עוקב אחרי התקדמותם של הניסויים גם אין הוא יודע באילו ניסויים היה מקום לאשר את הארכת תוקף הניסוי, ובאילו כדאי לסיים את ההליך הניסויי; (ד) אין שיתוף הדדי במידע בין שני גופים שונים במשרד הבריאות שיש בידיהם מידע על ניסויים קליניים המבוצעים בבתי החולים בישראל.

2. חלק מטופסי ההסכמה מדעת לניסויים של המרכזים הרפואיים שמאשר משרד הבריאות ושהחולים חותמים עליהם, לא כללו מידע על קיומם של טיפולים תומכים/פליאטיביים (להקלת הכאבים עד מות החולה) ועל האפשרות לקבל טיפולים אלו במקום להשתתף בניסוי.

3. נמצא כי טרם הסתיימו הליכי החקיקה של חוק ניסויים רפואיים בבני אדם שהחלו לפני כ-16 שנה. העיכוב בהליכי החקיקה עלול לפגוע לעתים באוכלוסייה חלשה וחסרת ישע, והוא מעכב גם את הקמת היחידה לפיקוח על עריכת ניסויים רפואיים בבני אדם.

4. אין מידע נגיש וברור על סוגי הניסויים הקליניים לטיפול במלנומה באתרי האינטרנט של המרכזים הרפואיים ושל משרד הבריאות. משרד הבריאות אינו מקיים הליכי פיקוח ובקרה כדי להבטיח את רישום הניסויים במאגר העולמי בהתאם להנחיית חוזר מנכ"ל המשרד.

צה"ל - מניעה ואיתור של סרטן העור

נמצאו ליקויים בפעולות שעושה צה"ל למניעת סרטן העור בקרב החיילים ובמעקב הרפואי אחר חיילים בסיכון. בין היתר, אין החיילים משתמשים בכובעים רחבי שוליים ולעתים אף אינם משתמשים בכובע כלל; צה"ל לא בדק את רמת ההגנה הנוצרת על ידי הבדים שמהם מיוצרים הן המדים והן הכובעים; חיילים אינם מקבלים תכשירי הגנה; קיימת עמימות בצה"ל בנוגע למקדם ההגנה הרצוי בתכשירי ההגנה לשימוש החיילים; אין בצה"ל פקודה העוסקת בכל הקשור להצללות בטקסים; צה"ל אינו משתמש במידע שבידיו על חיילים בסדיר שנמצאו בסיכון לחלות בסרטן העור, כדי להבטיח שייעשו להם בדיקות תקופתיות.

משטרת ישראל - מניעה ואיתור של סרטן העור

נמצא כי אין ברישומי המשטרה מידע ממוחשב וזמין על שוטרים המשתייכים לאוכלוסייה בסיכון ועל שוטרים החולים בסרטן העור, ואין יכולת לוודא שהם אינם משובצים בתפקידים המחייבים חשיפה לקרני השמש העלולה להגדיל את סיכוייהם לחלות או להרע את מצבם; נמצא כי מדי השוטרים המיועדים לחודשי הקיץ הם בעלי רמת סינון נמוכה של UPF 15, והדרישה לסינון הקרינה לא עמדה לפני משטרת ישראל בעת בחירת בדי המדים; למשטרה אין מידע אם כל הכובעים המשמשים את השוטרים עשויים מחומרים בעלי מקדמי הגנה מקרינת השמש.

היעדר תכנית לאומית למניעת סרטן העור

נמצא כי אין תיאום בין הפעולות של מרבית הגופים שהוזכרו לעיל. משרד הבריאות לא בחן את יעילות הפעולות למניעת סרטן העור של כל הגופים, ולא שקל אם יש צורך בהכנת תכנית לאומית שבמסגרתה יתואמו הפעולות בין הגופים העוסקים בנושא. זאת עקב חומרתה של המחלה, שכיחותה הגבוהה ורמת הקרינה הגבוהה בישראל ברוב ימות השנה.

סיכום והמלצות

סרטן העור היא מחלה בעלת שכיחות גבוהה וחלק ניכר מאוכלוסיית מדינת ישראל נמצא בקבוצת סיכון גבוהה לחלות בה. אחד מגורמי הסיכון לסרטן העור הוא חשיפה לשמש ובמדינת ישראל קיימת רמת קרינה גבוהה במרבית ימי השנה. מלנומה היא הסוג החמור והקטלני של סרטן העור ואם אינה מתגלה בשלב מוקדם, לרוב היא אינה ניתנת לריפוי וגורמת למוות. עם זאת, קל יחסית למנוע את המחלה ולאבחן אותה, ואם היא מאובחנת בזמן היא ניתנת בדרך כלל לטיפול ואף לריפוי. הפעולות למניעת סרטן העור צריכות להתבצע לאורך כל חייו של אדם ובכל המסגרות שהוא משתייך אליהן במהלך חייו.

פעולות המניעה כוללות נושאים רבים הקשורים בהתגוננות מפני השמש: חינוך להתנהגות נכונה בשמש באמצעות איסוף מידע על תחלואה ותמותה ושימוש במידע שנאסף כדי לחנך ילדים, נוער ומבוגרים למניעת חשיפה לשמש; פיקוח על אמצעי הצללה במעונות יום, בגני ילדים, בבתי ספר, בגני משחקים, בבריכות שחייה ובחופי הים; פעולות הסברה ואספקת אמצעי הגנה לחיילים במהלך השירות הצבאי ואיתור חיילים המשתייכים לאוכלוסייה בסיכון; פעולות הסברה ואספקת אמצעי הגנה לעובדים הנחשפים לשמש במהלך עבודתם; הסדרת השימוש במכוני שיזוף והגבלתו; פעולות להגברת השימוש בתכשירי הגנה מפני השמש ולהבטחת שימוש יעיל בתכשירים; סימון לבוש עם מקדמי הגנה מקרינת השמש; קידום הרפורמה לצורך הקלות ברישוי אמצעי הצללה; פרסום תחזית הקרינה בישראל באמצעי התקשורת למיניהם ושימוש בה.

על כל הגורמים המודדים הצללות להגיע לאחידות ולהסכמות בנוגע לכללי המדידה של ההצללה כדי שלא ייווצרו כפילויות ויימנעו חילוקי דעות בקשר לתוצאות ההערכה. מוצע לשקול את האפשרות להקים גוף שיבצע את המדידות בעבור כל הגופים.

על משרד הבריאות, האיגוד המקצועי וקופות החולים לקבל החלטות בקשר לאיתור המוקדם של סרטן העור ולבדיקות מעקב לאוכלוסייה בסיכון. על משרד הבריאות, בתי החולים וקופות החולים לפעול להבטחת הטיפול המיטבי בחולי סרטן העור, ולשקול, בין היתר, את הצורך, העיתוי והמהות של נקיטת צעדים שיבטיחו שהחולים יופנו לטיפול במרכזים רפואיים בעלי ניסיון וידע המתאימים לכך. על משרד הבריאות לתקן את הליקויים בפיקוח ובבקרה על הניסויים הקליניים.

מהממצאים עולה כי למרות חשיבותם של המניעה, האיתור המוקדם והטיפול בסרטן העור, קיימים ליקויים מהותיים בקידום ובביצוע של פעולות אלו. מרבית הגורמים האחראיים להם אינם מתאמים ביניהם את פעולותיהם. ביניהם משרד הבריאות, קופות החולים, משרד החינוך, משרד הכלכלה, משרד הפנים, משרד הביטחון (צה"ל), המשרד לביטחון פנים (משטרת ישראל), השירות המטאורולוגי שבאחריות משרד התחבורה; הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה וגורמים נוספים רבים. על הגורמים השונים לפעול לתיקון הליקויים המשמעותיים המוצגים בדוח זה תוך שיתוף פעולה ותיאום ביניהם.

מערך החיסונים לילדים, מבוגרים וצוותים רפואיים

תקציר

רפואה מונעת היא התערבות רפואית המופעלת על פרטים באוכלוסייה, כדי למנוע התפתחות של מחלות, ואם הן כבר קיימות - למנוע את המשך התפתחותן ואת הסיבוכים שהן עלולות לגרום להם. במקרים רבים נחסכות באמצעות הרפואה המונעת העלויות הכרוכות בטיפולים שיהיה צריך לתת אם לא ייעשה שימוש ברפואה זו.

מתן חיסונים נחשב לפריצת דרך ברפואה המונעת. בעולם כולו הביאו החיסונים לירידה ניכרת בתחלואה במחלות הזיהומיות שנגדן יש חיסון. חיסונים מכילים נגיפים או חיידקים - מוחלשים או מומתים, או נוגדנים להם, והם ניתנים לאדם בריא כדי למנוע מחלות, ואילו תרופות ניתנות כדי לרפא מחלות קיימות. משרד הבריאות (להלן גם - המשרד) ממליץ, באמצעות שירותי בריאות הציבור שבמשרד (להלן גם - השירות) על מתן חיסונים לתינוקות, לפעוטות ולתלמידים עד כיתה ח נגד 14 גורמי מחלות זיהומיות. חיסונים אלה כלולים בסל שירותי הבריאות (להלן - סל הבריאות או הסל) וניתנים דרך שגרה (להלן - חיסוני השגרה או החיסונים לילדים). תינוק מקבל בשנתו הראשונה 11 זריקות ושלוש מנות חיסון באמצעות טיפות. חיסונים אלה מכילים 33 מנות חיסון נגד 12 גורמי מחלות זיהומיות, כמות הדומה לכמות המנות הניתנת בחלק מהמדינות המערביות.

כמו כן, המשרד ממליץ על מתן חיסונים ייעודיים לכלל המבוגרים במדינה לרבות קשישים, אוכלוסיות רגישות, חיילים, מטיילים לחו"ל, עובדי מערכת הבריאות ותלמידי מקצועות הבריאות. החיסונים לילדים ולמבוגרים ניתנים בכמה מסגרות - בתחנות לבריאות המשפחה (להלן גם - תחנות טיפת חלב או תחנות) , בבתי הספר, בצה"ל, בקופות החולים, בבתי החולים ובלשכות הבריאות המחוזיות של המשרד. את תחנות טיפת החלב מפעילים שלושה גורמים: לשכות הבריאות המחוזיות של משרד הבריאות (להלן - התחנות הממשלתיות), ארבע קופות החולים ועיריות תל אביב-יפו וירושלים (להלן - התחנות העירוניות). בשנת 2013 העריך המשרד את העלות הכוללת של מתן החיסונים בתחנות ובבתי הספר, כולל רכש החיסונים, בכ-600 מיליון ש"ח .

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2012 - ספטמבר 2013 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על מערך החיסונים. נבדקו בעיקר הנושאים האלה: שיעור הילדים המקבלים את חיסוני השגרה; פעולות המשרד בעניין הורים שאינם מחסנים את ילדיהם; חיסון עובדי מערכת הבריאות; הכללת חיסון נגד נגיף הפפילומה האנושי (HPV) בסל הבריאות; פעילות המשרד הנוגעת לחיסוני מבוגרים; קיום רשומות רפואיות ממוחשבות בנוגע לחיסונים ; העברת מידע על חיסונים בין הגופים המבצעים אותם; ופעילותה של הוועדה המייעצת למחלות זיהומיות ולחיסונים שממנה ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות (להלן - הוועדה המייעצת). הביקורת נעשתה במשרד הבריאות, בארבע קופות החולים, בצה"ל ובעיריות תל אביב-יפו וירושלים.

עיקרי הממצאים

מידע בדבר שיעור הילדים המחוסנים

1. מידע מלא על המתחסנים חשוב ביותר הן בשגרה והן בעת התפרצות מחלות. אף שמשרד הבריאות פעל בשנים האחרונות להקמת מערכת מחשב מרכזית שתכלול מידע מלא על מקבלי החיסונים, עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013, לא הייתה במשרד מערכת מחשב כזאת, ועל כן העריך המשרד את שיעור הילדים שחוסנו רק על פי מדגם, שהתקבל מהגופים המבצעים חיסונים ומשתמשים במערכות מידע שונות.

2. שיעור הילדים שחוסנו, המעודכן במשרד לשנת 2010 ונוגע לילדים שנולדו בשנת 2008, נע בין 90% ל-97%. אף שמדובר בשיעור גבוה יחסית, נתון זה מלמד שעשרות אלפים מהילדים בישראל לא חוסנו בחלק מהחיסונים או לא חוסנו כלל. יש אוכלוסיות, דוגמת תושבי שכונות חרדיות בירושלים והבדואים בנגב, ששיעור המתחסנים בהן נמוך לעומת הממוצע הארצי, ויש סכנה גדולה להתפרצות מחלות (חלקן מידבקות) בקרבן.

העברת מידע בין גופים בנוגע לחיסונים

1. העברת מידע על תינוקות שנולדים לתחנות טיפת חלב: תחנות טיפת חלב אינן מקבלות מידע שוטף על התינוקות שנולדו, אף שהמשרד מקבל מידע חודשי על תינוקות אלה . לפיכך, אם יולדת בוחרת שלא לפנות לתחנת טיפת חלב לאחר הלידה, תחנות טיפת החלב לא ידעו על התינוק שנולד, והדבר עלול לגרום לאי-קבלת חיסונים. מידע על תינוקות שנולדים חשוב בייחוד בנוגע לאוכלוסיית חסרי המעמד בישראל (כמהגרים ועובדים זרים), מכיוון שבארצות מוצאם אין מערך חיסונים מסודר, ומכיוון שהם מתגוררים בישראל בצפיפות רבה יחסית - ובשל כל אלה הסיכוי להעברת מחלות בקרבם גבוה.

2. העברת מידע על החיסונים בין הגופים: הגופים שנותנים חיסונים אינם מוסרים מידע הנוגע לחיסונים שהם נותנים, לגוף המחסן הבא: התחנות אינן מוסרות מידע ל"שירותי הבריאות לתלמיד" שמפעיל משרד הבריאות ושירותי הבריאות לתלמיד אינם מוסרים מידע לצה"ל. העברת המידע בין הגופים חשובה על מנת שבכל מסגרת יוכלו לוודא כי המטופל השלים את תכנית חיסוני השגרה.

פעולות המשרד להעלאת שיעור המתחסנים

לדברי ראש שירותי בריאות הציבור, החלטת הורים שלא לחסן את ילדיהם בחיסוני השגרה המומלצים היא תופעה ההולכת וצוברת תאוצה בישראל בשנים האחרונות. אי חיסון ילדים עלול לסכן לא רק אותם אלא גם את הסובבים אותם - והדבר עלול לגרום להתפרצות של מחלות. כדי להגביר את נכונות הציבור להתחסן הועלו בשנים האחרונות כמה רעיונות, שחלקם מקובלים בכמה מדינות מערביות, כמו התניית ההרשמה לגני ילדים ציבוריים בקבלת חיסונים, חיוב הורים שלא חיסנו את ילדיהם בעלויות אשפוז הילדים בעקבות מחלות שנגרמו בשל אי-קבלת החיסונים והתניית קבלת קצבאות הילדים בחיסון הילדים. לצורך קידום הרעיון של התניית קבלת הקצבאות בחיסון הילדים אף נעשו שינויים בכמה חוקים. הרעיונות לא יושמו מסיבות שונות, וביניהן - קשיי נגישות לקבלת חיסונים בחלק מהיישובים והיעדר מאגר מידע ממוחשב, הכולל פרטים על החיסונים שקיבל כל ילד.

הגברת השקיפות והגמישות בפעולתה של מערכת הבריאות בנושא החיסונים

1. מתן חיסונים מיותרים: ילדים רבים נפצעים ופונים לחדרי המיון , שם ניתן להם חיסון משולב נגד טטנוס (צפדת) ודיפתריה (אסכרה) (DT). גם בבתי הספר מקבלים הילדים בכיתות ב ו-ח חיסון נגד טטנוס ודיפתריה, המכיל בנוסף גם תרכיב נגד שעלת . יוצא, שהילדים המחוסנים במיון ואחר כך גם בבתי הספר, מקבלים מנה כפולה של חיסון נגד טטנוס ודיפתריה, ואם החיסונים ניתנים בסמיכות זמנים גובר הסיכון לפתח תופעות לוואי מקומיות ממושכות יותר ובעוצמה גבוהה יותר לעומת קבלת מנה יחידה. נוסף על כך, אם יהיו הורים שיוותרו על החיסון הניתן בבתי הספר - ילדיהם לא יהיו מחוסנים כנגד מחלת השעלת.

2. שעות קבלת הקהל בתחנות: בתחנות רבות לא ניתן שירות בשעות הערב או בימי שישי, אלא רק בשעות העבודה הרגילות (16:00-8:00). הדבר בולט בתחנות הממשלתיות. רבים מההורים אינם יכולים להגיע לתחנות בזמנים אלה, ועל כן הם דוחים את מתן החיסונים לילדיהם למועד מאוחר מהמומלץ בלוח חיסוני השגרה.

3. הוועדה המייעצת למחלות זיהומיות וחיסונים: אחד מתפקידי הוועדה המייעצת הוא להמליץ לראש שירותי בריאות הציבור ולהנהלת המשרד בנוגע לכלל הסוגיות הקשורות לחיסונים בישראל. הוועדה המייעצת מונה 23 חברים וארבעה משקיפים, וממנה אותה, כאמור, ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות. יו"ר הוועדה הוא הרופא המחוזי של לשכת הבריאות חיפה, ויותר ממחצית חבריה שלהם יש זכות הצבעה (13) הם עובדי מערכת הבריאות הממשלתית (המשרד, לשכות הבריאות ובתי החולים הממשלתיים) דבר שעלול להשפיע על הצבעתם בדיוני הוועדה; לוועדה אין כלכלן זמין שיבצע עבורה את התחשיבים הכלכליים, והיא נאלצת לאתר מומחים שיעשו עבורה תחשיבים אלה, תהליך הנמשך לעתים זמן רב. כן נמצא כי לא בכל הישיבות של הוועדה עולה הסוגיה הרגישה של חשש לניגוד עניינים של מי מחבריה (משום שהאמור באינטרסים כלכליים), כפי שנדרש בכתב המינוי של הוועדה.

4. ריכוזיות בתחום החיסונים בידי המשרד: ההתנגדות לחיסונים קיימת מיום המצאתם, אך בשנים האחרונות היא הולכת ומתעצמת. הגורמים המופקדים כיום על מכלול הנושאים הנוגעים לחיסונים הם משרד הבריאות באמצעות שירותי בריאות הציבור, וכן האגף לאפידמיולוגיה והוועדה המייעצת והמנחה הכפופים למשרד. יוצא שהמשרד למעשה מרכז בידיו את כלל הפעילות הנוגעת לחיסונים בישראל וגם מעריך את עצמו לאחר ביצוע.

קיים שוני מהותי בין מתן חיסונים לבין רפואה טיפולית: חיסונים מכילים, כאמור, נגיפים או חיידקים - מוחלשים או מומתים, או נוגדנים להם, וניתנים לאדם בריא כדי למנוע מחלות, ואילו תרופות ניתנות לאדם חולה, כדי לרפא מחלות קיימות ולהיטיב מצבו; שיעור ההיענות לקריאה לקבלת חיסונים בעת התפרצות שפעת החזירים בשנת 2009 וכן באזורים מסוימים בעת מבצע החיסון נגד נגיף הפוליו בשנת 2013 היה נמוך; בשל אלה, חשוב להגביר את אמון הציבור במערך החיסונים, כדי להעלות את שיעור המתחסנים.

ואולם המשרד לא בחן את האפשרות לשינוי מודל הפעולה הקיים, באופן שיצמצם את ריכוזיות משרד הבריאות בתחום החיסונים, בין השאר על ידי שינוי הרכב הוועדה המייעצת, כך שלא יהיה בה רוב לעובדי מערכת הבריאות הממשלתית, ויאפשר לנציגים מקרב הציבור להיות שותפים, במידה זו אחרת, בהליכי קבלת ההחלטות. זאת במטרה להגביר את אמון הציבור במערך החיסונים הן ברגיעה והן בעתות חירום (כולל בהתפרצויות). ביולי 2012 עלתה הצעה ברוח זו ליו"ר הוועדה המייעצת ולמשרד הבריאות, בה צוין שכדאי לבחון את דרכי הפעולה הנהוגות בקנדה ובאוסטרליה בנוגע לאי-ריכוז כל הפעולות בידי משרד הבריאות - אולם לא נמצא תיעוד שהמשרד בחן הצעה זו.

חיסון נגד נגיף הפפילומה האנושי

1. ועדת סל הבריאות המליצה בינואר 2013 לכלול בסל את החיסון גרדסיל לתלמידות כיתה ח. חיסון זה מגן בין היתר מפני סרטן צוואר הרחם ומפני יבלות באיברי המין . קודם לכן ביצע משרד הבריאות מכרז מטעמו, כדי להוזיל את מחיר החיסון נגד נגיף הפפילומה האנושי ולהקל את הכללתו בסל הבריאות. במכרז זכתה חברה המשווקת את החיסון סרווריקס, שאינו מגן מפני יבלות באיברי המין. בניגוד להמלצת ועדת הסל, החליט המשרד שהחיסון סרווריקס (הנחות רפואית על פי ועדת הסל) הוא זה שיינתן לשני שנתונים של בנות (כ-130,000 בנות).

2. רק בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה החליט משרד הבריאות לעדכן את הורי תלמידות כיתה ח בשנת הלימודים התשע"ד כי בנותיהם יקבלו חיסון שאינו מגן מפני יבלות באיברי המין. הועלה כי (א) דף המידע להורים לא כלל בין השאר מידע על הנזק שיכולות לגרום יבלות באיברי המין (כולל סוגי הסרטן שעלולים להתפתח מהן); (ב) דף המידע לא כלל הסבר בדבר המקום שבו ניתן לרכוש את החיסון גרדסיל, שמגן גם מפני יבלות איברי המין (בבתי המרקחת), עלות חיסון זה ואופן קבלתו - כך שהמידע המלא יהיה זמין להורים.

חיסוני מבוגרים

חשוב מאוד שמבוגרים יתחסנו בחיסונים שעליהם ממליץ המשרד לכלל האוכלוסייה (נגד 11 מחלות) ולמי שנכללים בקבוצות סיכון (נגד עוד חמש מחלות), מכיוון שהשפעת חלק מהחיסונים הניתנים בגיל הילדות פגה לאחר כמה שנים, ומכיוון שמחלות עלולות להתפרץ אצל מבוגרים בעצמה רבה יותר מאשר אצל ילדים. ואולם בביקורת עלה כי המדינה אינה מממנת את רוב חיסוני המבוגרים שעליהם ממליץ המשרד, וכמו כן לא קיימת תשתית מסודרת לקבלת חיסונים אלה. כמו כן, למשרד הבריאות אין מידע בנוגע לשיעור המבוגרים שחוסנו בכל אחד מהחיסונים שהמשרד המליץ עליהם (פרט למידע בנוגע לשיעור המבוגרים שחוסנו נגד שפעת ונגד פנוימוקוקוס ). עוד נמצא כי המשרד וקופות החולים אינם מקיימים פעילויות הסברה בנושא החשיבות שבחיסוני מבוגרים (פרט לפעילויות הסברה בנוגע לחשיבות ההתחסנות נגד שפעת).

חיסון עובדי מערכת הבריאות

עובדי מערכת הבריאות חשופים להידבקות במחלות, ובהן מחלות מידבקות קשות, והם עלולים להדביק את מטופליהם במחלות אלה. הדבר מסוכן בייחוד כאשר עובדים אלה מטפלים בחולים בעלי מערכת חיסון חלשה (למשל פגים וחולי סרטן).

1. חיסון עובדי בריאות בכלל המקצועות: לפי הנחיות המשרד, על עובדים חדשים להשלים את קבלת החיסונים עד חצי שנה מתחילת עבודתם; ועל עובדים ותיקים להשלים את קבלת החיסונים עד סוף שנת 2013. הביקורת העלתה כי לאומית שירותי בריאות וקופת חולים מאוחדת לא עמדו בלוח הזמנים שקבע משרד הבריאות, וכי שירותי בריאות כללית ומכבי שירותי בריאות קיבלו ארכה עד סוף יוני 2014. גם עיריות תל אביב-יפו וירושלים וחלק מבתי החולים טרם השלימו את חיסון כלל העובדים.

2. חיסון נגד שפעת: בכל שנה המשרד מפרסם חוזר בנוגע להיערכות מוסדות הבריאות לחורף. על פי החוזרים, חובה על צוותי הרפואה בבתי החולים ובקהילה להתחסן נגד שפעת. ואולם לפי נתוני המשרד חוסנו נגד שפעת רק כ-24% מעובדי מערכת הבריאות (לעומת למשל יותר מ-80% מהרופאים, האחיות והרוקחים בארצות הברית). כמו כן, רוב בתי החולים אינם עומדים ביעד התחסנות של 50% שקבע המשרד. נוסף על כך, ראש שירותי בריאות הציבור דרש ממנהלי המוסדות הרפואיים להכין תכנית פעולה שתכלול הסברה בדבר חשיבות קבלת החיסון, אך בביקורת עלה כי רק שישה בתי חולים הכינו את התכנית האמורה.

התפרצות מחלות הדורשות התערבות מידית

לעתים מתפשטים בארץ או בעולם נגיפים, הגורמים להתפרצות מחלות מסוכנות הדורשות התערבות מידית של משרד הבריאות לחיסון האוכלוסייה מפניהן. למשל, התפרצות נגיף הפוליו בנפת חדרה בשנת 1988; התפרצותה של שפעת החזירים בעולם בשנת 2009; וגילוי נגיף הפוליו בדרום הארץ במאי 2013 . בעת התפרצותה של שפעת החזירים בשנת 2009 נדבקו בישראל אלפי אנשים בנגיף. המשרד קרא לכלל הציבור להתחסן, אולם כ-12% מהתושבים בלבד נענו לקריאתו. בעקבות גילוי נגיף הפוליו בשנת 2013 הוציא המשרד לפועל מבצע חיסונים מידי לכל הילדים בארץ שנולדו מינואר 2004 ואילך. החיסון נעשה באמצעות מתן תרכיב פוליו מחודש , הקיים בעולם משנת 2009 . שיעור המתחסנים במחוז מרכז של המשרד היה רק כ-68% ובתל אביב רק כ-64%.

היעדר דיון הנוגע לחיסון המחודש כנגד פוליו משך כארבע שנים: 1. אמנם ביולי 2012 קיימה ועדה שמינה ראש שירותי בריאות הציבור בנושא הפוליו (להלן - ועדת הפוליו) דיון בנושא תכנון מאגר חיסוני הפוליו למקרה של התפרצות הנגיף, ובו נסקרו כל סוגי החיסונים נגד הנגיף הקיימים בעולם. ואולם הועלה: (א) רק בדיון זה נדון לראשונה מתן החיסון המחודש, אף שהוא קיים כבר משנת 2009; (ב) ואולם מפרוטוקול הדיון עולה כי ועדת הפוליו לא ציינה בסיכום הדיון את הנימוקים לאי-החלפת מלאי החיסון הקיים למקרה של התפרצות (תרכיב המכיל שלושה זנים) במלאי החיסון המחודש, היעיל והבטיחותי יותר (בעל שני הזנים); (ג) נוסף על כך, אף שוועדת הפוליו קבעה כי סוגיית החיסונים נגד נגיף הפוליו בעתות חירום (התפרצויות) תועלה לדיון בוועדה המייעצת - הדבר לא נעשה.

2. זאת ועוד, לא נמצאו בוועדה המייעצת או באגף לאפידמיולוגיה מסמכים המעידים כי שני הגופים דנו בחיסון המחודש (היעיל והבטוח יותר), משנת 2009 (מועד רישומו בעולם) ועד למועד התפרצות נגיף הפוליו בישראל (במשך כארבע שנים) - אז השתמשו בו לחיסון של ילדי ישראל.

חוק ביטוח נפגעי חיסון, התש"ן-1989 - הסדרה ויישום

חוק ביטוח נפגעי חיסון, התש"ן-1989 (להלן - חוק נפגעי חיסון), קובע בין היתר שהמדינה תבטח את כל מי שמקבל חיסון מפני פגיעה הנגרמת בעקבותיו. ממועד התקנת תקנות נפגעי חיסון, התשנ"ג-1992 , עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013, הוגשו נגד משרד הבריאות 45 תביעות. ב-11 מהן שולמו (בהסכמי פשרה) פיצויים לתובעים בסכומים של כ-27,000 ש"ח עד כ-85,000 ש"ח . היו"ר הקודמת של ועדת המומחים הדנה בתביעות המוגשות סבורה כי יש בחוק נפגעי חיסון ליקויים מהותיים: לא מובהר בו כיצד להגיש את התביעה, למי לפנות במשרד הבריאות ואילו מסמכים לצרף לתביעה. לדבריה, אף שבחוק לא נדרש מהתובע לצרף חוות דעת, השתרש במשרד נוהג שמחייב כל תובע לעשות כן - והדבר עלול למנוע מאלה שאין באפשרותם לממן חוות דעת כזאת להימנע מלהגיש תביעה. המשרד לא דן בדבריה ולא בחן אם יש צורך בשינוי נוהלי הוועדה או בשינוי חוק נפגעי חיסון.

סיכום והמלצות

החיסונים נחשבים לפריצת דרך ברפואה המונעת, מאחר שגרמו למיגור מחלות ולירידה ניכרת בתחלואה במחלות זיהומיות ובתמותה מהן.

חיסוני ילדים, מבוגרים ועובדים של מערכת הבריאות: לפי נתוני משרד הבריאות חוסנו 97%-90% מהתינוקות עד גיל שנתיים שנולדו בשנת 2008. על המשרד לבחון את המשך הפעולות להקמת מאגר נתונים ארצי בנושא החיסונים, תוך מתן הדעת להיבטים הנוגעים להגנת פרטיותם של אזרחים נוכח המידע הרגיש שאמור להימצא בו; אף שיש חשיבות גם לחיסון מבוגרים, המשרד וקופות החולים אינם מקיימים פעילות הסברה בקרבם בנוגע לכל החיסונים המומלצים (פרט לחיסון נגד שפעת). המשרד גם אינו מממן אותם, ואין לכך תשתית מסודרת. על המשרד לפעול בין היתר להעלאת שיעור המתחסנים בקרב המבוגרים. על כל הגופים העוסקים במתן שירותי הבריאות לעשות את הדרוש כדי להעלות את שיעור העובדים המתחסנים, ועליהם למנוע מעובדים שאינם מחוסנים לסכן את הסובבים אותם.

הוועדה המייעצת וריכוזיות המשרד בתחום החיסונים: משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות לדאוג שיהיה כלכלן זמין לייעץ לוועדה; יש מקום שמשרד הבריאות יבחן את האפשרות לשינוי תבנית הפעולה הקיימת באופן שיצמצם את ריכוזיות משרד הבריאות בכלל הפעולות הנעשות בתחום החיסונים ואף יבחן את שינוי הרכב הוועדה המייעצת, תוך מתן אפשרות לנציגים מקרב הציבור להיות שותפים, במידה זו אחרת, בהליכי קבלת ההחלטות, כדי שלא יהיה בה רוב לעובדי מערכת הבריאות הממשלתית; צעדים אלה עשויים להגביר את אמון הציבור במערך החיסונים ולהעלות את שיעור ההיענות לחיסון הן ברגיעה והן בעתות חירום (כולל בהתפרצויות).

התפרצות מחלות הדורשות התערבות מידית: לעתים מתפרצת מחלה מסוכנת הדורשת התערבות מידית לחיסון האוכלוסייה מפניה, כפי שארע כמה פעמים ב-25 השנים האחרונות. בשנים 1988 ו-2013 היו התפרצויות של נגיף הפוליו בישראל; בשנת 2009 היו ידיעות על התפרצות שפעת החזירים בעולם - מצבים שחייבו לדעת המשרד ביציאה מיידית למבצע חיסונים. נוכח הסכנה הנשקפת עקב התפרצויות של מחלות זיהומיות, על הוועדה המייעצת והאגף לאפידמיולוגיה לדון בכל חיסון חדש הקיים בעולם, המונע מחלה שיש סיכוי שתפרוץ בישראל, לקבל החלטות לגביו, לתעד את כל הדיונים בעניין כל חיסון ולבחון בכל פרק זמן אם יש לשנות את ההחלטות נוכח ההתפתחויות והשינויים. כן על משרד הבריאות להפיק לקחים משיעורי ההיענות הנמוכים לקריאה להתחסן נגד שפעת החזירים, ומשיעורי ההיענות הנמוכים בחלק מהאזורים בארץ לקריאה להתחסן נגד נגיף הפוליו ב-2013.

חוק ביטוח נפגעי חיסון: ליו"ר ועדת המומחים הקודמת יש השגות על חוק זה בניסוחו הנוכחי. ראוי שמשרד הבריאות יבחן אם אכן הגשים החוק את ייעודו.

על משרד הבריאות לפעול במרץ להעלאת שיעור המתחסנים בקרב הילדים, להגביר את מודעות הציבור לחשיבות שיש להתחסנות מבוגרים. כמו כן, על המשרד למנוע מעובדים שאינם מחוסנים לפי הוראותיו להמשיך לעבוד במוסדות הבריאות, ולסכן בכך את הסובבים אותם. יש להמשיך לבחון את המחסומים הארגוניים המקשים את מתן החיסונים ולפעול להסרתם, להגביר במידת האפשר את הגמישות בנוגע למתן החיסונים, להגביר את השקיפות על ידי מסירת מידע מלא ועדכני לציבור בעניין זה ולפעול בשיתוף פעולה עם ציבור המתחסנים, קופות החולים והאיגודים המקצועיים הרלוונטיים. כל אלו יסייעו בהגברת אמון הציבור בנוגע לחיסונים.

המערך של תחנות טיפת חלב

תקציר

בתחנות טיפת חלב (להלן גם - תחנות) ניתנים שירותי רפואה מונעת בכל שנה לכמיליון תינוקות ופעוטות (להלן גם - ילדים) ולהוריהם, מתוקף התוספת השלישית של חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן - החוק). שירותי הרפואה המונעת הם באחריות המדינה . הטיפול המונע הניתן לילדים בתחנות אלה כולל חיסונים וביצוע בדיקות סינון - בדיקת ראייה, בדיקת תקשורת, בדיקת התפתחות, מדידת גובה ומשקל ובדיקת רופא - ונועד למנוע מתינוקות ופעוטות ללקות במחלות זיהומיות ולאתר בעיות בהתפתחותם או בבריאותם. כמו כן ניתנים בתחנות אלה הדרכה וייעוץ להורים, כולל ייעוץ לנשים הרות.

ברחבי הארץ פרוסות כ-1,000 תחנות טיפת חלב. לשכות הבריאות המחוזיות והנפתיות של משרד הבריאות מפעילות כ-43% מהתחנות (להלן גם - התחנות הממשלתיות). התחנות הממשלתיות פועלות במבנים של הרשויות המקומיות, ועל פי נתוני משרד הבריאות (להלן גם - המשרד) בדצמבר 2013 היו בטיפולן כ-590,000 ילדים; עיריות תל אביב-יפו וירושלים מפעילות, במבנים השייכים להן, כ-4.5% מהתחנות (להלן גם - התחנות העירוניות). בתחנות שמפעילה עיריית ירושלים היו בטיפול כ-96,000 ילדים ובתחנות שמפעילה עיריית תל אביב-יפו - כ-37,500 ילדים; קופות החולים (להלן גם - הקופות) מפעילות, במבנים השייכים להן, כ-52% מהתחנות, בעיקר עבור מבוטחיהן. בתחנות אלה היו בטיפול בעת ביצוע הביקורת כ-194,000 ילדים; עמותות במזרח ירושלים מפעילות כ-0.5% מהתחנות, ובהן היו בטיפול בעת ביצוע הביקורת כ-5,000 ילדים. יצוין כי השירות בתחנות הממשלתיות והעירוניות ניתן לכלל האוכלוסייה, ואינו מותנה בהשתייכות לאחת מהקופות.

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2012 - ספטמבר 2013 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על מערך תחנות טיפת חלב בישראל. הביקורת נעשתה בעיקר בנוגע לנושאים האלה: השירות לילדים ולהורים בתחנות כולל שעות הפעילות שלהן; כוח האדם בתחנות; מערכות המחשב בהן ; שיתוף פעולה בין קופות החולים בנוגע למתן שירותי טיפת חלב וקיומו של כפל תשתיות בתחום זה; וארגון מחדש של מערך שירותי טיפת חלב. הביקורת נעשתה במשרד הבריאות, בארבע קופות החולים וכן בעיריות תל אביב-יפו וירושלים. בדיקת השלמה נעשתה במשרד האוצר, במפעל הפיס ובכמה רשויות מקומיות.

עיקרי הממצאים

השירות הניתן בתחנות טיפת חלב

1. כוח האדם בתחנות: (א) מחסור באחיות בתחנות: בכמה תחנות מספר המשרות קטן מהדרוש על פי הוראות המשרד; בתחנות שפועלות במגזר החרדי בכמה ערים יש כ-20 משרות שאינן מאוישות, והדבר גורם לעומס עבודה על האחיות המועסקות בתחנות אלה, להמתנה ארוכה לקבלת חיסונים ולביצוע בדיקות סינון וכן לביטול פעילויות כמו ביקורי בית, שהתחנות רואות בהם נדבך מרכזי בשירות שהן נותנות.

(ב) מטלות נוספות שמבצעות האחיות: ממועד הוצאת החוזר שקבע תקן לאחיות בתחנות בשנת 2007, הוסיף המשרד נהלים שלפיהם הוטל על האחיות בכל התחנות לבצע פעולות נוספות, בלי שניתן לכך ביטוי בשינוי התקן. הדבר גורם בין היתר לביצוע בדיקות לתינוקות במועד מאוחר מהמועד הרצוי; לביצוע חלק מהפעולות באופן חלקי ושלא על פי הנהלים; ולאי-ביצוע פעולות נדרשות, כגון בדיקות סינון . בשל כל אלה עלול להיגרם לילדים מסוימים נזק בלתי הפיך .

2. שעות קבלת קהל בתחנות: בתחנות רבות לא ניתן שירות לאחר שעות העבודה הרגילות (16:00-8:00). רבים מההורים אינם יכולים להגיע לתחנות בשעות אלה, עקב עבודתם או מסיבות אחרות, ועל כן הם נמנעים מלעשות בדיקות לילדיהם או דוחים את מתן החיסונים לילדיהם למועד מאוחר מהמומלץ בלוח חיסוני השגרה.

3. בדיקות הסינון לילדים בני שלוש-שש: שיעור הביצוע של בדיקות הסינון לילדים בני שלוש-שש בתחנות של רוב נותני השירות הוא נמוך (לדוגמה, שיעור הביצוע של בדיקות סינון בתחנות מסוימות הוא 30%). אי-איתור בעיות התפתחות אצל ילדים בגילים האמורים עלול לפגוע בבריאותם ובתפקודם. נמצא כי המשרד לא דן בשימוש המועט בשירותי טיפת חלב בנוגע לילדים בני שלוש-שש.

4. ליקויים בפעילות התחנות: בדוח שפרסם משרד הבריאות במאי 2013 בנושא בקרות שנעשו בתחנות של המפעילים השונים בשנת 2012, צוינו ליקויים רבים, ובהם: ליקויים בנוגע לביקורי בית במשפחה שנולד לה ילד בכור, בנוגע לטיפול בנשים הרות, ובעניין היעדר ההפרדה בתחנות שמפעילות הקופות בין חדרי ההמתנה לקבלת השירות המונע לחדרי ההמתנה לקבלת השירות הטיפולי (הקורטיבי).

מערכות המחשוב בתחנות

אף שמערכות המחשב בתחנות הממשלתיות מנהלות מאות אלפי רשומות אישיות כל שנה, נמצא כי פעילותן לוקה בחסר. עקב כך למשרד הבריאות אין מידע מלא וממוחשב על כלל הפעילות הנעשית בתחנות אלה הכוללת בין היתר חיסונים ובדיקות סינון. אחת התכנות שמותקנת בתחנות הממשלתיות ובתחנות העירוניות, אינה מאפשרת להפיק באמצעותה דוחות ממוחשבים, ולפיכך יש לבדוק באופן ידני בתיק של כל מטופל בנפרד, אם בוצעו בנוגע אליו כל הפעולות הדרושות. מערכת משודרגת שמפתח המשרד שנים רבות עדיין לא נכנסה לפעילות מלאה.

העברת מידע בין גופים

1. העברת מידע לתחנות על תינוקות שנולדים: תחנות טיפת חלב אינן מקבלות מידע שוטף על תינוקות שנולדו, אף שהמשרד מקבל בנוגע לכך מידע חודשי . אם יולדת בוחרת שלא לפנות לתחנת טיפת חלב לאחר הלידה, התחנות לא ידעו על התינוק שנולד. הדבר עלול לגרום לאי-קבלת חיסונים ולאי-ביצוע בדיקות סינון לילדים אלה. מידע כזה חשוב במיוחד גם בקרב אוכלוסיית חסרי המעמד בישראל, מכיוון שבארצות מוצאם אין מערך מסודר של מתן חיסונים וביצוע בדיקות סינון.

2. העברת מידע על ביצוע החיסונים ובדיקות הסינון בין הגופים: התחנות אינן מוסרות ל"שירותי הבריאות לתלמיד" שמפעיל משרד הבריאות מידע, ושירותי בריאות התלמיד אינם מוסרים מידע לצה"ל. העברת המידע בין הגופים חשובה על מנת שבכל מסגרת יוכלו לוודא כי המטופל השלים את תכנית חיסוני השגרה; וגם כי עלולה להיפגע התפתחותם של ילדים שבבדיקות הסינון שנעשו להם התגלו בעיות, ולא בוצע להם המשך טיפול.

3. העברת מידע מהמחלקות לרפואה דחופה (מלר"דים) לתחנות טיפת חלב: עשרות אלפי ילדים עד גיל שש נפצעים מידי שנה, פונים למלר"דים של בתי החולים וחלקם מקבל שם חיסון כנגד טטנוס (צפדת) ודיפתריה (אסכרה). ואולם: (א) מידע הנוגע לחיסון זה אינו מועבר לתחנות טיפת החלב המרכזות את רשומות החיסונים של הילדים; (ב) מידע על חיסון זה ממילא לא מועבר מתחנות טיפת חלב לשירותי הבריאות לתלמיד בבתי הספר, שם מקבלים תלמידים אלה חיסון נוסף (כפול ומיותר) נגד טטנוס ודיפתריה.

מצב התחזוקה של מבני התחנות והקמת תחנות חדשות

התחנות הממשלתיות נמצאות במבנים השייכים לרשויות המקומיות, ומצבן הפיזי של כשליש מהן הוא גרוע או טעון שיפור ; יש שכונות חדשות שלא נבנו בהן תחנות ממשלתיות חדשות, ולכן תושביהן נאלצים לנסוע או ללכת ברגל לתחנות אחרות בעיר; "המדריך לתכנון תחנות לבריאות המשפחה" שעל פיו בונים תחנת טיפת חלב, לא עודכן מאז שנכתב ב-1993 והוא אינו תואם את ההוראות שקבע משרד הבריאות בנהליו לאחר מכן, כגון ההוראות לגבי גודל החדרים שבהם מבוצעות בדיקות התפתחות מוטורית לילד ובדיקת ראייה.

היעדר שיתוף פעולה בין הקופות וקיום של כפל תשתיות

1. הקופות אינן מחויבות לשיתוף פעולה ביניהן. ואולם עד שנת 1995, לפני כניסת החוק לתוקף, סייעו הקופות זו לזו ביישובים שאין בהם תחנות ממשלתיות, כדי למנוע כפל תשתיות. כך חסכה כל קופה כסף, וממילא היה חיסכון גם בחשבון הלאומי. לאחר כניסת החוק לתוקף פתחו הקופות תחנות טיפת חלב ביישובים שונים כחלק מהתחרות ביניהן.

בביקורת הועלה כי משרד הבריאות לא קבע כללים בנוגע לזמינות ולנגישות של השירות הניתן בתחנות. עוד הועלה כי התחנות של קופות החולים מכבי, מאוחדת ולאומית מסייעות זו לזו במתן שירותים, ללא קבלת תגמול מהמשרד. הכללית לעומת זאת, שלה מספר התחנות הגדול ביותר, אינה נותנת כמעט בכל היישובים שבהם יש לה תחנות, שירות למבוטחי קופות אחרות. מבוטחים אלה נאלצים לנסוע ליישובים סמוכים ולקבל את השירות שם, בתחנות הממשלתיות או בתחנות של הקופה שבה הם מבוטחים. יש לציין שמתן שירות של קופה למבוטחי קופה אחרת הוא על חשבון כספי סל הבריאות המיועדים למבוטחיה.

2. ביהודה ושומרון המדינה מעניקה לקופות אשר מספקות שירותי טיפת חלב תגמול כספי, בתנאי שהשירותים בתחנה בכל יישוב יינתנו למבוטחי כל הקופות. ואולם משרד הבריאות מתגמל את הכללית, אף שהיא אינה עומדת בתנאי זה שקבעה המדינה. דרך פעולה זו של הכללית גורמת גם לכפל תשתיות, מכיוון שהקופות האחרות פותחות גם הן תחנות באותו יישוב. לאומית והכללית טוענות כי התגמול שהן מקבלות אינו מכסה את כלל עלויות הטיפול בילדים. משרד האוצר טוען שהתגמול לקופות ניתן כדי להמריץ אותן לפתוח תחנות באזור זה, ולא על מנת לממן את השירות שהן נותנות. יוצא שהקופות מממנות מכספי סל הבריאות שלהן שירות שהוא באחריות המדינה.

ארגון מחדש של התחנות

השירות לנשים הרות: השירות הניתן לנשים הרות - הכולל ייעוץ לנשים הרות, ליווי הנשים, והדרכתן - בתחנות של המפעילים השונים אינו אחיד. התחנות שמפעילה עיריית ירושלים אינן נותנות שירות מעקב לאישה ההרה. בתחנות הממשלתיות השירות ניתן באופן חלקי.

פיצול השירות בין כמה מפעילים: שירותי טיפת חלב ניתנים בידי שלושה גורמים (משרד הבריאות, קופות החולים ועיריות ירושלים ותל אביב-יפו). עקב המלצות של ועדות שונות, כגון ועדת נתניהו וועדת אמוראי , תכנן משרד הבריאות בשנת 2006 לבצע ניסוי חלוץ (פיילוט) בכמה רשויות מקומיות. הניסוי כלל את העברת האחריות למתן שירותי טיפת החלב בכללותם לידי קופות החולים, כדי לקבוע גורם אחד שיהיה אחראי על טיפול בילדים מלידתם וליצור רצף טיפולי בהם. ואולם, הניסוי לא בוצע, ומאז הנושא לא נבחן שוב.

סיכום והמלצות

השירות הניתן לילדים בתחנות טיפת החלב מהלידה ועד גיל שש, נועד למנוע מהם ללקות במחלות זיהומיות ולאתר בעיות בהתפתחותם או בבריאותם. ואולם, המחסור באחיות ועומס העבודה המוטל עליהן גורם לביצוע פעולות רבות באיחור או לאי-ביצוען כלל, והדבר עלול לגרום לילדים מסוימים נזק בלתי הפיך. על משרד הבריאות למצוא פיתרון לבעיות אלה. כמו כן, על המשרד לדון בשימוש המועט בשירותי טיפת חלב בנוגע לילדים בני שלוש-שש.

על המשרד לפעול לשיפור המערכות הממוחשבות שבתחנות. כמו כן, על המשרד לבחון את המשך הפעולות להקמת מאגר נתונים ארצי בנושא החיסונים, ועד להשלמתו לנקוט בצעדים הנדרשים להגביר את מידת העברת המידע בין הגופים ככל הניתן, גם בנוגע לבדיקות הסינון. כל זאת, תוך מתן הדעת להיבטים הנוגעים להגנת פרטיותם של אזרחי המדינה ותושביה.

על משרד הבריאות לקבוע כללים בנוגע לזמינות ולנגישות של השירות הניתן בתחנות טיפת החלב. על משרדי הבריאות והאוצר לבחון דרכים להגברת שיתוף הפעולה בין הקופות בנוגע למתן שירותי טיפת חלב, ובכלל זה לשקול מנגנון התחשבנות ביניהן, וכן לשקול מתן תגמול כספי ראוי לקופות שנותנות שירות גם למבוטחי קופות אחרות; בנוגע ליישובים באזור יהודה ושומרון, אם תמשיך המדינה לתגמל את הקופות על פי כללי מתן התגמול עד שנת 2013 עבור מתן שירות באזור זה - על משרד הבריאות לפעול כדי שביישובים באזור זה שהכללית היא היחידה שמפעילה בהם תחנות, ייתנו תחנות אלה שירות גם למבוטחי קופות אחרות, ולהתנות את מתן התגמול לכללית במתן שירות זה. כל זאת על מנת לצמצם את קיומו של כפל התשתיות הכרוך בפעילותן של כמה תחנות טיפת חלב ביישוב אחד. כמו כן, ראוי שמשרדי הבריאות והאוצר יבחנו אם יש צורך לעדכן את התגמול הכספי לקופות בגין הפעלת תחנות באזור יהודה ושומרון.

על משרד הבריאות לבחון את סוגיית מתן השירות לאישה ההרה, שהופסק בתחנות של עיריית ירושלים וממומש רק בחלקו בתחנות הממשלתיות.

יש מקום לקיים דיון מעמיק בכלל השאלות הנוגעות לארגון מחדש של מערך שירותי טיפת החלב לכלל תושבי המדינה.

מחשוב מערך החיסונים בישראל

תקציר

החיסון נועד להגן מפני מחלות מידבקות העלולות לגרום לסבל רב ולעתים אף סכנת חיים. עמדתו המקצועית של משרד הבריאות (להלן - המשרד) היא כי החיסונים הם אמצעי בעל חשיבות עליונה לשמירת בריאותם של ילדים ושל הציבור כולו, מפני תחלואה קשה. חשיבותם של החיסונים אינה מתבטאת רק בנתינתם לילדים, אלא גם בהקפדה על מתן החיסון במועדו על פי המלצותיו של המשרד .

החיסונים לילדים בגיל הרך ניתנים בישראל בתחנות טיפת החלב במסגרת שירותי רפואה מונעת לפרט, המנויים בתוספת השלישית לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994. חיסונים לילדים הלומדים בבתי הספר היסודיים ניתנים בבתי הספר. ברחבי הארץ פרוסות כ-1,000 תחנות טיפת חלב, המופעלות בעיקר על ידי לשכות הבריאות המחוזיות של משרד הבריאות ועל ידי קופות החולים.

במשך השנים פיתח המשרד מערכות מידע שונות, והשתמש בהן לתיעוד ולמעקב אחר מתן חיסונים בתחנות טיפת החלב ובבתי הספר ברחבי הארץ. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2013, לא הייתה בידי המשרד מערכת מחשוב אחת המאפשרת לקיים מעקב מלא אחר כלל החיסונים שניתנו לילדים בטיפות החלב ובבתי הספר.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-אוקטובר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את מחשוב מערך החיסונים במשרד . נבדקו מערכות המידע בתחום מתן חיסונים, ובכלל זה הנושאים האלה: ניהול הפרויקטים של מחשוב החיסונים על ידי המשרד; מערכת "מחשבה בריאה"; מערכת "רחל"י"; הקמת מאגר המידע בנושא חיסונים - "נחליאלי"; שיתוף מידע ארצי לגבי חיסונים. בדיקות השלמה נעשו בכל קופות החולים ובעיריית תל אביב-יפו.

עיקרי הממצאים

ועדת ההיגוי למחשוב רשומת בריאות בטיפות החלב לא ביצעה פיקוח ובקרה שוטפים, מלאים ושיטתיים, המבוססים על דוחות שהיה עליה לאפיין לגבי פרויקטי המחשוב של טיפות החלב. כך למשל לא אישרה הוועדה את אבני הדרך להתקדמותם של הפרויקטים, ולא קבעה לוח זמנים לביצוע של כל פרויקט.

למרות ריבוי פרויקטי המחשוב במשרד, מורכבותם והיקפם הכספי, מונה רק ביוני 2012 עובד לתפקיד מנהל פרויקטים באגף המחשוב. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2013, לא הייתה בידי אגף המחשוב תמונה מלאה ומפורטת לגבי כל אחד מהפרויקטים הקשורים למחשוב מערך החיסונים בהיבטי תקציב, תכולות ולוחות זמנים.

בידי המשרד אין מסמך תקציבי מפורט, שאושר לכל פרויקט לפני התחלת ביצועו. כמו כן אין בידי המשרד דוחות הביצוע התקציביים, שהיו אמורים לשמש אותו במהלך ביצוע הפרויקטים.

אין בידי משרד הבריאות מסמכי הייזום והאפיון של מערכות המחשוב שפיתח בתחום החיסונים, שלפי נוהל מתודולוגיית פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע (להלן - נוהל מפת"ח) יש לנהלם ולשמרם בספריית הפרויקט.

מאז הקמת מערכת "מחשבה בריאה" (להלן - מחשבה בריאה) בסוף שנות השמונים של המאה העשרים ועד שנת 2006 - לא הסתיימה פריסתה בכל תחנות טיפת החלב של המשרד.

לא הומצאו למשרד מבקר המדינה מסמכים המלמדים על כך שבשנת 2006 בחן משרד הבריאות חלופות קודם שהחליט על פיתוח מערכת "רחל"י" (להלן - רחל"י). נוסף על כך לא נמצאו מסמכים המפרטים את הנימוקים להקמת רחל"י. כמו כן לא נמצא כי נבחנה האפשרות להרחיב את פריסת מערכת מחשבה בריאה, שכבר פעלה בכ-220 תחנות טיפת חלב של המשרד, ולחברהּ לרשת מרכזית אחת.

השינויים שנגרמו בתהליכי העבודה בעקבות ההסבה האוטומטית של מחשבה בריאה ממג'יק לדוט-נט הביאו לתקלות שפגעו בעבודת המשתמשים במערכת.

אף שמשרד הבריאות החליט להקים מערכת חדשה לניהול תחנות טיפת החלב, ובכללה לניהול מערך החיסונים, וביצע פעולות נרחבות למימוש הפרויקט, עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2013, לא פעל המשרד על פי נוהל מפת"ח, ולא הכין מסמך אפיון ותכנית עבודה בנוגע לפרויקט, הכוללים את תקציבו, לוח הזמנים לביצועו ותכולותיו כדי שיהיה אפשר לעקוב אחר התקדמות יישומו.

בשל ניהול מערך החיסונים במדינת ישראל באמצעות מערכות מידע שונות אין בידי המשרד תמונה ממוחשבת כוללת ואמינה לגבי מספר המחוסנים והחיסונים שקיבלו.

סיכום והמלצות

זה כ-20 שנה מפתח המשרד, לסירוגין, מערכות מידע שונות בנושא החיסונים, החל במערכת מחשבה בריאה שפותחה בסוף שנות השמונים של המאה הקודמת. בשנת 2006 החל המשרד לפתח מערכת מידע חדשה רק לעניין רישום חיסונים בתחנות טיפות החלב - מערכת רחל"י, שהורחבה ל"מערכת בריאות התלמיד" לצורך מעקב אחר חיסונים של תלמידים בבתי הספר. בשנת 2013 החל המשרד באפיון מערכת מידע חדשה, המבוססת על מערכת מחשבה בריאה (להלן - מערכת היל"ה), שאמורה להיות מוטמעת בכל תחנות טיפות החלב של המשרד, העיריות וקופת חולים לאומית.

ניהול מבוקר ומקצועי של מערך החיסונים בישראל צריך להיעשות באמצעות מערכת מידע בעלת בסיס נתונים ממוחשב מלא, מעודכן ואמין. מערכת מידע זו צריכה לעמוד בדרישות הדין בכל הקשור לשמירה על הפרטיות, ובד בבד לאפשר מעקב אחר מתן החיסונים. צורך זה קיבל משנה תוקף עת התגלה נגיף הפוליו בדרום הארץ, ומשרד הבריאות נדרש לתמונה מלאה ועדכנית של המחוסנים נגד הנגיף לצורך קבלת החלטות מיטביות. נכון להיום אין עדיין מערכת אחודה הכוללת מידע מלא, עדכני ומקוון על כלל החיסונים בישראל. זאת אף שמשרד הבריאות השקיע בחמש השנים האחרונות עשרות מיליוני שקלים בהקמתן ובשדרוגן של מערכות מידע בתחום החיסונים.

המשרד ניהל את פרויקטי המחשוב בתחום זה במהלך השנים שלא על פי הליכי עבודה סדורים ושלא בהתאם לנוהל מפת"ח המחייב. זאת ועוד, המערכות שפיתח ושדרג המשרד לוקות בליקויים הפוגעים בהפעלתן התקינה ובאמינות המידע המופק מהן.

לדעת משרד מבקר המדינה, מכלול הממצאים המובאים בדוח זה מלמדים על ליקויים בהליכי ניהול הפרויקטים והפיקוח עליהם. היעדר פיקוח ובקרה הולמים של הנהלת המשרד, חשב המשרד ואגף התקציבים של המשרד על תהליכים מרכזיים בפרויקטים עתירי תקציב עלול להיפגע ניהול הפרויקטים, ובכלל זה עלולים להיגרם חוסר יעילות - בין היתר בעבודת המשתמשים במערכת - ובזבוז בגלל חריגה מלוחות זמנים, מתכולות ומתקציב. הצורך של הנהלת המשרד לפעול בכיוון זה מקבל משנה תוקף לנוכח המשבר שחל בתחום ניהול אגף המחשוב במשרד בשנת 2011.

על המשרד לפעול להבא בהתאם לנוהל מפת"ח בפרויקטי מחשוב שהוא מפתח. כמו כן, עליו להגדיר את הדרישות, בפיתוח מערכת היל"ה, יחד עם משתמשיה, ולהפיק לקחים מהבעיות שעלו בהסבת ובהטמעת הפרויקטים בנושא, ובכללן: תקלות חמרה, תכנה ותקשורת.

המרכז הגריאטרי הממשלתי בראשון לציון

תקציר

בראשון לציון מפעיל משרד הבריאות מרכז גריאטרי ממשלתי (להלן גם - המרכז) בשטח של כ-52 דונם שבבעלות עיריית ראשון לציון. במרכז 340 מיטות - 183 מיטות באחריות משרד הבריאות, המיועדות לאשפוז קשישים סיעודיים ותשושי נפש ,

ו-157 מיטות באחריות משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), המיועדות למגורי קשישים עצמאיים ותשושים . משנת 2000 מתקיימים מגעים לגבי עתיד המקום. בשנים 2003 ו-2004, בתום תקופת חכירה של 50 שנה, החליטה הממשלה על סגירת המרכז.

פעולות הביקורת

בשנים 2012 ו-2013, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה, בין היתר, אילו פעולות נקטו משרד הבריאות ומשרד האוצר ליישום החלטות הממשלה בנוגע לסגירת המרכז. בירורים נעשו בעיריית ראשון לציון, במשרד הרווחה, בקופת חולים מאוחדת, במכבי שירותי בריאות וברשות הארצית לכבאות והצלה.

עיקרי הממצאים

1. אי מימוש החלטות ממשלה: הממשלה קיבלה שתי החלטות בשנים 2003 ו-2004 בעניין סגירת המרכז והעברתו לגורם חוץ-ממשלתי. בינואר 2014 - תשע שנים מאוחר יותר - המשרד ממשיך להפעיל את המרכז.

2. נתונים ונזקים בגין הפעלת המרכז: משנת 2004 לא התקבלו במרכז קשישים נוספים, ובמהלך השנים נפטרו רבים מאלה שהתגוררו בו. עקב כך התפוסה של כ-100% בשנת 2004 ירדה בשיעור ניכר, ובינואר 2014 היו בו רק 44 קשישים, דהיינו 13% תפוסה בלבד. בפועל, המקום כמעט ריק. אף על פי כן במרכז ממשיך לעבוד צוות כוח האדם שהיה בו ב-2004, למעט אלה שפרשו לגמלאות (ירידה של כ-35% עד ל-194 משרות). מספר העובדים במרכז גדול בהרבה מהנדרש - מאות אחוזים מעל הנדרש בהתאם לתקן.

הכנסותיו והוצאותיו של המרכז הגריאטרי במשך עשר השנים של הליך הסגירה - בעשר השנים 2013-2004 הפסידה המדינה יותר מחצי מיליארד ש"ח בעקבות ההחלטה לסגור את המרכז, שלא מומשה עד תחילת שנת 2014. מספר המאושפזים במרכז פחת בכ-87%. ההפסד נגרם, בין היתר, מסבסוד של המשרד בסך של כ-450 מיליון ש"ח, מתשלום של עשרות מיליוני ש"ח למוסדות אחרים ובכללם למוסדות פרטיים בגין הפנייתם של קשישים שהיו יכולים להתאשפז במרכז ומתשלום של

כ-25 מיליון ש"ח לעיריית ראשון לציון בגין הפעילות במקרקעין ללא אישור עיריית ראשון לציון בשנים 2013-2004. כמו כן נמנעו מהמרכז הגריאטרי הכנסות של עשרות מיליוני ש"ח בגין קשישים שמשרד הרווחה יכול היה להפנות למרכז .

3. מחשוב ותקינות מבני ומתקני המרכז: המערכת הממוחשבת לניהול הטיפול הרפואי בחולה שהופעלה במרכז היא מיושנת ואינה תואמת את הסטנדרד המקובל במוסדות דומים בישראל. כמו כן, כשנתיים וחצי שהו קשישים רבים במבנים שלא היו מוגנים כראוי מפני שרפות; במרכז לא בוצעו במשך שנים רבות תיקוני בינוי ושיפור תשתיות שיבטיחו כי תנאי השהייה במרכז יהיו נאותים וכי יישמרו הוראות הבטיחות במקום.

4. ניסיונות להפעלת המקום כמרכז גריאטרי לאחר 2004: משנת 2004 נעשו כמה ניסיונות למצוא גורם אחר שינהל את המרכז כגון: הפעלה בידי מלכ"ר באמצעות עמותה עירונית, הפעלה בידי חברה ממשלתית עירונית ולאחר מכן הפעלה בידי קופת חולים מאוחדת. אולם ניסיונות אלו לא צלחו. מאוחדת שהסכימה להפעיל את המקום חזרה בה ועקב כך גם הסכם הפרישה שנחתם עם עובדי המרכז לא מומש. לנוכח זאת עובדי המרכז, הקשישים ובני משפחותיהם שרויים כעשר שנים באי-ודאות לגבי עתידם. בסוף דצמבר 2013 דיווח משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה כי שרת הבריאות החליטה להפעיל את המרכז, והחל מינואר 2014 יופנו אליו מאושפזים ויושקעו באופן מיידי 200,000 ש"ח בשיפוץ תשתיות קיימות במרכז .

סיכום והמלצות

כשמתקבלת החלטה לסגור או להעביר בתי חולים ומרכזים גריאטריים לגוף שאינו ממשלתי, יש ליישמה ביעילות ובשום שכל. יש להותיר זמן הולם להתארגנות כדי שהקשישים יועברו כראוי וכדי שיושגו הסדרים המוסכמים על העובדים, וכך הפגיעה בקשישים ובעובדים וגם העלויות הכספיות של המהלך יהיו מזעריות.

ואולם בעניינו של המרכז הגריאטרי לא כך התנהלו הדברים: מחד גיסא קבלת ההחלטות וביצוען מתעכבים זה שנים רבות, ומאידך גיסא לא מתבצעות פעולות ההיערכות הדרושות. מאחר שבמשך השנים הלך ופחת מספר הקשישים שבמרכז הגריאטרי ומספר העובדים בו רב מהדרוש, הפסיד משרד הבריאות סכומים גדולים במסגרת הפעלת המרכז. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שתהליך קבלת ההחלטות של משרד הבריאות ושל משרד האוצר בעניין עתיד המרכז ותהליך ביצוען התמשכו שנים רבות, גרמו להוצאות כספיות ניכרות לתקציב המדינה ולבזבוז כספי ציבור. יש לקבל החלטות מושכלות ומקובלות על כל הגורמים לאלתר ולקדם אותן בפרק זמן סביר, כדי שתוסר עננת "אי-הוודאות" מעל המרכז הגריאטרי.

אשר להחלטת שרת הבריאות להפעיל את המרכז הגריאטרי מינואר 2014, העיר משרד מבקר המדינה כי נוכח החלטות הממשלה הקודמות בנדון לגבי סגירת המרכז הגריאטרי, יש לקבל את אישור הממשלה לגבי עתידו של המרכז, וזאת עוד לפני שיושקעו בו משאבים נוספים . בד בבד יש להסדיר עם עיריית ראשון לציון את השימוש בקרקע עליה ממוקם המרכז שהפעילות הבלתי מוסדרת שעושה בה משרד הבריאות גורמת לבזבוז כספים נוסף של מיליוני ש"ח.

היערכות שירותי הבריאות לחירום

תקציר

משרד הבריאות אחראי למתן שירותי רפואה ובריאות לתושבי המדינה, ובכלל זה ממונה על הפעלת שירותי מניעה, אבחון, טיפול ושיקום באמצעות קופות החולים, בתי החולים, לשכות הבריאות המחוזיות , מגן דוד אדום (להלן - מד"א) ומוסדות רפואיים אחרים. האוכלוסייה האזרחית זקוקה גם בעתות חירום מתמשכות (כגון במלחמה, מתקפה קונוונציונלית או בלתי קונוונציונלית של טילים ורקטות; רעידת אדמה שבעקבותיה הרס משמעותי; ואירועים רחבי היקף כגון שרפות, פליטת חומרים מסוכנים או שיטפונות) לשירותים הרפואיים הניתנים בקהילה, כגון רפואה ראשונית , רפואת מומחים, אספקת תרופות, בדיקות מעבדה ובדיקות דימות ולשירותי התחנות לבריאות המשפחה ("טיפות חלב"). כמו כן זקוקה האוכלוסייה להמשך פעילות סדירה של בתי החולים ושל מד"א. דוח זה עוסק בעיקרו בעתות חירום שהן תוצאה של מלחמה.

פעולות הביקורת

בשנת 2006, לאחר מלחמת לבנון השנייה, בדק משרד מבקר המדינה את היערכות מערכת הבריאות לעתות חירום ואת תפקודה במלחמה. ממצאי הבדיקה פורסמו בדוח מיוחד בשנת 2007 (להלן - הדוח המיוחד). בחודשים ינואר-אוקטובר 2013 שב משרד מבקר המדינה ובדק את היערכות מערכת הבריאות לחירום, בעיקר בקהילה. נבדקו במיוחד נושאים אלה: החובה החוקית, הסמכות והאחריות למתן שירותי בריאות בעתות חירום; אספקת שירותי רפואה לאוכלוסייה בעורף: 1. ב"מרפאות אחודות" של קופות החולים. 2. לשוהים במקלטים, במרחבים מוגנים ובבתים וכן על ידי היחידות לטיפולי בית של קופות החולים; הטיפול בנפגעי חרדה; ניטור איכות מי השתייה; מלאי התרופות לשימוש הקהילה; הקצאה לאומית של משאבים במחסור כמו רופאים ואמצעי מיגון לצוותים הרפואיים; מיגון חדרי המצב (חמ"לים) במערכת הבריאות. כמו כן נבדקו סוגיות בהיערכות מערכת האשפוז (בתי החולים) ומד"א לעתות חירום.

הביקורת נערכה במשרד הבריאות באגף לשעת חירום (להלן - האגף לשע"ח) ובלשכות הבריאות המחוזיות של משרד הבריאות בתל אביב ובחיפה; ברשות העליונה לאשפוז ובריאות בשע"ח (להלן - הרשות העליונה לאשפוז); בארבע קופות החולים; בפיקוד העורף של צה"ל (להלן גם - פקע"ר) ובמד"א. בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת העורף ובצה"ל במפקדת קצין רפואה ראשי. במסגרת ביקורת זו לא נבדק תפקודם של המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל.

עיקרי הממצאים

האחריות להכנת העורף לעתות חירום

משרד הביטחון הפיץ בפברואר 2011 את "תזכיר חוק היערכות העורף לשעת חירום, התשע"א-2011". אולם נכון לאוקטובר 2013, מועד סיום הביקורת - למעלה משבע שנים לאחר תום מלחמת לבנון השנייה ויותר מ-22 שנה מאז הקמת פיקוד העורף בצה"ל - אין עדיין חוק מקיף המסדיר את הטיפול בעורף בעתות חירום על כל היבטיו ומבהיר מהם הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים הפועלים בתחום ומהם קשרי הגומלין ביניהם.

סמכות הרשות העליונה לאשפוז

כבר בדוח המיוחד מ-2007 נמצא כי לרשות העליונה לאשפוז אין סמכות להנחות את מוסדות הבריאות - דבר שעלול להקשות את תפקודה. בביקורת עלה כי כבר בשנת 1995 החל משרד הבריאות לקדם טיוטה להצעת חוק בנושא מערך הבריאות בשעת חירום. ואולם עד למועד סיום הביקורת הנוכחית באוקטובר 2013, ואף שחלפו כ-18 שנה מאז הטיוטה הראשונה, טרם גובש סופית חוק המסדיר את סמכויות הרשות העליונה לאשפוז . הדבר עלול לפגוע בהיערכות מוסדות הבריאות לעתות חירום ובתפקודם בחירום. יש לראות זאת בחומרה.

החובה בחוק ביטוח בריאות ממלכתי למתן שירותי רפואה בקהילה בעתות חירום

חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן - החוק), אינו מתייחס במפורש למתן שירות רפואי בקהילה בעתות חירום. בהיעדר התייחסות מפורשת בחוק לשעת חירום, יש קושי לקבוע על מי חלה האחריות למתן שירות רפואי בעתות חירום, ובאיזה היקף. כבר בדוח המיוחד בשנת 2007 קבע משרד מבקר המדינה כי יש להסדיר בחוק את היערכותן של קופות החולים לעתות חירום ואת היקף השירותים והטיפולים הרפואיים שיינתנו בעתים כאלה לאוכלוסייה. ואולם עד למועד סיום הביקורת הנוכחית (אוקטובר 2013) לא הסדיר משרד הבריאות את הנושא בחוק או בכל דרך אחרת.

משימות הקופות בעתות חירום והסתייגויותיהן

תגובת משרד הבריאות לטענות הקופות לגבי הצורך בהסדרת הנטל הכספי עליהן בעתות חירום ולגבי אופן הכנתן ברגיעה, הייתה כי "ההיערכות למצבי חירום היא חלק מהשוטף ואחריות כל גוף לספוג את ההיערכות. עם זאת נמשיך במאמצנו לנסות להשיג תקציב לעיבוי ההיערכות בפניות חוזרות לאוצר". בכך לא הוצג פתרון שיניח את דעתן של הקופות. הכללית - הקופה הגדולה ביותר, המבטחת 55% מהאוכלוסייה - טוענת כי מאחר שהמדינה אינה מקצה מקורות מימון ומשאבים לתכנון ולהיערכות למצבי חירום, היא אינה יכולה להיערך כנדרש. התקציב שהשקיעה בהיערכות, שנלקח מתקציבה השוטף, אינו מאפשר מוכנות מיטבית, וקיימים תרחישים שהיא אינה יכולה להיערך אליהם. משרד הבריאות אף לא בדק אם הקופות מסוגלות לעמוד בנדרש מהן בעתות חירום.

לפי עמדת הכללית, לקופות יש מחויבות לספק את שירותי הבריאות הכלולים בסל הבריאות תוך עמידה בתקציבים שהוקצו לכך וניצול מיטבי שלהם, ואילו כל פעילות אחרת המוטלת עליהן - כמו היערכות לעתות חירום - תבוא על חשבון אספקת השירותים שבסל.

עד למועד סיום הביקורת באוקטובר 2013, לא נקבע בחוק או בנהלים היקף השירותים שעל קופות החולים לספק בהתאם למצבי לחימה שונים ובהתאם למשך הלחימה, במטרה להבטיח רמת שירות ראויה לאוכלוסייה.

בביקורת עלה כי הקופות התייחסו בנוהליהן באופן כללי לאפשרות לנדידת אוכלוסייה בין אזורים בארץ, ואולם נמצא כי אין היערכות פרטנית ראויה לאפשרות זו, כגון הכנת תכניות לרענון הסגל הרפואי עם התמשכות הלחימה, לניוד רופאים ואנשי סגל מאזור לאזור ולתגבור כוח האדם.

אספקת שירותי רפואה בקהילה בעתות חירום

זמינות הסגל הרפואי: 1. הרשות העליונה לאשפוז והאגף לשע"ח לא ביצעו ניתוח כמותי של כוח האדם הזמין לטובת מערך הטיפול הרפואי בקהילה, אף על פי שכבר ב-2001 הצביע "תרחיש הייחוס הענפי למערכת הבריאות" על הצורך בכך (ראו גם בהמשך). לא נמצא כי הרשות העליונה לאשפוז או האגף לשע"ח ביצעו ניתוח כמותי, בהתבסס על נתוני הביקוש הצפויים, לשם תכנון המענה הנדרש ממערכת הבריאות בחירום. 2. החובה להתייצב לעבודה במפעל חיוני או במפעל למתן שירותים קיומיים אינה חלה על אישה בהיריון או על אישה בשנה שלאחר הלידה . יש גם להביא בחשבון שלא כל העובדים שיוצאו להם צווי ריתוק אכן יתייצבו לעבודה.

פיזור המרפאות האחודות למתן שירות לחברי כל קופות החולים: מערכת הבריאות אמורה להפעיל בעתות חירום כ-300 מרפאות אחודות ממוגנות בפריסה ארצית. ואולם נמצא כי אזורים רבים מרוחקים מהמרפאה האחודה הקרובה ביותר אליהם. כך למשל, במחוז חיפה אין מרפאות אחודות בעין הים, בקריית שפרינצק ובקריית חיים.

מיגון המרפאות האחודות: עובדי הקופות עצמן הם שמיפו את מצב המיגון של רוב המרפאות, אף על פי שאינם מוסמכים לכך. רמת המיגון של רוב המרפאות לא נבדקה ואושרה בידי פקע"ר או בידי גורם מוסמך אחר.

גיבוי לתשתיות המרפאות האחודות: לרוב המרפאות האחודות אין אמצעי גיבוי כגון גנרטור חירום או מכלי מים רזרביים שיאפשרו פעילות רציפה שלהן גם לאחר פגיעה בתשתיות.

ביטוח הסגל הרפואי הפועל במרפאות האחודות: רוב קופות החולים לא הסדירו ביטוח לאנשי סגל מקופות אחרות שיישלחו לתגבר מרפאות אחודות בשעת חירום .

תרגול הפעילות במרפאות האחודות: משנת 2007 ועד למועד סיום הביקורת לא בוצע תרגול מלא וכולל לבחינת תפקודן של המרפאות האחודות, לרבות אופן איושן בעתות חירום, קבלת נתונים מתיקי חולים שאינם מהקופה המפעילה את המרפאה, עמידות מערכות התקשורת והמחשוב והעברת דגימות למעבדות.

טיפול בחולים המשויכים בשגרה ליחידות לטיפולי בית

סגל היחידות לטיפולי בית: היחידות לטיפולי הבית בקופות, המטפלות בשגרה בכ-31,000 חולים, נעזרות גם בשירותיהן של חברות חיצוניות. כמו כן נחתמים הסכמים מקומיים עם רופאים עצמאיים לטיפול במאושפזי הבית. רופאים אלו מועסקים בדרך כלל בבתי חולים או בקופות חולים נוספות, ושירות זה ניתן על ידם כעבודה נוספת. קיים חשש כי בעתות חירום ירותקו רופאים אלו למקום עבודתם או יגויסו לשירות מילואים. דבר זה עלול לפגוע בטיפול בשעת חירום בחולים רבים המטופלים על ידי היחידות לטיפולי בית. כמו כן לא הוערך מספר הצוותים לטיפולי בית שיידרש למתן מענה הולם בשעת חירום. קיים חשש כי חולים המשויכים ליחידות לטיפולי בית ושלא יטופלו, יעמיסו את בתי החולים בפעילות.

אומדן מטופלים: בביקורת לא נמצא כי במשרד הבריאות ובקופות נערך אומדן של מספר מטופלי הבית הצפויים בחירום, בהתחשב בפינוי מטופלים מביתם למוסדות גריאטריים (בין היתר בגלל צפי להיעדרות של מטפלים זרים) מחד, ובתוספת המטופלים עקב שחרור מוגבר מבתי החולים כדי לפנות מיטות לנפגעים (בהתאם לתכניות המבצעיות) מאידך.

טיפול בחולים השוהים במקלט או בביתם

1. היערכות לביקורי בית כולל אמדן ביקורים צפוי - הקופות דיווחו על כ-128,000 ביקורי בית של רופא בשנת 2012 (נוסף על ביקורי סגל היחידות לטיפולי בית, המטפלות בכ-31,000 חולים בביתם). ביקורים אלה כוללים ביקורי נוחות , שמחלקם אפשר להימנע בעתות חירום. ואולם אין בקופות אומדן של הדרישה לביקורי בית, בשל חוסר יכולתם של חולים להגיע למרפאה בעתות חירום, ולא נמצא שהקופות נערכו למתן מענה ראוי לצורך בביקורים כאלה.

משרד הבריאות גיבש ב-2008 טיוטת נוהל לטיפול באוכלוסייה השוהה בעתות חירום בבית או במקלט, והקופות מכבי ומאוחדת כללו את הוראותיו בנוהל שלהן ופרטו בו את אופן הטיפול בחולים השוהים במקלטים; הקופות הכללית ולאומית לעומת זאת מסתייגות מהוראות הנוהל, וטוענות שהנוהל אינו ישים עקב צפי לחוסר במשאבים.

האגף לשע"ח היה אמור לבחון את נוהל ביקורי הבית בחירום ולעדכנו עד לסוף יוני 2013. אולם עד למועד סיום הביקורת לא פנה האגף לקופות לקבל את התייחסותן לנושא, הנוהל לא עודכן ואין פתרון מוסכם לשיטת מתן המענה הרפואי לכלל האוכלוסייה האזרחית בבית או במקלטים.

2. שירותי טלרפואה בעתות חירום - קופות החולים מפעילות שירותי טלרפואה בהיקפים ניכרים לאלפי חולים בבתיהם (למשל לחולי אי-ספיקת לב ומחלת ריאות חסימתית). השירותים כוללים תמיכה וייעוץ באמצעות מערכת מחשב הנמצאת בבית החולה ומחוברת למוקד מיוחד בקופה או בבית חולים. משרד הבריאות והקופות עדיין לא קבעו כללים ונהלים בדבר שירותי הטלרפואה שיינתנו בעתות חירום ולא נערכו למתן השירותים, ויש חשש שחולים אלה יגדשו את בתי החולים והקופות אם לא ימשיכו לקבל את השירות בבתיהם.

מלאי תרופות לשימוש הקהילה בעתות חירום

בפברואר 2003 החליטה הרשות העליונה לאשפוז לפנות ליבואנים ולספקים בבקשה שיגדילו את מלאי התרופות לשעת חירום הקיים ברשותם, וכמו כן הוחלט לפנות בבקשה דומה לבתי החולים, לקופות החולים ולחברת "שראל" . בשנת 2007 נבדק שוב, כחלק מהפקת הלקחים ממלחמת לבנון השנייה, נושא אספקת התרופות על ידי קופות החולים לחולים כרוניים בעתות חירום. בבדיקה עלה כי רמות המלאי נקבעות בהתאם למדיניות הקופות, וכי לא ניתן להבטיח שנשמר בכל קופה מלאי מספיק ולו לחודש ימים. עד למועד סיום הביקורת - יותר מעשור לאחר קבלת ההחלטה לפנות ליבואנים ולספקים וכשש שנים מאז הבדיקה שהעלתה כי הקופות אינן מבטיחות לשמור על מלאי לעתות חירום - לא הוסדר הנושא עם הקופות ולא הועברה פנייה ליבואנים ולספקים.

מיגון מטות החירום וחדרי המצב

מטה הרשות העליונה לאשפוז, שאחראי להפעלת מערכת הבריאות במדינת ישראל בעתות חירום, ממוקם באחד ממבני משרד הבריאות בתל אביב ואינו ממוגן כלל. גם מטה (חמ"ל) הרפואה של פיקוד העורף בצה"ל שוכן בבניין שאינו ממוגן. במטות המחוזיים של משרד הבריאות וכן בהנהלות קופות החולים ובמטות המחוזיים שלהן נמצאו חדרי מצב שאינם בנויים או ערוכים באופן שהולם את ייעודם. משרד הבריאות ופקע"ר לא בחנו האם סביר בעתות חירום להפעיל חדרי מצב בקומות גבוהות של בניינים רבי-קומות, שם ממוקמים חלקם.

הטיפול בנפגעי חרדה

במלחמת לבנון השנייה דווח על 4,547 נפגעי דחק וחרדה. עד אמצע שנת 2013 הכין משרד הבריאות 64 אתרי דחק , כדי שהנפגעים לא יציפו את בתי החולים ויקשו עליהם לטפל בפצועים. משרד הבריאות מסר כי פריסת האתרים נקבעה לפי תרחיש הייחוס, בהתאם למספר הנפגעים המשוער ולמידת קרבתם למוסדות פסיכיאטריים גדולים. בבדיקה נמצא כי לא נקבע מפתח מושכל לפיזור אתרי הדחק כך שתובטח נגישות מיטבית לאתרים בכל האזורים המאוימים בארץ, ואכן קיימים אזורים מאוימים בהם אין די אתרי דחק.

הקצאה לאומית של משאבים במחסור בעתות חירום

הקצאת רופאים: 1. לפי נתוני מכבי ומאוחדת, בכמה מחוזות של הקופות קיים פער ניכר בין הביקוש הצפוי לשירותי מרפאה בעתות חירום לבין מספר הרופאים שיהיו זמינים לתת מענה לביקוש זה. 2. נמצא כי ההחלטה על שיבוץ הרופאים בקהילה בעתות חירום נתונה בידי צה"ל בלבד, לאחר שמוסדות הבריאות השונים מוסרים לו את בקשותיהם. לקופות החולים אין חלק בהחלטה הסופית, למרות תפקידן החשוב בעתות חירום, והיא מתקבלת בידי סגן קרפ"ר, בהתייעצות עם נציג משרד הבריאות.

רכב ממוגן להסעות: 1. צוותים רפואיים מטפלים - נמצא כי לא תוכננה היערכות להקצאת כלי רכב ממוגנים למערכת הבריאות בקהילה עבור סגל ביקורי הבית והצוותים לטיפול באוכלוסייה במקלטים. 2. הסעת צוותים - נמצא כי לא נבחן נושא הסעת עובדי מערכת הבריאות האמורים לאייש, למשל, את המרפאות האחודות ונושא הסעת ילדי אותם עובדים למעונות ילדי העובדים בקהילה ובבתי החולים. 3. מסירת בדיקות דם ודגימות מעבדה - לדעת קופות החולים לא ניתן להבטיח העברת בדיקות דם ודגימות, החיוניות לאבחון, למעבדות המרכזיות, ובפרט כשיידרש לכך רכב ממוגן.

מיגון אישי: באגף לשע"ח אין אומדן לגבי הדרישה הצפויה למיגון אישי כגון קסדות ואפודי מגן עבור כלל הצוותים הרפואיים של משרד הבריאות ושל קופות החולים שאמורים בעתות חירום לספק שירות ולנוע בדרכים - וממילא לא ידוע מהם החסרים שיש להשלימם.

אבטחת בתי החולים: משרד הבריאות, פקע"ר והמועצה לביטחון לאומי לא הסדירו מ-2007 ועד למועד סיום הביקורת את מערך האבטחה בבתי החולים בעתות חירום, באופן שיאפשר להם להמשיך לתפקד ללא הפרעה, במיוחד במקרה של בהלה ושל הגעת נפגעי חרדה רבים עקב פגיעת חומרי לחימה כימיים (או עקב חשש לפגיעה כזו).

פיקוח על איכות מי השתייה

בעתות שגרה בודקים הרשויות המקומיות או ספקי המים את איכות מי השתייה (בדיקות בקטריאליות וכימיות), ומשרד הבריאות מפקח עליהם . בעתות חירום ייתכן זיהום מכוון של מי השתייה, ועל משרד הבריאות להבטיח כי הרשויות המקומיות וספקי מים יוסיפו לבדוק את איכות המים. נמצא שהמשרד לא הכין תכנית פעולה להבטחת פיקוח על איכות מי השתייה בעתות חירום. כיום, ברגיעה, במספר מקומות בארץ כבר פועלת מערכת אוטומטית לדיגום איכות מי השתייה המעבירה נתונים למרכזי בקרה. יצוין שמשרד מבקר המדינה כבר העיר על כך בעבר בדוח המיוחד.

סוגיות בהיערכות מערכת האשפוז

יחידות לשעת חירום בבתי החולים: הרשות העליונה לאשפוז המליצה ב-2002 להקצות תקנים לכוח אדם עבור ארבע יחידות לשעת חירום בבתי החולים הכלליים. אף על פי כן אין כיום תקנים כאלה וגם לא הוסדר מימון להכנתה של מערכת האשפוז לקראת עתות חירום, ובתי החולים נאלצים לממן את ההיערכות מתקציביהם.

מיגון בתי החולים: נמצאו פערים משמעותיים בין צורכי המיגון על פי התקנות לבין המצב בפועל, ובבתי חולים רבים ישנם חדרי ניתוח, יחידות לטיפול נמרץ, חדרי מיון, חדרי לידה ויחידות דיאליזה שאינם ממוגנים . הדבר מסכן הן את החולים הן את הסגל הרפואי, ועלול לפגוע בתפקוד הסגל בעתות חירום.

מיגון מערכות המחשוב בבתי החולים והיערכות למניעת השבתתן: משרד הבריאות לא בחן את הצורך להטמיע תכנית התאוששות מאסון עבור מערכות המחשוב השונות בבתי החולים הכלליים, ואת חשיבותה של התכנית לתפקוד בתי החולים במקרה שהמערכות יינזקו בשעת חירום.

הכנת בתי חולים פרטיים וציבוריים למצבי חירום

בתי חולים פרטיים: בתי החולים הפרטיים הגדולים אמורים בעתות חירום להשתלב במערך האשפוז הלאומי ולהוות תוספת משמעותית, ואולם עבודת המטה של פיקוד העורף ושל משרד הבריאות לבחינת אופן שילובם לא הושלמה והרשות העליונה לאשפוז טרם אישרה את תכנית ההיערכות לעתות חירום של בתי חולים אלה.

בתי החולים במזרח ירושלים: במזרח ירושלים פועלים חמישה בתי חולים ציבוריים כלליים. האגף לשע"ח בשיתוף פקע"ר אמור להכין את כל בתי החולים הכלליים בארץ למצבי החירום השונים, ואולם בביקורת עלה כי הרשות העליונה לאשפוז לא החליטה אם לשלב בהיערכות לעתות חירום את בתי החולים במזרח ירושלים, למרות פוטנציאל האשפוז הטמון בהם והאפשרות להקטין את העומס הצפוי על בתי החולים במערב העיר.

היערכות מד"א לעתות חירום

דרכי ההיערכות של מד"א: משרד הבריאות, פקע"ר, מפקדת קצין רפואה ראשי ומד"א בחנו בשנת 2009 את היקף כוח האדם ואת מספר האמבולנסים הנדרשים לכלל המשימות של מד"א בעתות חירום. בשנת 2012 הגיש מד"א למשרד הבריאות מסמך המפרט את החסרים בכוח אדם וברכב הצלה ממוגן ולא ממוגן. אין כיום תרחיש יחוס מעודכן ומאושר אשר ניתן יהיה לעדכן לפיו את משימות מד"א, לבחון את צורכי ההיערכות שלו לשעת חירום ולפעול להשלמת חסרים שיתגלו. לטענת מד"א המצב בפועל אינו מאפשר מוכנות ראויה, ואולם עד למועד סיום הביקורת משרד הבריאות לא בחן את דרישות מד"א.

מיגון שירותי הדם: מבנה בנק הדם הקיים אינו ממוגן ברובו מפני תקיפה בנשק קונוונציונלי ומפני חל"כ. סקר עמידות המבנה גם קבע כי ברעידת אדמה המבנה צפוי לקרוס. כמו כן אין במקלט הממוגן הקיים שטח מתאים לאחסון מלאי מנות דם ומרכיביו.

תקצוב היערכות מד"א לחירום: תרגול והדרכה בנושא חירום, שאמורים להתבצע בתקופת רגיעה, אינם מתוקצבים ומד"א מממן אותם ממקורותיו.

סיכום והמלצות

מערכת הבריאות היא מערכת גדולה ומורכבת העוסקת בחיי אדם, ובעתות חירום אחראית לעשרות אלפי מטופלים הזקוקים לשירותים רפואיים הן במערכת האשפוז והן במרפאות בקהילה.

האחריות להכנת העורף בעתות חירום: למעלה משבע שנים לאחר תום מלחמת לבנון השנייה, ויותר מ-22 שנה מאז הקמת פקע"ר בצה"ל, אין עדיין חוק מקיף שמרכז את כל הנוגע לטיפול בעורף בעתות חירום, ואשר מבהיר מהם הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים המטפלים בעורף בחירום. יש להסדיר לאלתר את הסמכות החוקית של הרשות העליונה לאשפוז, כך שתוכל להנחות את קופות החולים וגופים אחרים במערכת הבריאות כיצד להיערך לחירום. משרד מבקר המדינה העיר על כך כבר לפני שבע שנים.

משימות קופות החולים בעתות חירום: כבר לפני שבע שנים העיר משרד מבקר המדינה כי יש להסדיר בחוק את היערכותן של קופות החולים לעתות חירום, ואת היקף השירותים הרפואיים שיינתנו בעתים כאלה לאוכלוסייה. ואולם נכון לאוקטובר 2013 לא הוסדר הנושא בחוק. ראוי להסדירו בהקדם כדי להבטיח רמת שירות ראויה לאוכלוסייה.

מיגון מוסדות הרפואה, חדרי המצב ומערכות התקשורת:

1. במצב מלחמה גוברת החשיבות של מיגון המוסדות הרפואיים. על משרדי הבריאות והאוצר, בשיתוף בתי החולים, לצמצם את הפערים המשמעותיים הקיימים בין צורכי המיגון בבתי החולים לבין המצב בפועל. 2. על גורם מוסמך לקבוע את רמת המיגון של המרפאות האחודות שאמורות לפעול בעתות חירום. 3. מן הראוי שבכל מחוז של משרד הבריאות ושל קופות החולים יהיה חדר מצב (וכן חדר מצב חלופי) מתאים לייעודו, ממוגן ואטום כנדרש. 4. בעניין זה על הרשות העליונה לאשפוז ועל פקע"ר לבחון אם נכון למקם חמ"לים בקומות גבוהות של מגדלי משרדים. 5. כמו כן מן הראוי שיהיו בחמ"לים אלו אמצעי תקשורת ייעודיים לעתות חירום.

מתן השירותים לקהילה: יש מקום לנתח את התנהגות האוכלוסייה בעתות חירום, ובין היתר את הביקוש לביקורי בית ולבדיקות במכונים ובמעבדות, כדי שניתן יהיה לגבש אומדנים איכותיים ולהיערך לחירום בצורה מיטבית. ראוי לאמוד תקופתית את החסרים הצפויים בעתות חירום בכוח האדם של היחידות לטיפולי הבית בקופות החולים ולתכנן את הדרכים לצמצמם. כמו כן על הרשות העליונה לאשפוז, על משרד הבריאות ועל קופות החולים לוודא שבעתות חירום יהיה בנמצא מלאי תרופות החיוניות לטיפול בקהילה. בעתות חירום יופעלו בקהילה מרפאות אחודות שאמורות להוות את הגורם העיקרי למתן שירות רפואי בעורף. עליהן להיות בגודל מתאים וברמת מיגון גבוהה, המאפשרת מתן טיפול תוך הבטחת ביטחון המטופלים והצוות הרפואי. על משרד הבריאות והקופות לקבוע כללים ונהלים ולהיערך למתן שירותי הטלרפואה בעתות חירום כדי לצמצם את הצורך של החולים המנויים לשרות זה לגדוש את בתי החולים אם לא ימשיכו לקבלו בבתיהם.

כדי לשרת כראוי את האוכלוסייה שתשהה בעתות חירום בביתה או במקלטים, ראוי לאמוד את מספר ביקורי הבית שיידרש בחירום, שכן בנוסף על הביקורים הדחופים הנדרשים בעתות רגיעה, עלולות להתווסף דרישות לביקורי בית מצד חולים מוגבלים בניידות, כגון מצד חולים קשישים. יש להתחשב בכך ולגבש נוהל בנדון.

טיפול בנפגעי החרדה: על הרשות העליונה לאשפוז ופיקוד העורף להגדיר אמות מידה לפריסת אתרי הדחק בהתאם למשל להיקף האוכלוסייה, לסיכויי הפגיעה באזורים השונים, למרחק מבתי החולים ולמידת הנגישות שלהם, כך שבעתות חירום תתקבל פריסה מיטבית של מרכזי הטיפול.

אבטחת בתי החולים: משך שנים רבות לא הוסדר נושא מערך האבטחה בבתי החולים בעתות חירום, באופן שיבטיח שהסגל הרפואי יוכל להמשיך ולתפקד בשעת חירום ללא הפרעה, במיוחד במצב של הגעת נפגעי חרדה רבים עקב פגיעת חומרי לחימה כימיים באוכלוסייה האזרחית. מומלץ להסדיר זאת לאלתר.

בתי חולים פרטיים: על הרשות העליונה לאשפוז, משרד הבריאות ופקע"ר לדון בתכנית ההיערכות לחירום של בתי החולים הפרטיים ולאשרה.

תפקוד מד"א: על משרד הבריאות לדאוג לתרחיש ייחוס מאושר ולפיו לבחון את הצורך באמבולנסים ממוגנים נוספים למשימות של מד"א בעתות חירום; מספר האמבולנסים הכולל הנדרש בחירום; היקף כוח האדם (ובמיוחד פרמדיקים ) שיהיה נחוץ לארגון, ורמת התגבורת של חיילי פקע"ר שתידרש. אם יש פערים בין הנדרש למצוי יש לגבש פתרונות לצמצומם. בנוסף על כך על הרשות העליונה לאשפוז ועל משרד הבריאות לוודא כי בעתות חירום יוכל מד"א לענות על הביקוש למנות דם, ויש להכין לבנק הדם אתר מתאים לתפוקה הנדרשת בחירום, שיהיה מוגן מפני נשק קונוונציונלי ומפני חל"כ ועמיד בפני רעידות אדמה.

הקצאת המשאבים הלאומיים בעתות חירום: רופאים, מאבטחים לבתי חולים, מורות-חיילות המפעילות מעונות לילדי עובדים חיוניים, רכב ממוגן, קסדות ואפודי מגן הם משאבים לאומיים שבחירום מצויים כולם במחסור. על צה"ל, המשרד להגנת העורף, משרד הבריאות והרשות העליונה לאשפוז לקבוע מבעוד מועד סדרי עדיפויות לאופן הקצאתם בחירום.

מן הראוי לקדם את גיבושה של תורת ביטחון המשלבת ברמה הלאומית והמקומית את החזית האזרחית (הקהילה), כך שתהווה בסיס לתכנית עבודה מתוקצבת ורב-שנתית. תכנית לאומית כזו אמורה לקבוע יעדים מוגדרים היטב להיערכות של כלל הגורמים המעורבים לקראת העימות הרחב הבא ואירועי חירום אחרים.

משרד החוץ

השירות הקונסולרי במשרד החוץ

תקציר

משרד החוץ (להלן גם - המשרד) מספק לישראלים ולזרים ברוב נציגויותיו בחו"ל שירותים, בעיקר בתחומים הנמצאים בישראל בסמכות רשות האוכלוסין וההגירה (להלן גם - הרשות), כגון: עדכון מרשם האוכלוסין וניפוק מסמכי נסיעה לישראלים ומתן אשרות כניסה לישראל, על סוגיהן השונים, לזרים (להלן - השירות הקונסולרי). הענקת שירותים קונסולריים ומגבלות הפעולה בתחום זה במישור הבין-לאומי נקבעו באמנת וינה בדבר יחסים קונסולריים משנת 1963. התשתית החוקית בישראל, המסדירה תחומים אלה נובעת בין היתר מן ההגנה החוקתית הקבועה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, למתן חופש לכל אדם לצאת מישראל, וכן לזכויות אזרחים ישראלים השוהים בחוץ לארץ להיכנס אליה.

האגף לעניינים קונסולריים (להלן גם - האגף) מנהל את הפעילות הקונסולרית בליווי אגף משפט במשרד. עבודת האגף מתמקדת בהכשרה, בהנחיה מקצועית ובליווי רציף של עבודת המדורים הקונסולריים בנציגויות המשרד בחו"ל, המעניקים דרך קבע את השירות לציבור הרחב בחו"ל (להלן - המדורים). לצורך פעילותו מקיים האגף קשרי עבודה קבועים עם משרדי הממשלה ועם גופי ממשל נוספים בישראל, ומשמש גורם מתאם בעניינים הקונסולריים בין הגופים הללו ובין הנציגויות הזרות המואמנות בישראל.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את הפעילות בתחום השירות הקונסולרי במטה המשרד, וערך ביקורת במדורים הקונסולריים בשגרירויות ישראל בקייב (אוקראינה), במוסקבה (רוסיה) ובטביליסי (גיאורגיה). הביקורת התמקדה בנושאים אלה: מערך השירות הקונסולרי במטה המשרד ובנציגויות בחו"ל; ניפוק אשרות כניסה לישראל; ומתן שירותים קונסולריים ונוטריוניים שונים בנציגויות בחו"ל. בדיקות השלמה נעשו ברשות האוכלוסין וההגירה וכן במשרד המשפטים ובלשכת הקשר "נתיב" שבמשרד ראש הממשלה. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ושלא לפרסם כמה ממצאים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם להוראת סעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. חיסיון ממצאים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת.

עיקרי הממצאים

מערך השירות הקונסולרי במטה המשרד ובנציגויות בחו"ל

1. האגף לעניינים קונסולריים במטה המשרד:

(א) ביולי 2010 החליט מנכ"ל המשרד ליישם המלצה של דוח המפקח הכללי של משרד החוץ מיוני 2009, ולהקים באגף לעניינים קונסולריים יחידת פיקוח ובקרה על עבודת המדורים בנציגויות. עד מועד סיום הביקורת טרם הוקמה היחידה האמורה ולא נקבעה דרך אחרת למימוש צורכי הפיקוח והבקרה על הפעילות הקונסולרית בחו"ל.

(ב) חלק מהמדורים נוהגים לבער את תיקי הטיפול בבקשות לשירותים קונסולריים במהלך 6-3 חודשים ממועד סיום הטיפול, בניגוד להוראת תקנות הארכיונים (ביעור חומר ארכיוני במוסדות המדינה וברשויות המקומיות), התשמ"ו-1986, הקובעת כי יש לשמור מסמכים אלה במשך שש שנים.

2. הכשרת שליחים לתפקידים קונסולריים בנציגויות בחו"ל: בעלי תפקידים דיפלומטיים, כגון שגרירים, הממלאים את מקומם של הקונסולים בהעדרם בקבלת החלטות ובחתימה על מסמכים קונסולריים, אינם מקבלים הכשרה קונסולרית מלאה טרם צאתם לשליחות. בעלי תפקידים דיפלומטיים, שמונו לתפקידם שלא מקרב עובדי המשרד, אינם מקבלים הכשרה כלשהי בתחום זה, פרט ליום עיון בנושא מסמכים נוטריוניים.

3. איכותו ויעילותו של השירות הקונסולרי לציבור בחו"ל: המלצות צוות פנימי שאימץ מנכ"ל המשרד ביולי 2010 בעניין איכות השירות הקונסולרי בנציגויות, לא יושמו על ידי האגף: האגף לא קבע מדדים להערכת איכות השירות שניתן לצרכני השירותים הקונסולריים, ולא עיבד את התשובות על שאלון שביעות הרצון, המובא באתרי האינטרנט של הנציגויות שמילאו הפונים לקבלת שירות קונסולרי.

ניפוק אשרות כניסה לישראל בנציגויות בחו"ל

1. תהליך קבלת ההחלטות בבקשה לניפוק אשרת כניסה:

(א) במרץ 2012 עלו בקונסוליה הכללית בנציגות באסיה חשדות למעורבותם של כמה עובדים מקומיים זרים (להלן - עמ"ז) בקבלת שוחד מגורמים שונים בקשר להענקת אשרות עבודה לעובדים זרים. בדצמבר אותה שנה קיבלה ראש הנציגות ראיות שאיששו את החשדות בדבר קבלת שוחד בידי ארבעה עמ"ז. בעקבות בדיקה שקיימה הנציגות סיימו ארבעת העובדים את עבודתם בה.

גורמי המטה במשרד לא ערכו חקירה מקיפה של פרשיית החשד לקבלת שוחד בידי עמ"ז בנציגות באסיה. כך הם לא בדקו כמה אזרחים זרים נכנסו ארצה שלא כדין בעקבות הפרשייה, ואף לא בדקו היבטים תפקודיים הנוגעים לניהול, לפיקוח ולמעקב של הקונסולים הנושאים באחריות ובסמכות לניפוק האשרות. המשרד אף לא העביר את המידע שהיה ברשותו בעניין זה לרשות האוכלוסין וההגירה, האמונה על הטיפול באישור ניפוק אשרות עבודה לזרים.

(ב) מהאמור עולה שאין אחידות בנהלים ובטיפולן של הרשות והנציגויות בסוגי בקשות מסויימים של אזרחים זרים: ברשות קיים מנגנון מובנה לבקרה ולמעקב אך הנציגויות אינן פועלות על יסוד הוראות דומות, והמעקב והבקרה על ניצול האשרות נתונים ליזמתם ולשיקול דעתם של הנציגים.

(ג) הועלו ליקויים בממשקים שבין מאגרי המידע של המשרד והרשות: המידע שמקבלות הנציגויות מהרשות באמצעות המערכות הממוחשבות של המשרד ושל הרשות, אינו שלם ובהיעדרו עלולים הנציגים לקבל החלטה שגויה בבקשה לניפוק אשרת כניסה.

(ד) טרם הוקם ממשק בין מערכות המידע הממוחשבות של הרשות ושל המשרד ובין אלו של לשכת הקשר "נתיב". במצב זה משרד החוץ אינו מקבל מידע מקוון ושוטף מלשכה זו, הדרוש לנציגיו לצורך הכרעה בבקשות לניפוק אשרות כניסה לישראל.

2. ניפוק רישיונות שהייה ואשרות עבודה לעובדים זרים: תהליך ניפוק אשרות העבודה בנציגויות בחו"ל והוראות התקנון הקונסולרי הנוגעות לכך אינם תואמים את הדרישות שנקבעו בנוהלי הרשות על פי חוק הכניסה לישראל וחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991, אף שנהלים אלה נכתבו על דעת משרד החוץ.

שירותים קונסולריים ונוטריוניים בנציגויות בחו"ל

1. ניפוק מסמכי נסיעה: עובדים מקומיים ישראלים בנציגויות בחו"ל (להלן - עמ"י) עושים בחלק מהנציגויות פעולות קונסולריות המוסדרות בחוק הדרכונים, התשי"ב-1952. בביקורת בנציגויות נמצא כי עמ"י מאריכים את תוקפו של דרכון ועורכים שינויים בתוכנו ללא ליווי ובקרה של הקונסול הממונה עליהם. זאת אף שהסמכויות לנציגים בחו"ל מכוח חוק הדרכונים לא הואצלו לעמ"י במדורים. גם התקנון אינו מסדיר את סמכויותיהם של העמ"י בדבר הפעולות הללו, שאינן מצריכות אישור וחתימה של הקונסול.

2. ביצוע פעולות נוטריוניות: חוק הנוטריונים, התשל"ז-1976 קובע כי נציג קונסולרי ונציג דיפלומטי של המדינה רשאים להשתמש בסמכויות נוטריון במסגרת מילוי תפקידם בחו"ל "ודין פעולה שנעשתה בידי נציג כאמור מכוח סמכויות אלה כדין פעולה של נוטריון" (להלן - הנציג).

משרד החוץ אינו מקיים בשגרה בקרה שוטפת על הפעולות הנוטריוניות שעושים הנציגים הקונסולריים והדיפלומטיים בחו"ל, כפי שעושה משרד המשפטים בדבר הפעילות הנוטריונית בישראל.

סיכום והמלצות

האגף לעניינים קונסולריים והמדורים בנציגויות ישראל בעולם עוסקים בפעילות בעלת חשיבות ציבורית רבה, המאופיינת במורכבות מקצועית ניכרת. עובדה זו מחייבת יכולת, כישורים והכשרה ייעודית. הפעילות הקונסולרית נוגעת בין היתר לשמירה על זכויות יסוד חוקתיות ועל זכויות מכוח דיני האזרחות.

כדי שהמשרד יוכל לספק לציבור הרחב שירות מקצועי ובאיכות גבוהה עליו לפעול למתן הכשרה מתאימה לכל עובד המיועד למלא תפקיד קונסולרי במטה ובנציגויות, להטמיע את הוראות התקנון הקונסולרי בקרב נותני השירות ולפקח על פעילותם הסדירה. יתרה מזאת, על המשרד להעמיד פתרונות הולמים ויעילים לתקלות שנמצאו בתחומי איכות השירות בנציגויות, כדי שכל פנייה שתתקבל שם תזכה למענה זמין, עדכני ומועיל.

בעקבות לקחי פרשיית החשד לקבלת שוחד בידי עמ"ז בנציגות באסיה, על האגף להנחות את הקונסולים לקיים הליכי בקרה יזומה וסדירה על פעילותם של העובדים המקומיים במסגרת ניהול תהליך ניפוק האשרות, לרבות בענייני איכות עבודתם, מידת בקיאותם בנהלים הרלוונטיים וכן בתחומי האתיקה המקצועית. זאת כדי למנוע ככל האפשר את הישנותן של תקלות דומות בנציגויות נוספות.

מימוש אחריותו של השירות הקונסולרי בתהליך ניפוק האשרות לזרים מחייב שיתוף פעולה הדוק בין משרד החוץ ובין רשות האוכלוסין וההגירה. במסגרת זו, על הנציגויות לקבל מן הרשות את כל המידע הרלוונטי.

ראוי שהמשרד, הרשות ולשכת הקשר "נתיב" יקימו ממשק מתוקשב בין המערכות הממוחשבות של כל אחד מהם, ואף יגבשו נהלים בין-ארגוניים המסדירים את הטיפול בנושאים האמורים. בד בבד, על הקונסולים להיות מעורבים באופן פעיל בפיקוח על תהליך הטיפול בבקשות לאשרות, שנעשה לרוב בידי העובדים המקומיים, ולקבל החלטות בעניין ניפוק האשרות לאחר שיוודאו כי הבדיקות הנדרשות יבוצעו על פי נוהלי הרשות ולאחר שקילת מלוא הנתונים הרלוונטיים בעניינם של המבקשים.

הקפדה על מתן שירותים קונסולריים ברמה מקצועית גבוהה ועל נורמות של מתן שירות נאות לציבור מבטיחה הן הגנה על זכויות יסוד ואינטרסים חיוניים והן תרומה לשיפור פניה של ישראל בקרב מבקשי שירות ומידע בכל רחבי העולם.

משרד החינוך

קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים

תקציר

1. שמירת עקרון התפתחות הילד מוצהרת כמטרתם של חוקי חינוך שונים, בהם חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, וחוק זכויות התלמיד, התשס"א-2000, שנועד לקבוע עקרונות לזכויות התלמיד ברוח כבוד האדם ועקרונות אמנת האומות המאוחדות בדבר זכויות הילד. חוקים אלו מטילים חובה על מערכת החינוך להביא לידי מימוש את זכותו של התלמיד להישרדות ולהתפתחות, ולהגן עליו מפני פגיעה בגופו, בנפשו, ברגשותיו וברכושו, לרבות מידי תלמידים אחרים. נוסף על כך, מטיל החוק על המדינה חובה לממש את הזכות לחינוך, המוקנית לכל ילד ונער מגיל 3 ועד גיל 18 . על יסוד זכות זאת, מוטלת על הרשויות חובה לספק לתלמידים תנאי לימוד במוסדות בטוחים ובטיחותיים, לחנכם לדרך ארץ ולהימנעות מאלימות , ולהגן עליהם מכל פגיעה.

2. ילדים ובני נוער (להלן - תלמידים) נחשפים לאירועי אלימות שמתרחשים בבית הספר (להלן - ביה"ס ) ומחוצה לו. אלימות תלמידים מאיימת על רווחתם הגופנית והרגשית של התלמידים ופוגעת במעשה החינוכי בכללותו. היא מתבטאת בחומרות שונות ובמגוון תחומים. על התחומים האלה נוספה בעשורים האחרונים אלימות וירטואלית , שהתפתחה מאז נעשו מרשתת אינטרנט (להלן - האינטרנט) והטכנולוגיה האישית (כמו טלפונים ניידים) לאמצעים מרכזיים במגוון תחומי החיים של התלמידים.

השירות הפסיכולוגי ייעוצי במינהל הפדגוגי במשרד החינוך (להלן - שפ"י) אחראי לקידום אקלים בית ספרי המפתח את הביטחון האישי של התלמידים, את רווחתם הנפשית ואת תחושת השייכות שלהם (להלן - אקלים חינוכי מיטבי או האקלים), וכן להתמודדות עם אלימות של תלמידים בתחום ביה"ס ומחוצה לו. עליו לשתף פעולה עם יחידות מטה אחרות במשרד החינוך (להלן גם - המשרד) המטפלות בתחומים בעלי זיקה לנושא, בהן מינהל חברה ונוער, האחראי לחינוך הבלתי פורמלי העוסק, בין היתר, בקידום תכניות למניעת אלימות לאחר שעות הלימודים והמינהל למדע ולטכנולוגיה (להלן - המינהל למד"ט), האחראי להקנות לתלמידים מיומנויות טכנולוגיות ודרכים להתנהלות נבונה ואחראית באינטרנט.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מרכזיים של קידום אקלים חינוכי מיטבי וצמצום האלימות בבתיה"ס בתחומי פעילות שבאחריות משרד החינוך ובתחומים שהוא שותף בכיר בטיפול בהם. ואלה הנושאים שנבדקו:

(א) יישום והטמעה של התכנית שגיבש המשרד לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולצמצום האלימות והשגת יעדיה; (ב) קידום גלישה בטוחה של תלמידים למניעת הימצאותם במצבי סיכון ומעורבותם באלימות וירטואלית; (ג) יישום תכנית "עיר ללא אלימות", שבאחריות המשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ), בתחומי החינוך הפורמלי והבלתי פורמלי. הבדיקה נעשתה בשפ"י ובמינהל למד"ט שבמשרד החינוך ובשלושה ממחוזות המשרד: מרכז, צפון וירושלים. בדיקות השלמה נעשו במינהל לחברה ונוער במשרד החינוך וכן במשרד לבט"פ ובחמישה מחוזות של תכנית "עיר ללא אלימות". יצוין כי בשנת 2007 בדק משרד מבקר המדינה את "המאבק בתופעת הבריונות ואירועי האלימות במוסדות החינוך" .

עיקרי הממצאים

גיבוש ויישום של תכנית לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולצמצום האלימות

האקלים החינוכי המיטבי בביה"ס הוא הגורם המרכזי לצמצום האלימות וליצירת סביבה המפתחת את הביטחון האישי של התלמיד, את תחושת השייכות שלו ואת כבודו האישי לצד ערכים חברתיים כמו אחריות לחברים וכבוד לאחר. בתכנית האסטרטגית שגיבש המשרד לשנים 2012-2009 שנות הלימודים (להלן - שנה"ל) התש"ע-התשע"ג הוא קבע כי המאבק באלימות וקידום אקלים חינוכי מיטבי הם אחד מ-11 היעדים של המשרד. להשגת יעד זה גיבש המשרד תכנית מערכתית והקצה לנושא תקציב ייעודי בסך של כ-11 מיליון ש"ח לשנה (להלן - התכנית המערכתית).

1. גיבוש התכנית המערכתית: ליישום התכנית המערכתית פרסם שפ"י חוזר מנכ"ל מעודכן בנושא "קידום אקלים בטוח והתמודדות עם אירועי אלימות במוסדות החינוך", והוא נכנס לתוקף בספטמבר 2009 (להלן - חוזר האקלים המעודכן). בחוזר פורטו העקרונות, המשימות והיעדים שנקבעו בתכנית המערכתית ליצירת אקלים חינוכי מיטבי ומדדים לבדיקתו. אולם התכנית המערכתית התמקדה בנעשה בתחום ביה"ס ולא עסקה בתחום החינוך הבלתי פורמלי ומינהל חברה ונוער, האחראי לתחום זה, לא שותף בגיבושה.

2. הטמעת התכנית המערכתית: חוזר האקלים המעודכן קבע את המשימות שעל ביה"ס לבצע כדי ליישם את התכנית המערכתית. למעקב אחר יישום התכנית האסטרטגית הכין מטה המשרד שאלון אינטרנטי שבו נדרשים מנהלי בתיה"ס לדווח מדי שנה בשנה על יישומה, לרבות יישום הפעולות הנדרשות להשגת יעד המאבק באלימות וקידום האקלים.

על פי תשובות המנהלים על השאלון, מרבית בתיה"ס מבצעים את הפעולות הנדרשות לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולהתמודדות עם אירועי אלימות על פי התכנית המערכתית, אולם עלה כי כמה מרכיבי פעילות מרכזיים שנקבעו בחוזר אינם מבוצעים ברבים מבתיה"ס:

(א) בביקורת עלה כי כרבע מהמנהלים בשנה"ל התשע"ב (2012-2011) וכשליש מהמנהלים בשנה"ל התשע"ג (2013-2012) לא כינסו את צוות האקלים, שנועד לרכז ולהוביל את הנושא בבית ספרם; כ-20% מהמנהלים בשנה"ל התשע"ב ו-15% מהמנהלים בשנה"ל התשע"ג דיווחו שלא בנו תכנית התערבות בבית ספרם; רק כמחצית המנהלים בשנים הללו גיבשו תקנון לביה"ס בשיתוף ההורים כנדרש בחוזר, ורק מחציתם הביאו אותו לאישור המפקח המחוזי כנדרש; כמחצית המנהלים בשנה"ל התשע"ב והתשע"ג לא קיימו סדנאות להעצמת הצוות החינוכי בנושא צמצום האלימות וקידום האקלים בביה"ס.

(ב) עוד עלה כי אמנם המחוזות שנבדקו - צפון, מרכז וירושלים - הקימו ועדות אקלים כנדרש בחוזר האקלים, אך בראשות כולן עומדות מפקחות על הייעוץ ולא מנהלי המחוזות כנדרש, ויש בכך כדי לפגוע ביכולתן של הוועדות לגייס את כל גורמי המחוז לנושא. עוד עלה שהוועדות מיעטו לתעד את ישיבותיהן והחלטותיהן, והמפקחים בכמה מהמחוזות לא ביצעו משוב על עבודתם של בתיה"ס בתחום האקלים.

3. תהליך ההדרכה: האמצעי המרכזי לליווי בתיה"ס בהטמעת התכנית המערכתית הוא תהליך הדרכה שמתבצע במשך תקופה מוגבלת באמצעות מדריך חיצוני וייעודי לקידום אקלים חינוכי מיטבי (להלן - מדריך אח"מ). לתהליך זה מוקצה עיקר התקציב הייעודי של התכנית המערכתית - כ-10 מיליון ש"ח בשנה. לצורך קבלת תמונת מצב על תהליך ההדרכה נדרשים מדריכי אח"מ למלא שאלון (להלן - דיווחי המדריכים).

(א) בביקורת עלה כי תהליך ההדרכה נעשה בפחות בתי"ס מהמתוכנן: בשנה"ל התשע"א (2011-2010) הוא נעשה רק ב-83% ממספר בתיה"ס שנקבע לעניין זה בתכנית המערכתית, ובשנה"ל התשע"ב והתשע"ג הוא נעשה רק ב-82% ממספר בתיה"ס שנקבע לעניין זה בתכנית האמורה.

(ב) מדיווחי המדריכים עלה כי 17% מבתיה"ס שהודרכו בשנה"ל התשע"ב לא הקימו צוות אקלים בביה"ס כנדרש, ובשנה"ל התשע"ג לא הוקמו צוותי אקלים

ב-24% מבתיה"ס שהודרכו. עוד עלה מהדיווחים כי פגישות ההדרכה בין מדריכי אח"מ לבעלי התפקידים שאמורים לקדם את נושא האקלים בביה"ס התקיימו בתדירות נמוכה מהנדרש.

4. השגת יעדי התכנית המערכתית: הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה) מודדת את השגת היעדים של התכנית המערכתית באמצעות שני כלי ניטור: סקר מערכתי לניטור האלימות וסקר בית ספרי לניטור האקלים והסביבה הפדגוגית, הכלול במיצ"ב .

(א) ראמ"ה השוותה בין ממצאי סקר ניטור האלימות שנעשה לפני יישומה של התכנית המערכתית ובין ממצאי סקר שנעשה כשנה לאחר תחילת יישומה ומצאה מגמת שיפור במרבית סוגי האלימות שנבדקו, בעיקר בקרב תלמידי בתיה"ס היסודיים וחטיבות הביניים. עם זאת נרשמה יציבות בדיווחים על כמה מסוגי האלימות ושיעורי האלימות בהם נשארו גבוהים.

(ב) ראמ"ה השוותה בין ממצאי סקר המיצ"ב שנעשה לפני יישומה של התכנית המערכתית ובין ממצאי סקר שנעשה כשנתיים לאחר תחילת יישומה ומצאה כי נרשמה יציבות במדדי האקלים החינוכי, אם כי נצפו כמה מגמות חיוביות, ובכללן עלייה קלה בדיווחים על תחושה כללית חיובית כלפי ביה"ס (מ-68% ל-73%) ועל תחושת המוגנות בו (מ-64% ל-68%).

5. דיווח על אירועי אלימות ומעקב אחריהם: על פי חוזר האקלים המעודכן, על ביה"ס לדווח למפקח המחוזי ולרשויות על אירועי אלימות מסוימים, ואילו לגבי אירועים אחרים, המפורטים בחוזר, אין חובת דיווח. על המפקח לרכז את המידע על אירועי אלימות חריגים ולהעבירו למנהל המחוז לשם מעקב על אופן הטיפול בהם בביה"ס.

עלה כי ברשימת האירועים שאין חובת דיווח עליהם כלולים אירועי אלימות חמורים, בהם מעשי הצקות ובריונות. לפיכך, בין היתר, המחוז אינו מפקח על אופן הטיפול בהם. עוד עלה כי אף על פי שמנהלי בתיה"ס מדווחים על אירועי אלימות חריגים למחוזות, שניים משלושת המחוזות שנבדקו - מרכז וירושלים - לא ריכזו נתונים לגביהם לשם פיקוח והפקת לקחים.

6. גיבוש תכניות התפתחות ויישומן: על פי חוזר מנכ"ל על בתיה"ס ללמד את התלמידים בכל שלבי הגיל את התכנית "כישורי חיים" - תכנית להתפתחות רגשית, חברתית וערכית. אולם מתשובות המנהלים על השאלון האינטרנטי בשנה"ל התשע"ג עלה שבכרבע מבתיה"ס לא יושמה התכנית על פי החוזר: בכשליש מהם היא לא יושמה כלל, ובשאר היא לא יושמה בכל שכבות הגיל. בכמחצית בתיה"ס שיישמו את התכנית לא הודרך הצוות החינוכי בנושא, כנדרש בחוזר. עוד עלה כי אף שכמה מהתכנים המרכזיים משותפים לתכנית "כישורי חיים" ולתכנית התפתחות אחרת, מפתח הל"ב, המשרד לא הסדיר את חלוקת התכנים והתיאום ביניהן.

7. המאבק בגזענות: גזענות היא התנהגות המפלה בין אדם לאדם או בין קבוצה חברתית אחת לרעותה על יסוד הבדלי דת, מין, עדה וכו'. מחקרים שנעשו בשנים האחרונות מצביעים על דעות אנטי-דמוקרטיות ואנטי-שוויוניות כלפי מיעוטים בקרב כלל האוכלוסייה בישראל, ובכלל זה בני הנוער.

בשנה"ל התשס"ב (2002-2001), סמוך לאירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי, הקים שפ"י ועדה לגישור רב-תרבותי לאומי. על הוועדה הוטל, בין היתר, לקדם במערכת החינוך שיתוף פעולה בין יהודים לערבים. אולם הוועדה הפסיקה לפעול לפני כחמש שנים ללא הנמקה. בשנת 2007 גיבש שפ"י תכנית קשב ושיח רב-תרבותי, שנועדה להקנות לתלמידים ולצוות החינוכי כלים לקשב ולשיח מוגן רב-תרבותי על נושאים השנויים במחלוקת בחברה הישראלית. פרק מהתכנית העוסק ב"כללי קשב ושיח מוגן" שולב בתכנית "כישורי חיים", אך הוא נלמד רק בבתי"ס שבחרו בו כנושא רשות בתכנית.

התמודדות עם מצבי סיכון ואלימות באינטרנט

האינטרנט והטכנולוגיה האישית יצרו מרחב דיגיטלי חדש שמשפיע על כל תחומי החיים ומתאפיין בפתיחות, בנגישות למידע רב ולתכנים מגוונים ללא הגבלה וסיווג תכנים, בטשטוש הגבולות בין הפרטי לציבורי, בהיעדר מנגנוני בקרה ובאנונימיות. תלמידים מבלים זמן ניכר מחייהם באינטרנט, מנהלים בו את קשריהם החברתיים וחווים התנסויות במגוון נושאים ותכנים, במידה רבה ללא השגחת הוריהם ומעורבותם.

מאפייניו הייחודיים של האינטרנט ונגישותו הרבה מעמידים תלמידים במצבים מורכבים, מקצתם מסוכנים ופוגעניים, בהם חשיפה לתכנים מזיקים. נוסף על כך, האינטרנט נהיה כלי נפוץ בידי תלמידים לפגיעה באחרים (להלן - אלימות וירטואלית). לפיכך עלה הצורך לחנך את התלמידים להתנהל באינטרנט בתבונה תוך שמירת פרטיותם ושמירה על זהירות, אחריות, יושר וכבוד כלפי הזולת וכלפי המידע, ולהיות ערים לסכנות (להלן - גלישה בטוחה).

1. הובלת ההתמודדות עם אלימות וירטואלית ומצבי סיכון באינטרנט: לצד משרד החינוך עוסקים בתחום הגלישה הבטוחה משרדי ממשלה אחרים וגופים מהמגזר השלישי והעסקי. על פי מחקרים שנעשו בארץ ובעולם בעשור האחרון, המליצו יחידות מטה במשרד החינוך, משרדי ממשלה אחרים וגופים מהמגזר השלישי על תכניות לאומיות מערכתיות לקידום גלישה בטוחה של תלמידים. התכניות הדגישו, בין היתר, את הצורך בשיתופי פעולה בין המשרדים והגופים השונים העוסקים בנושא, בהעמקת הידע וההסברה לגבי שימוש נבון באינטרנט ובצמצום הפער הטכנולוגי בין התלמידים למוריהם והוריהם. אולם הנהלת המשרד והיחידות האחראיות לנושא במשרד לא דנו בהמלצות אלה ולא גיבשו בעצמן תכנית מערכתית בין-משרדית לקידום גלישה בטוחה.

2. פעולות משרד החינוך לקידום גלישה בטוחה: משנה"ל התשע"א מיישם המינהל למד"ט תכנית תקשוב, שמטרתה להקנות לתלמידים מיומנויות הנדרשות במאה ה-21, בהן גלישה בטוחה (להלן - תכנית התקשוב). כמו כן פרסם המשרד באותה השנה חוזר מנכ"ל שעניינו "אתיקה ומוגנות ברשת האינטרנט", ובו הוצגה תכנית "חיים ברשת", במסגרת התכנית "כישורי חיים", שמטרתה לחנך לגלישה בטוחה ולמניעת אלימות וירטואלית.

(א) עלה כי רק בבתיה"ס המשתתפים בתכנית התקשוב, שהם כרבע מכלל בתיה"ס (1,216 מתוך 4,485), הוקם צוות "חיים ברשת", שאמור, על פי החוזר, לקדם את הגלישה הבטוחה בביה"ס. נוסף על כך, רק בבתיה"ס האלה פועל רכז תקשוב, שתפקידו, בין היתר, להדריך את הצוות החינוכי לגלישה בטוחה, ורק בבתיה"ס האלה הוכשרו המנהלים והצוותים החינוכיים בנושא. אשר לגלישה בטוחה במסגרת תכנית "כישורי חיים" - על פי התשובות של המנהלים שענו על השאלון האינטרנטי בשנה"ל התשע"ג, עלה כי רק כחמישית מבתיה"ס יישמו את התכנית.

(ב) המינהל למד"ט ושפ"י עשו כמה פעולות לפיתוח תכניות בנושא גלישה בטוחה, אולם הם עשו זאת בלי להסדיר בקביעות את שיתוף הפעולה ביניהם ובלי לקבוע את חלוקת תחומי האחריות ביניהם. נוסף על כך, מינהל חברה ונוער לא היה שותף ליזמות של שתי יחידות המטה האחרות.

(ג) עלה שתכניות לגלישה בטוחה עדיין אינן מותאמות כראוי לאורחות החיים ולצרכים של מגזרים ייחודיים: המשרד לא השלים את תרגומן של תכניות קיימות לערבית, ועדיין לא החל בהתאמת תכניות לחברה החרדית.

(ד) על פי חוזר "אתיקה ומוגנות ברשת האינטרנט", על המפקחים המחוזיים לעקוב אחר יישומה של תכנית "חיים ברשת" באמצעות ביקורים בביה"ס. עלה כי במחוזות שנבדקו לא ביצעו המפקחים ביקורות על יישום תכנית "חיים ברשת", וכי בתיה"ס אינם ממלאים טופס לתכנון ביצוע התכנית ולמעקב אחריו, המצורף לחוזר. לפיכך אין למינהל למד"ט ולמחוזות מידע מרוכז על יישומה של התכנית בביה"ס.

3. התמודדות משרד החינוך עם אלימות וירטואלית: אלימות וירטואלית היא פעילות תוקפנית, מכוונת וגלויה שמטרתה לפגוע באדם אחר באמצעות האינטרנט או הכלים הטכנולוגיים. מחקרים הראו את העצמה הגבוהה של הפגיעה שהיא גורמת ואת המשותף בינה ובין אלימות פנים אל פנים. לפיכך ההתמודדות של המשרד עם אלימות זו נעשית אף היא באמצעות קידום אקלים חינוכי מיטבי.

בחוזר האקלים המעודכן פורטו אירועי אלימות וירטואלית שחלה עליהם חובת דיווח למפקח המחוזי לצד אלה שחובה זאת אינה חלה עליהם. נמצא כי אירועי אלימות וירטואלית חמורים, כגון חרם והפצת שמועות באינטרנט, אינם חייבים בדיווח. נוסף על כך, המחוזות שנבדקו אינם מרכזים את הדיווחים על אירועי אלימות וירטואליים שנקבעה לגביהם חובת דיווח ואינם מפקחים, כנדרש בחוזר, על אופן הטיפול בהם בבתיה"ס.

תכנית "עיר ללא אלימות" בתחומי החינוך הפורמלי והחינוך הבלתי פורמלי (הפנאי)

תכנית "עיר ללא אלימות" (להלן - על"א), המתבססת על החלטת ממשלה מ-2006 , היא מודל עבודה להתמודדות עם התנהגות אנטי-חברתית ועם אלימות ברשות המקומית (להלן - הרשות) בראייה מורכבת ובתחומים מגוונים: אכיפה, חינוך, רווחה וקהילה. לפי החלטת הממשלה על המשרד לבט"פ, האחראי לתכנית, פועל באמצעות ועדת היגוי, המורכבת מנציגים של המשרדים השותפים לתכנית, ומטה מקצועי (להלן - מטה על"א), המנהל את התכנית במישור הארצי. הרשות אחראית לתכנית במישור המוניציפלי. במועד הביקורת השתתפו בתכנית על"א 120 רשויות מקומיות (מתוך 255 רשויות בארץ). תקציב התכנית בשנת 2013 היה כ-100 מיליון ש"ח.

למערכת החינוך תפקיד מרכזי בתכנית על"א, הבא לידי ביטוי בשני תחומים - החינוך הפורמלי והחינוך הבלתי פורמלי. לשני התחומים הללו יחד מוקצה קרוב למחצית תקציבה של התכנית (45%). בתחום החינוך הפורמלי מתמקדת התכנית בהתמודדות עם התנהגות אנטי-חברתית של תלמידים ובמניעת אלימות בבתיה"ס ובגני ילדים, ואילו בתחום החינוך הבלתי פורמלי מתמקדת התכנית בפעולות למניעת חוסר מעש ושעמום של תלמידים לאחר שעות הפעילות בביה"ס, שעלולים להביא לידי מעשי אלימות. ככלל פעילות תכנית על"א בשני התחומים נועדה להשלים את תכניות משרד החינוך למניעה ולצמצום של אלימות תלמידים בביה"ס ומחוצה לו, במסגרות הוולונטריות של הרשות. בתכנית המערכתית להתמודדות עם אלימות ולקידום אקלים חינוכי מיטבי החליט משרד החינוך להגביר את מעורבותו בתכנית על"א.

1. יישום תכנית על"א בתחום החינוך ושיתוף הפעולה בין השותפים לה: (א) בחמש השנים הראשונות ליישום תכנית על"א לא היה שיתוף פעולה בין מטה על"א למשרד החינוך, בין היתר בשל מחלוקות בין שני הגופים הללו לגבי תכניות ההתערבות בתחום החינוך. היעדר שיתוף הפעולה פגע ביישומה של התכנית ברשויות. במאי 2012 גיבשו לראשונה מטה על"א ושפ"י מדיניות מוסכמת להתמודדות עם אלימות בתחום החינוך (להלן - המתווה). ואולם המתווה לא עסק כלל בתחום החינוך הבלתי פורמלי, ומינהל חברה ונוער לא שותף בגיבושו. גם המינהל למד"ט לא שותף בגיבוש המתווה, ולא שולבו בו נושאים שבאחריותו בעלי זיקה להתנהגות אלימה או אנטי-חברתית של תלמידים באינטרנט.

(ב) הועלה שגם לאחר גיבוש המתווה במאי 2012 נמשכו הקשיים בשיתוף הפעולה בין שני הגופים, משום ששפ"י לא קבע נוהלי עבודה פנים-משרדיים לשיתוף פעולה בין בעלי התפקידים של שני הגופים בבתיה"ס ובמחוזות, והם פגעו ביישום תכנית על"א בבתיה"ס וביכולתם למצות את הכלים הייחודיים שהיא מקנה.

(ג) עוד הועלה כי שלא על פי המתווה ממאי 2012, מנהליהם של מחוזות על"א שנבדקו - צפון, מרכז וירושלים - לא נפגשו עם נציגי יחידות הפיקוח לשם העלאת בעיות ומציאת פתרונות מתאימים. זאת ועוד, בכמה מהרשויות שבתחומי המחוזות שנבדקו (מרכז וצפון) לא הגיעו נציגי משרד החינוך לדיוני ועדת החינוך ברשות המקומית, ולכן הן לא יכלו להסתייע בגורמים מקצועיים אלה לגיבוש תכניות למניעת אלימות ולקידום האקלים בבתיה"ס של הרשות. נוסף על כך, ועדות האקלים במחוזות משרד החינוך לא ריכזו את הטיפול בנושאי תכנית על"א ולא הוסיפו אותו כנדבך בקידום האקלים.

2. שיתוף הפעולה בתחום החינוך הבלתי פורמלי והסדרתו: במאי 2013, במהלך תקופת הביקורת, הגישו משרד החינוך ומטה על"א למנכ"לית משרד החינוך טיוטה מתוקנת למתווה, שבהכנתה השתתף גם מינהל חברה ונוער. ואולם הטיוטה המתוקנת למתווה אינה מסדירה נושאים מרכזיים בתחום החינוך הבלתי פורמלי, ובכלל זה היא אינה מגדירה תכניות ליבה לתחום החינוך הבלתי פורמלי ואינה כוללת מאגר תכניות לתחום זה; היא אינה קובעת את חלוקת העבודה בין על"א ובין משרד החינוך לגבי ארגון פעילויות נוער בחופשת הקיץ; היא אינה כוללת כלים ליישום התכנית ברשויות חלשות שחסרות בהן תשתיות לפעילות פנאי; היא אינה מגדירה כלי מדידה והערכה ומנגנוני פיקוח ובקרה למעקב אחר יישום התכניות; והיא אינה עוסקת בגלישה בטוחה, שיש לה נגיעה גם לתכנית על"א.

3. התאמת תכנית על"א לחברה הערבית: בתחילת 2012 עמד מטה על"א על הצורך במתן מענה לרשויות החברה הערבית, שלתופעת האלימות בהן, המשפיעה גם על התלמידים, יש מאפיינים ייחודיים. לפיכך הוא החליט לפתח מודל ייחודי ולנסותו ברשויות ערביות קטנות. למרות זאת, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013, הוא לא השלים את היישום הניסיוני של המודל. נוסף על כך, הוא לא בנה מודל ליישומה של תכנית על"א ברשויות ערביות גדולות המותאם לצורכיהן.

4. התמודדות עם אירועי אלימות בהסעות: ההסעות לביה"ס וממנו הן זירה מועדת לאלימות של תלמידים. אף שבספטמבר 2009 קבע חוזר האקלים המעודכן שעל ביה"ס להגיב גם על אירועי אלימות של תלמידים מחוץ לתחומיו, ובתחילת 2012 הדגישה הוועדה לעדכון חוזר האקלים את הצורך בהשגחה על תלמידים בהסעות, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013, לא הגדיר משרד החינוך דרכים להתמודדות עם אירועי אלימות בהסעות ולשמירה על התנהגות ראויה של תלמידים בהן ולא קבע נהלים לעניין זה.

מטה על"א צובר ומרכז מידע בלתי פורמלי רב על אירועי אלימות בהסעות של המועצות האזוריות המשתתפות בתכנית, והוא פרסם דרכים להתמודדות עם אירועים אלה. באוגוסט 2012 נועדו נציגי מטה על"א ונציגי שפ"י והחליטו על חלוקת משימות בין המטות על פי תכנית אסטרטגית משותפת לטיפול באלימות בהסעות. על מטה על"א הוטל, בין היתר, לבנות מנגנונים למעקב אחר אירועי אלימות בהסעות ולתמיכה בהפעלת מתנדבים בהן, ועל שפ"י הוטל לקבוע כללי התנהגות בהסעות ומדרגי תגובה התואמים את תופעת האלימות בהסעות. ואולם במועד סיום הביקורת, כעבור שנה, אף לא אחד משני הגופים השלים את ביצוען של המשימות שבאחריותו לפי התכנית האמורה.

סיכום והמלצות

אלימות של תלמידים פוגעת בגופם ובנפשם של התלמידים בביה"ס ומשפיעה על תהליכי הלמידה ואווירת הלימודים בו. לפיכך זה יותר מעשור נותן משרד החינוך עדיפות גבוהה להתמודדות עם תופעת האלימות של תלמידים. ביטוי לכך ניתן בהצבת יעד של קידום אקלים חינוכי מיטבי ומאבק באלימות בתכנית האסטרטגית שהוא גיבש לשנים 2012-2009 וכן בהקצאת משאבים ייעודים והכנת תכנית מערכתית להשגתו. גם התכנית הבין-משרדית "עיר ללא אלימות" עוסקת בנושא ומדגישה את חשיבותה של התמודדות מערכתית עם אלימות של תלמידים בביה"ס ומחוץ לו.

השירות הפסיכולוגי ייעוצי במשרד החינוך, המרכז את הטיפול בנושא, וכן המינהל למדע ולטכנולוגיה נקטו בשנים האחרונות פעולות לשיפור היערכות בתיה"ס לקידום אקלים חינוכי מיטבי, לצמצום האלימות בבתיה"ס, לגיבוש נהלים בעניין זה, לעדכון התכניות להתמודדות עם התנהגויות סיכון של תלמידים ולשיפור כלי הניטור בנושא והרחבת השימוש בהם. אף על פי כן רמת האלימות בבתיה"ס של חלק מסוגי האלימות נשארה גבוהה, והאקלים החינוכי השתפר אך במעט.

בביקורת עלה שכמה ממרכיבי התכנית המערכתית לא יושמו, וטרם הסתיימה היערכותו של משרד החינוך להתמודדות עם מצבי סיכון ואלימות של תלמידים באינטרנט. נוסף על כך, הועלו מגוון בעיות הנוגעות להסדרה וליישום של תכנית "עיר ללא אלימות".

לפיכך מן הראוי השירות הפסיכולוגי ייעוצי ומחוזות המשרד ישפרו את השימוש בכלים העומדים לרשותם להבטחת יישומה של התכנית המערכתית לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות בבתיה"ס, יאתרו בעוד מועד קשיים בביצוע מרכיבי התכנית ויגבשו להם פתרונות סמוך להיווצרותם. נוסף על כך, על משרד החינוך לפעול לגיבושן של תכניות לצמצום האלימות בתחומי החינוך הפורמלי והחינוך הבלתי פורמלי בעבור מגזרים ייחודיים - החברה הערבית והחברה החרדית - ולפיתוחן של תכניות למניעת גזענות וקבלת ה"אחר".

על כל יחידות המשרד הנוגעות בדבר - השירות הפסיכולוגי ייעוצי, המינהל למדע ולטכנולוגיה ומינהל חברה ונוער - לקבוע במשותף תכנית לחינוך התלמידים לגלישה בטוחה, וליישם אותה הן בבתיה"ס והן לאחר שעות הלימודים תוך מיצוי היתרונות של כל אחת מהיחידות.

למינוף ההתמודדות עם אלימות של תלמידים ולרתימת משרדי ממשלה ורשויות מקומיות לנושא ראוי שמשרד החינוך והמשרד לביטחון הפנים, הנושא באחריות לתכנית על"א, ישלימו את גיבוש מתווה העקרונות המתוקן לעשייה משותפת בתחומי החינוך הפורמלי והחינוך הבלתי פורמלי במסגרת תכנית על"א ויבטיחו שיהיו בו כל המרכיבים ההכרחיים לביצועה ולהשגת יעדיה.

טיולים במערכת החינוך - היבטים פדגוגים ואירגוניים

תקציר

משרד החינוך (להלן - המשרד) רואה חשיבות רבה ביציאה לטיולים המשתלבים בתכנית הלימודים. ביטוי לכך ניתן במבוא לחוזר מנכ"ל המשרד ממאי 2005 (להלן - חוזר הטיולים) המפרט את מדיניות המשרד, הנחיותיו ונהליו בנושא טיולי בתי הספר (להלן - בתיה"ס או ביה"ס). בחוזר נכתב כי "הטיול השנתי הוא אחת מגולות הכותרת של מערכת החינוך ומרכיב מרכזי בתהליך של עיצוב הנוער והקניית ערכים הקשורים ביחסים שבין הנוער לארצו".

בספטמבר 2008 פרסם המשרד לראשונה תכנית חינוכית מובנית לטיולים המכונה "תכנית הליבה להכרת הארץ ואהבת המולדת" (להלן - תכנית הליבה). התכנית נועדה לשמש מצע לתהליך חינוכי מובנה ומחייב עבור כל בתיה"ס בתחום הטיולים תוך כדי השגת יעדים בתחומים אלה: הלימודי, החינוכי-ערכי, האישי-חברתי והחווייתי-ריגושי. בתכנית גובשו שלושה עקרונות פעולה מרכזיים: מסלולי טיול המתפתחים מקרוב לרחוק בהתאם לשכבת הגיל, חיבור הטיולים לתכנית הלימודים של ביה"ס ושילוב הטיול בהוויה הערכית-חברתית שלו.

באוגוסט 2009 גיבש המשרד לראשונה תכנית עבודה רב-שנתית לשנים 2012-2009 (התש"ע-התשע"ג) שאחד מיעדיה היה העמקת החינוך לערכים; יעד זה כלל, בין השאר, בנייה, חיזוק והטמעה של תכניות להעמקת הזהות היהודית, הציונית והישראלית (להלן - התכנית האסטרטגית).

אגף של"ח וידיעת הארץ (להלן - אגף של"ח וגם האגף) הפועל במינהל חברה ונוער (להלן - מינהל ח"ן) של המשרד אחראי לתחומים הפדגוגיים והארגוניים של הטיולים, והאחריות לצד הביטחוני-בטיחותי שלהם מוטלת על אגף בכיר לביטחון, שעת חירום ובטיחות סביבתית שבמשרד (להלן - אגף ביטחון).

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולו של משרד החינוך בהיבטים הפדגוגיים והארגוניים של טיולי בתיה"ס . נבדקו בעיקר הנושאים האלה: מבנה ארגוני וחלוקת אחריות בטיפול בטיולים, הטמעת תכנית הליבה בבתיה"ס, כוח אדם מקצועי העוסק בטיולים, בקרה על הטיולים, מימון הטיולים ומשכם. הבדיקה נעשתה במטה אגף של"ח ובשלושה ממחוזות המשרד: מחוז חיפה, מחוז תל אביב (להלן - ת"א) ובאגף א' לחינוך מוכר שאינו רשמי (חינוך חרדי), שבטיפולו נמצאים בתיה"ס החרדיים, והוא פועל בעניין בתיה"ס האלה גם במתכונת של מחוז ארצי (להלן - מחוז מוכש"ר). בדיקת השלמה נעשתה במינהל הפדגוגי של המשרד.

עיקרי הממצאים

המבנה הארגוני וחלוקת האחריות לטיפול בטיולים

1. ב-1997 הקים המשרד יחידה עצמאית שטיפלה בתחומים הפדגוגיים, הארגוניים, הבטיחותיים והביטחוניים של הטיולים (להלן - מינהלת הטיולים).

ב-2004 פיצל המשרד את הטיפול בטיולים בין שתיים מיחידותיו: מינהלת הטיולים הועברה למינהל ח"ן ונשארה אחראית לטיפול בצד הפדגוגי והארגוני של הטיולים, והאחריות לצד הביטחוני-בטיחותי הועברה לאגף הביטחון. ב-2008 צורפה מינהלת הטיולים לאגף של"ח.

(א) לא נמצא באגף של"ח מסמך המרכז, מגדיר ומפרט את תפקידי האגף בתחום הטיולים, ואת הנושאים שהוא אחראי להם. אף לא נמצא מסמך המגדיר באיזו מידה מינהלת הטיולים ממשיכה לשמש גוף האחראי בפועל לנושא הטיולים, מה הם תפקידיה ומהו המדרג (היררכיה) של בעלי התפקידים המטפלים בנושא הטיולים.

(ב) עוד עלה שאין באגף של"ח מידע מדויק וממצה על מניין הטיולים המבוצעים בפועל, ובמועד סיום הביקורת, יולי 2013, טרם הוקמה במשרד מערכת ממוחשבת שתיתן בידי אגף של"ח כלי לניהול התחום הפדגוגי של הטיולים במערכת החינוך, תאפשר הקמת מאגר נתונים ארצי בנושא ותשמש בסיס לביצוע בקרה שיטתית על הטיולים ולהפקת דוחות ונתונים נדרשים.

2. (א) בטיפולו בנושא הטיולים פועל אגף של"ח במחוזות המשרד באמצעות ועדת הטיולים המחוזית (להלן - הוועדה המחוזית) שהיא הגוף בעל הסמכות המקצועית בתחום הטיולים במחוז . אולם לא נמצא מסמך המסדיר ומגדיר את נוהלי העבודה ואת דרכי הדיווח של הוועדות המחוזיות לאגף של"ח, ואף לא את דרכי המעקב של האגף אחר פעולות הוועדות המחוזיות או את דרכי הפיקוח שלו עליהן.

(ב) בשלושת המחוזות שבהם נערכה הביקורת נמצא כי בשנה"ל התשע"ב (2012-2011) ובשנה"ל התשע"ג (2013-2012) הוועדות המחוזיות לא התכנסו כנדרש. כן נמצא שהתשתית הארגונית שנועדה לקדם את הטיולים במחוז מוכש"ר הייתה שונה מזו של המחוזות חיפה ות"א, וכוח האדם שעמד לרשותה היה קטן יותר.

3. ועדה לקידום הטיול השנתי במערכת החינוך (להלן - הוועדה לקידום הטיול) בראשות מנהל אגף של"ח ציינה, בדוח שהגישה בפברואר 2011 למנכ"ל המשרד דאז, שיש פער גדול בין תפיסת הגורמים האחראים במשרד, ולפיה לטיול יש משמעות חינוכית-ערכית ראשונה במעלה בטיפוח הכרת הארץ ואהבת המולדת ובין האופן שבו תופסים אותו חלק לא מבוטל מצוותי החינוך, התלמידים וההורים, הרואים בטיול פעילות שעיקרה הפוגה, נופש ופנאי. בהתחשב בכך המליצה הוועדה, בין השאר, להתקשר עם חברה חיצונית לצורך הקמת מטה פדגוגי מקצועי שינהל את הטיפול בתהליכים החינוכיים של הטיולים ויכלול את שלבי התכנון, הביצוע, הפיקוח והאכיפה. בדצמבר 2011 הגיש מינהל ח"ן לאגף רכש מכרזים והתקשרויות של המשרד טיוטת מכרז בנושא, אולם במועד סיום הביקורת, שנה וחצי לאחר מכן, המכרז טרם פורסם.

הטמעת תכנית הליבה

מערכת החינוך בישראל מורכבת מכמה סוגים של מוסדות חינוך: מוסדות של החינוך הרשמי, אשר מונהג בהם חינוך ממלכתי או ממלכתי-דתי (להלן - ממ"ד), מוסדות של החינוך המוכר שאינו רשמי (מוכש"ר) ו"מוסדות פטור" .

על פי חוזר הטיולים, האחריות לביצוע הטיול מוטלת על מנהל ביה"ס, ועליו למנות רכז טיולים לביה"ס; על בתיה"ס להגיש תכנית טיולים שנתית לאישורם של הוועדה המחוזית, ולמפקח הכולל הפועל במחוז.

1. החל משנה"ל התש"ע הנחה המשרד את בתיה"ס הממלכתיים (המוסדות של החינוך הרשמי) לפעול על פי תכנית הליבה. אולם ככלל, מאז ועד שנה"ל התשע"ב, אגף של"ח החיל את החובה רק על בתיה"ס היסודיים, ורק משנה"ל התשע"ג היא הוחלה על כל בתיה"ס, לרבות במוסדות של מחוז מוכש"ר .

יתרה מזאת, גם בשנה"ל התשע"ג מוסדות החינוך של מחוז המוכש"ר לא הגישו את תכניות הטיולים לאישור המחוז, זאת על אף שמנהל המחוז הטיל את חובת הגשת התכניות על יותר ממחצית ממוסדות החינוך שבמחוז שאינם מוסדות פטור; הוועדה המחוזית ואגף של"ח לא נקטו פעולות לאכיפת הגשת התכניות. כמו כן עלה מנתוני אגף של"ח כי 154 בתי"ס ממחוז ירושלים הפועלים במזרח העיר לא נדרשו על ידי הוועדה המחוזית להגיש תכניות לאישורה.

אשר ל-2,710 בתיה"ס הנותרים, הועלה שבאגף של"ח לא היו נתונים על מספר תכניות הטיולים שבתיה"ס אלה הגישו למחוזות אלא היו רק נתונים על התכניות שאושרו. נתוני האגף מצביעים שהוועדות המחוזיות אישרו תכניות טיולים ל-90% מהם. עם זאת, במחוז דרום אושרו תכניות רק ל-65% מבתיה"ס היסודיים, ובמחוזות ת"א, דרום וירושלים אושרו תכניות רק ל-73%-60% מבתיה"ס העל-יסודיים (להלן - העי"ס).

2. (א) אף שכבר בפברואר 2011 הנחה מנכ"ל המשרד לעדכן את חוזר הטיולים, במועד סיום הביקורת, יולי 2013, הוא טרם עודכן. כמו כן עלה שהמשרד לא קבע את חלוקת התפקידים בין הוועדה המחוזית לבין המפקח הכולל בהליך בדיקת תכנית הטיולים השנתית ובהליך אישורה.

(ב) בביקורת במחוזות חיפה ות"א עלה שהם לא צרפו בשנה"ל התשע"ג מסמך רשמי מטעם הוועדה המחוזית בדבר אישור התכניות השנתיות, ולכן לא היה אפשר לשחזר את הליך קבלת ההחלטות. כן עלה שבבתיה"ס העי"ס שבהם הייתה הוראת של"ח אישור הטיולים נעשה במסגרת אישור תכנית הוראת של"ח, ובדיקת תכניות הטיולים וסיכומם נעשו באופן הדוק יותר - הבדיקה כללה רכיבים פדגוגיים נוספים על אלו שנבחנו בטיולים בבתיה"ס האחרים שלא הופעלה בהם הוראת של"ח.

3. (א) מן הביקורת עלה שהמשרד ביצע הערכה ראשונית בלבד בנוגע לתרומתה בפועל של תכנית הליבה. את ההערכה ביצעה הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה) שהגישה את ממצאיה בנושא למינהל ח"ן באוגוסט 2012. בין ממצאי ההערכה צוין כי הפן הארגוני של הטיולים מתאפיין במורכבות רבה, וכי הגורם המניע של הטיולים הם גופים חיצוניים. לכן, לא ברור עד כמה הטיולים קשורים למטרות הערכיות והפדגוגיות של בתיה"ס ועד כמה הידע וההתנסויות בטיול הופכים ל"ידע חי" בביה"ס; כן נאמר שנראה כי היישום של עיקרון הפעולה הראשון של תכנית הליבה - מקרוב לרחוק, מתקדם, ואילו היישום של שני העקרונות האחרים - חיבור הטיולים לתכנית הלימודים של ביה"ס ושילוב הטיול בהוויה הערכית-חברתית שלו - רק בתחילתו. בהתחשב בממצאים אלה המליצה ראמ"ה לבצע מחקר רחב שיבחן סוגיות אלו. מן הביקורת עלה שמינהל ח"ן טרם יזם מחקר הערכה מקיף שיבחן באיזו מידה תכנית הליבה משיגה את היעדים החינוכיים והערכיים שנועדה להשיג.

(ב) בסיכום ממצאי ההערכה שעשתה ראמ"ה נאמר, בין השאר, כי למעשה אין במשרד פיקוח ובקרה על יישום של היבטים ערכיים ופדגוגיים של הטיולים (בהכנה, בזמן הביצוע, ובפעילות שלאחר הטיול). בשנה"ל התשע"ג סבסד המשרד את תשלומי ההורים עבור טיולים, ובעקבות זאת תוגברו הבקרות על הטיולים. אולם המשרד לא ניצל הזדמנות זו לביצוע בקרות כדי להעמיק ולבחון את הפן הפדגוגי של הטיולים.

4. בתכנית האסטרטגית של המשרד שנועדה להעמקת החינוך לערכים נכללו שתי תכניות טיולים ייחודיות: (א) התכנית "נעלה לירושלים" שלפיה על כל תלמיד לבקר בעיר שלוש פעמים במהלך 12 שנות לימודיו: בכיתות ה', ז' ו-י', והיא כוללת תכנים שהתווה המשרד לכל שכבת גיל; (ב) התכנית "מסע ישראלי מבראשית" המיועדת לכיתות י'-י"א וכוללת שישה ימי מסע ברחבי הארץ המסתיימים בירושלים.

על פי נתוני המשרד, בשנה"ל התשע"ב והתשע"ג השתתפו בתכנית "נעלה לירושלים" רק חלק מתלמידי שכבות הגיל האמורות. כן הועלה שאף שהמשרד קבע יעד להגדיל את מניין התלמידים שישתתפו בתכנית "מסע ישראלי מבראשית", מנתוני המשרד לשנה"ל התשע"ב והתשע"ג עולה שההשתתפות בה הייתה קטנה מהיעד שהציב המשרד (61%, 64% בהתאמה).

כוח אדם מקצועי בנושא הטיולים

1. כאמור, על פי חוזר הטיולים, על מנהל ביה"ס למנות בביה"ס רכז טיולים (להלן - גם רכז) שהוא בעל הסמכות המקצועית בביה"ס לנושא הטיולים, ועליו להשתתף בקורס שמנחה הוועדה המחוזית כדי שיוכשר ויוסמך לתפקיד, או שתהיה לו תעודת הוראה בתחום של"ח.

(א) הועלה שבידי האגף לא היו נתונים על איוש תפקיד הרכז בבתיה"ס במחוז מוכש"ר ובבתי"ס במחוז ירושלים הפועלים במזרח העיר. בביקורת בוועדה המחוזית במחוז מוכש"ר הועלה שאף בידיה לא היה מידע המפרט באילו מבתיה"ס שבאחריותה מונה רכז, וממילא לא היה בידיה מידע כמה מהם הוכשרו והוסמכו לתפקיד. לגבי רכזים ביתר בתיה"ס, מנתוני האגף עלה שרק כ-57% מהם הוכשרו והוסמכו לתפקיד . שיעור הרכזים בעלי ההכשרה נמוך במיוחד במגזר הערבי (מחוז של מינהל ח"ן) ובבתיה"ס היסודיים במחוז ת"א, 38% ו- 47% בהתאמה.

(ב) נוכח החשיבות של התמדה, הידע והניסיון של הרכז קבע חוזר הטיולים שהרכז יישא בתפקידו לא פחות משלוש שנים. אולם ממצאי הערכה שעשתה ראמ"ה מלמדים כי יש תחלופה רבה של רכזים בשל ריבוי המטלות שלהם מחד גיסא ובשל היעדר תגמול מאידך גיסא. הועלה בביקורת שאף כי המשרד פעל לתגמל את הרכזים על מילוי תפקידם, טרם הסתיימה הסדרת הנושא במועד סיום הביקורת.

2. הוועדה לקידום הטיול ציינה בדוח שהגישה בפברואר 2011 כי במרבית בתיה"ס שאין בהם הוראת של"ח, הצוות החינוכי חסר ידע מקצועי לתכנון טיולים, ארגונם וניהולם. כן הוסיפה הוועדה והדגישה כי לא נמצאה הכשרה ייעודית לנושא הטיול בתהליך הכשרת סגל ההוראה והניהול. לפיכך המליצה הוועדה להכין תכנית הכשרה בנושא הטיול לפרחי הוראה , להוסיף להכשרת מנהלי בתיה"ס היכרות עם תכנית הליבה ולהיערך לביצוע השתלמויות בנושא לסגלי החינוך הוותיקים. הועלה שבמועד סיום הביקורת טרם הסתיימה הסדרת תכנית הכשרתם של פרחי ההוראה בנושא הטיולים, וטרם הוחל במתן הכשרות בחדרי המורים של בתיה"ס.

3. ועדות שהקים המשרד המליצו לבנות מאגר של גופים המורשים לספק שירותים לעניין תכנון, ארגון וביצוע הטיולים במערכת החינוך. הועלה שאמנם המשרד הסדיר את הליך הכשרתם של מדריכי טיולים חיצוניים וקבע כי עליהם להיות בעלי היתר תקף מטעם המשרד, אולם עדיין הוא לא הקים מאגר של גופים המורשים לספק שירותים כאמור.

מימון הטיולים ומשכם

חוק לימוד חובה, התש"ט-1949, מעגן את הזכות לחינוך חינם של תלמיד במוסד חינוך רשמי וכן של תלמיד אשר אי-אפשר להבטיח את לימודיו במוסד רשמי בתנאים שנקבעו בחוק. עם זאת קובע החוק נסיבות ותנאים שבהם ניתן לגבות תשלומים והחזר הוצאות מהורים בסכום ששר החינוך קבע ובאישור של ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת (להלן - ועדת החינוך של הכנסת). בתשלומים אלו כלולים תשלומי רשות שניתן לגבות מהורים עבור טיולים, ומדי שנה מפרסם המשרד את הסכומים המרביים שוועדת החינוך של הכנסת התירה לגבות מההורים באותה שנה (להלן - חוזר תשלומי הורים).

בשנה"ל התשע"ג (2013-2012) סבסד המשרד לראשונה את תשלומי ההורים עבור טיולים בסכום של כ-276 מיליון ש"ח. הסבסוד ניתן לכל בי"ס על פי מדד הטיפוח שהמשרד חישב לו , ועל ביה"ס הוטל לנכות מהסכום שהותר לגבות מכל הורה את הסכום שהעביר לו המשרד.

1. (א) המשרד מבצע בקרה על דרישת התשלומים של בתיה"ס מההורים: על ביה"ס לקבל אישור לדרישותיו מהגורם האחראי לכך במחוז באמצעות מערכת ממוחשבת - מערכת "אפיק". מנתוני המינהל הפדגוגי של המשרד עלה שבשנה"ל התשע"ג כל בתיה"ס במחוז מוכש"ר (1,352 בתי"ס שהם כ-32% מבתיה"ס) לא הזינו את נתוניהם למערכת "אפיק", כמתחייב מהוראות חוזר תשלומי ההורים; וממילא לא אושרו דרישותיהם בידי הגורם האחראי במחוז מוכש"ר, והמשרד והמחוז לא פעלו לאכוף חובה זו עליהם. בנוגע ל-2,920 בתיה"ס מהמחוזות האחרים, הדרישות לתשלומים של רק 76% מהם הוזנו למערכת "אפיק" ואושרו.

(ב) אף כי הוועדה המחוזית אמורה לבחון ולאשר את ההיבט הפדגוגי של תכניות הטיולים השנתיות של בתיה"ס, וגורם אחר במחוז אמור לבחון ולאשר את דרישת התשלומים עבור הטיולים; הועלה שלא נקבע גורם במחוז שיבחן ויאשר כי עלות תכניות הטיולים שאושרו בוועדות המחוזיות לא תחרוג מהסכומים המרביים שהותרו לגבייה.

(ג) מדצמבר 2012 תגבר אגף של"ח את הבקרה על הטיולים: הוא החל לאסוף מידע על העברת התקציב הייעודי לבתיה"ס, לבחון באיזו מידה נוכו התשלומים מההורים ואת מידת ההשפעה של המהלך על היציאה לטיולים. אולם במועד סיום הביקורת לא סיים האגף לרכז ולעבד את המידע בנושא.

(ד) המשרד גם נהג לבצע בקרה מדגמית על מגוון נושאים ובהם גביית תשלומי ההורים בפועל. מ-2011 החל המשרד לבצע בקרה בשיטה חדשה, ומדי שנה בחר בנושאים שבהם תתמקד הבקרה; ואולם בקרה זו לא כללה גביית תשלומי הורים, ובכלל זה לא על גביית תשלומי הורים בגין טיולים.

2. חוזר תשלומי הורים מגדיר את הסכום המרבי שניתן לגבות מהורים לכל שכבת גיל עבור טיולים וגם את מכסת ימי הטיול שסכום זה אמור לממן. אולם מכסת ימי הטיול שבי"ס אמור להוציא אל הפועל על פי תכנית הליבה גדול מזה הקבוע בחוזר התשלומים. מנהל בי"ס, המבקש לעמוד בחוזר הטיולים, עלול להפר את ההנחיות בחוזר תשלומי ההורים ולהפך.

3. בחוזר תשלומי הורים כלולות פעילויות שיכולות להיעשות בנוסף על תכנית טיולים שנבנתה על פי תכנית הליבה. הועלה שלא נקבע בחוזר תשלומי הורים סדר עדיפויות לסוג הפעילויות הממומנות באמצעות הכספים שנגבו מההורים עבור טיולים.

סיכום והמלצות

משרד החינוך רואה חשיבות רבה בטיולים המשתלבים בתכנית הלימודים, שהם מרכיב מרכזי בהקניית ערכים רבים, בהם אהבת המולדת וערכי טבע ונוף.

בביקורת עלו ליקויים בטיפולו של המשרד בפן הפדגוגי של הטיולים ובמידת הטמעת תכנית הליבה בכל מערכת החינוך. כמו כן עלו ליקויים בהיבטים ארגוניים ובמימון הטיולים.

להבטחת ההיבטים הפדגוגיים של הטיול ראוי שהמשרד יפעל ביתר שאת להגדיל את מניין רכזי הטיולים שהוכשרו והוסמכו לתפקידם ויפעל ליצירת תנאים שיעודדו אותם להתמיד בתפקידם. כן ראוי שהמשרד יקדים ויבצע מחקר הערכה מעמיק לתכנית הליבה כדי שיוכל להעריך נכונה את תרומתה, יאתר את הנושאים הטעונים שינוי או שיפור ויביא בכך למיצויה; יפעל להענקת סיוע וליווי מקצועי לבתי"ס בכל הנוגע לטיולים; ירחיב את הבקרה על הפן הפדגוגי של הטיולים, ויפרסם חוזר טיולים מעודכן.

בנוגע לליקויים ארגוניים, מן הראוי שהמשרד יפעל לשפר את היערכות המטה והמחוזות לטיפול בטיולים - יגדיר בשיטתיות את תפקידי אגף של"ח בתחום הטיולים, ואת חלוקת האחריות בתוך האגף בנושא זה; יגדיר את סדר מעורבותם ואת חלוקת הסמכויות בין ועדת הטיולים המחוזית לבין המפקח הכולל בהליך אישורן של תכניות הטיולים השנתיות; יסדיר הליך מובנה ואחיד לבדיקת התכניות בוועדות הטיולים המחוזיות. כמו כן, ראוי שהמשרד יפעל להתאמת מבנה ועדות הטיולים המחוזיות ותשתיתן כדי לאפשר להן לבצע את מכלול תפקידיהן, יבחן יזמוֹת מועילות שפותחו בכל אחת מהוועדות וישקול להחיל אותן על כל הוועדות המחוזיות.

עוד ראוי שהמשרד יקים בהקדם מאגר של גופים המורשים לספק שירותים הקשורים בתכנון, בארגון ובביצוע טיולים למערכת החינוך, ואף יזרז הקמת מערכת ממוחשבת שתאגם נתונים לגבי טיולים במערכת החינוך. זאת ועוד, מן הראוי שהמשרד יקבע את מכסת ימי הטיול שבתיה"ס אמורים להוציא אל הפועל על פי הסכומים המרביים שהותרו לגבייה; ימנה גורם במחוז שבאחריותו לבחון את עלות תכנית הטיולים השנתית שביה"ס מגיש לאישור ויקבע שאינה חורגת מהסכומים המרביים שהותרו לגבייה; ואף יבצע בקרה על ההוצאה בפועל עבור טיולים כדי להבטיח שבתיה"ס עומדים במגבלת הגבייה המותרת.

לפיכך, לצד עבודת המטה שביצע המשרד במרוצת השנים לגיבוש העקרונות המנחים של הטיול ויעדיו הערכיים, חשוב כי מערכת החינוך על מדרגיה - המטה, המחוז וביה"ס, תנקוט מגוון פעולות כדי להפוך את הטיול, שכל תלמיד מכיתה א' ועד כיתה י"ב נדרש להשתתף בו, לחוויה שנתית ייחודית מבחינה חינוכית, חברתית וערכית. תשומת לב מיוחדת ראוי ליתן למחוזות ייחודיים כמו מחוז מוכש"ר, ובכלל זה ראוי להקנות להם אמצעים וכלים לביצוע מטלות בתחום הטיולים.

הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדים

תקציר

על פי הוראות חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, מערכת החינוך אחראית להתפתחות הרגשית, החברתית והערכית של התלמידים, נוסף על אחריותה להתפתחותם הקוגניטיבית ולהרחבת עולם הידע שלהם. תפיסה זו הביאה לידי הקמתו של שירות הייעוץ החינוכי, שהוא שירות מקצועי הפועל במוסדות החינוך מגיל הגן ועד בית הספר (להלן- ביה"ס ) התיכון. בשנת הלימודים התשע"ג (2013-2012) הועסקו במערכת החינוך כ-4,700 יועצים חינוכיים בהיקפי משרה שונים.

השירות הפסיכולוגי-ייעוצי (להלן - שפ"י) במינהל הפדגוגי במשרד החינוך ממונה על שירותי הייעוץ למוסדות החינוך. אגף הייעוץ החינוכי בשפ"י (להלן - אגף הייעוץ) אחראי להתוויית מדיניות ארצית למתן שירותי ייעוץ חינוכי למערכת החינוך על מוסדותיה, לביצועה של מדיניות זו ולסיפוק הדרכה מקצועית והעשרה ליועצים העובדים במערכת החינוך באמצעות מדריכי שפ"י. את הפיקוח על היועצים החינוכיים ואת הכוונתם המקצועית מבצעים המפקחים על הייעוץ, הפועלים במחוזות המשרד. תחומי פעילות היועצים החינוכיים, תנאי העסקתם, ההכשרות הנדרשות, כפיפותם ודרישות העיסוק בתחום מוסדרים בחוזרי מנכ"ל - נהלים פנימיים של משרד החינוך (להלן גם - המשרד).

על פי חוזר מנכ"ל של המשרד משנת 1980, תחומי פעילות הייעוץ החינוכי בבתיה"ס הם, בין היתר: טיפול בצורכי ההסתגלות החברתית והרגשית של תלמידים, התערבויות במצבי משבר וסיכון, מתן מענה חינוכי לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים, ייעוץ להורים וייעוץ לצוות החינוכי, בין היתר בשכלול כישוריו בקידום דיאלוג משמעותי עם התלמידים. נוסף על כך, מעורבים היועצים החינוכיים בטיפוח אקלים חיובי מיטבי בבית הספר, בהפעלה של תכניות התפתחות ומניעה, בהכשרה של צוותי חינוך המנחים תכניות אלה בכיתותיהם ובתמיכה בהם. כמו כן היועץ החינוכי נדרש לעבוד בעבודה צוותית ובין-מקצועית עם קהלי יעד בתוך בית הספר (מנהל, צוות הנהלה ועוד) ועם גורמים חיוניים במעטפת בית הספר (פסיכולוגים חינוכיים, גורמי רווחה ועוד), ללוות תהליכים במוסד החינוכי ולהיות שותף לעיצוב מדיניותו.

בשנים האחרונות גבר הצורך בקבלת שירותי ייעוץ במוסדות החינוך והתרבו הדרישות לקבלת שירותים אלו, בין היתר בשל התרחשותם של שינויים חברתיים וביטחוניים, שאילצו את הסגל החינוכי להתמודד עם נושאים כגון משבר ערכים וערעור על סמכות המורים וההורים; חשיפה גוברת של תלמידים למתח ביטחוני; העמקה של פערים חברתיים על יסוד סוציו-אקונומי, לאום, מקום מגורים וכיו"ב; החמרה בתופעות הסיכון בקרב תלמידים - אלימות, שימוש בסמים ובאלכוהול, פגיעות מיניות, אבדנות ועוד.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את מערך הייעוץ החינוכי והשירותים שהוא נותן בבתיה"ס ובגני הילדים. בין היתר נבדקו תנאי העסקתם של היועצים החינוכיים, דרישות הכשרתם, דרכי הערכתם והפיקוח על עבודתם. הביקורת נעשתה במשרד: באגף הייעוץ, במחוזות חיפה, צפון, תל אביב, מרכז, דרום, ירושלים, ובאגף א' לחינוך מוכר שאינו רשמי (חינוך חרדי). בדיקות השלמה נעשו במינהל תקשוב ומערכות מידע ובלשכת מנכ"לית המשרד.

עיקרי הממצאים

תקנון הייעוץ החינוכי

המשרד קבע בחוזר מנכ"ל משנת 2002 תקן מחייב לשעות הייעוץ החינוכי בחטיבה העליונה, שלפיו יוקצו 1.7 שעות ייעוץ שבועיות לכל כיתה.

בביקורת נמצא כי התקן שקבע המשרד לשירותי הייעוץ בחטיבות העליונות אינו נותן מענה הולם לצורכי הייעוץ של מוסדות אלה ותלמידיהם, משום שאינו מביא בחשבון מאפיינים ייחודיים של בתי"ס ואת השונות בין הכיתות במגוון עניינים: מספר הילדים בכל כיתה, מורכבות הכיתות (למשל כיתה רגילה לעומת כיתת חינוך מיוחד), הרכב סוציו-אקונומי, מיקום גאוגרפי (למשל כמה ממוסדות החינוך פועלים ביישובים הנתונים בסכנה ביטחונית מתמדת, שמגבירה חרדה ולחץ ויוצרת תופעות רגשיות והתנהגותיות) וכיו"ב. משתנים אלה משפיעים על יכולתם של יועצים חינוכיים לבצע את מכלול משימותיהם בהצלחה במכסת השעות הנתונה.

לגבי החינוך הקדם-יסודי (להלן גם- הגיל הרך) והיסודי וחטיבות הביניים לא קבע המשרד תקן מחייב שיבטיח מתן שירותי ייעוץ מקצועיים ומיטביים במוסדות. יצוין כי כבר בשנת 1992 המליצה המזכירות הפדגוגית במשרד החינוך להקצות שעות ליועץ חינוכי בכל חטיבות הגיל, לפי מפתח של שעה שבועית אחת לפחות לכל כיתה בבתיה"ס היסודיים ושעה וחצי שבועיות לכל כיתה בחטיבות הביניים. על המלצה זו חזרה בשנת 1999 הוועדה הציבורית לצמצום האלימות בקרב ילדים ונוער במערכת החינוך בישראל בראשות השר (כתוארו אז) מתן וילנאי. גם פניות חוזרות ונשנות שהפנו שפ"י ואגף הייעוץ למנכ"לי המשרד החל מינואר 2004 בבקשה לתקנן את הייעוץ החינוכי לא הביאו לידי הסדרת הנושא.

בהיעדר תקן לשעות הייעוץ החינוכי בבתיה"ס היסודיים ובחטיבות הביניים, ניתנים שירותי הייעוץ החינוכי בשעות המוקצות לעניין מתוך "סל שעות" בית ספרי או "סל שעות" של המחוז, על פי שיקול הדעת וסדרי העדיפויות התקציביים של מנהל בית הספר ומנהל המחוז, בהתאמה. אשר לשירותי הייעוץ בגיל הרך, מדי שנה בשנה מקצה המינהל הפדגוגי במשרד שעות ייעוץ חינוכי לגיל הרך, לפי סדר העדיפויות שלו באותה השנה, והן מחולקות בין מחוזות המשרד.

בכמה מגני הילדים, בתיה"ס היסודיים וחטיבות הביניים לא ניתנים כלל שירותי ייעוץ חינוכי. לפי נתוני המשרד, בשנת הלימודים התשע"ב (2012-2011) לא ניתנו שירותי ייעוץ חינוכי ב-10% מחטיבות הביניים, ב-20% מבתיה"ס היסודיים במגזר היהודי וב-50% מבתיה"ס היסודיים במגזר הערבי. בבתיה"ס במגזר החרדי, השייכים לחינוך המוכר שאינו רשמי, לא ניתנו שירותי ייעוץ חינוכי ב-26% מבתיה"ס היסודיים לבנות ובכ-85% מבתיה"ס היסודיים לבנים. במוסדות החינוך שניתנים בהם שירותי ייעוץ חינוכי, היקפם אינו אחיד. אשר לשירותי ייעוץ חינוכי בגני הילדים, בשנת הלימודים התשע"ד (2014-2013) הקצה המינהל הפדגוגי 1,100 שעות ייעוץ לגיל הרך. שפ"י קבע כי שעות ייעוץ אלה יינתנו בכ-3,300 מבין כ-14,700 גני ילדים הפועלים בשנה זו. כלומר, רק כ-22% מגני הילדים יקבלו שירותי ייעוץ חינוכי בקביעות.

יתרה מכך, בהיעדר תקן, היועץ החינוכי אינו יודע משנה לשנה אם יוכל להמשיך לעסוק במוסד החינוכי במתן שירותי ייעוץ - התחום שבו התמקצע - ובאיזה היקף משרה. זאת ועוד, מציאות שבה היקף משרתו של היועץ החינוכי תלוי בעיקר במשאבים שמנהל ביה"ס מקצה לתחום הייעוץ מתוך "סל השעות" הכללי של ביה"ס, עלולה להעמיד את היועץ החינוכי בקונפליקט כאשר עמדתו לגבי הפעולות שיש לנקוט בעניין מסוים אינה תואמת את עמדת המנהל.

התאמת הגדרת תחומי פעילותם של היועצים החינוכיים להיקף משרתם

בעשורים האחרונים נוספו ליועצים החינוכיים משימות חדשות מכוח שינויי חקיקה ונוהלי המשרד . נוסף על כך, המגמה הכללית של התגברות תופעות אלימות ותופעות סיכון אחרות העצימה את הצורך של התלמידים וצוותי החינוך לשירותי היועצים החינוכיים, האחראים מקצועית על הטיפול בנושא בביה"ס, והביאה אף היא להגברת עומס העבודה המוטל על היועצים.

בביקורת נמצא כי השינויים בדרישות התפקיד לא לוו בתוספת שעות ייעוץ. בנסיבות אלה אין הלימה בין המשימות שהגדיר משרד החינוך ליועצים להיקף משרתם. היות שעבודת היועצים נוגעת לא אחת בדיני נפשות, מרבית היועצים החינוכיים משלימים את משימותיהם מחוץ לשעות העבודה ללא תמורה מתוך תחושת אחריות ושליחות. תופעה זו והיקפה הגדול ידועים למשרד החינוך לפחות משנת 2007, שבה פרסם המשרד את מחקר היועצים החינוכיים . למרות זאת לא נמצא בביקורת שמשרד החינוך דן בנושא או פעל באופן כלשהו למציאת פתרון הולם למצב הבעייתי ולקושי של היועצים החינוכיים למלא את משימותיהם.

העסקת היועצים החינוכיים בתפקידי הוראה

ייעוץ חינוכי והוראה הם מקצועות נפרדים, הנלמדים בנפרד במוסדות להשכלה גבוהה. בפועל משרד החינוך דורש מיועצים חינוכיים המועסקים במערכת החינוך לעסוק בהוראה בכיתות בין שליש לשישית ממשרתם. דרישה זו מעוררת קשיים. בין היתר, יועצים חינוכיים המועסקים במשרה חלקית בייעוץ חינוכי נאלצים פעמים רבות להשלים את משרתם בשעות הוראה נוספות החורגות ממרכיב ההוראה המינימלי ליועץ. מצב זה עלול ליצור תסכול, שחיקה ופגיעה בהתפתחות המקצועית של התחום. נוסף על כך, שני כובעיו של היועץ - מורה, שהוא דמות פדגוגית, בוחנת ואחראית למשמעת, ויועץ, שהוא דמות טיפולית, מכילה ומסייעת - שונים מאוד במהותם. בנסיבות אלה עולה חשש שתלמידים ואנשי צוות הפוגשים את היועץ בכובע המורה יתקשו לתת בו אמון בכובע היועץ ולהסתייע בו.

למשרד מבקר המדינה נמסר כי דרישת המשרד שהיועץ החינוכי ישמש מורה אינה נובעת מתפיסת עולם מקצועית-ייעוצית או פדגוגית, אלא מיועדת להבטיח שיועצים חינוכיים יוכלו להשלים את משרתם החלקית בשעות הוראה וליהנות מתנאי העסקתם של כלל עובדי ההוראה.

ריכוז מידע לצורך התוויית מדיניות ארצית ופיקוח על היועצים החינוכיים

לצורך תכנון פעילותו בתחום הייעוץ החינוכי נדרש שפ"י לאסוף בשיטתיות מידע ונתונים לגבי הפעולות הננקטות בתחום אחריותו ולבחון את יעילותן.

בביקורת נמצא כי אין לשפ"י ולמפקחים על הייעוץ במחוזות כלי ממוחשב שבו נתונים אמינים ומרוכזים לגבי היועצים החינוכיים ושירותי הייעוץ בכל מחוז, מגזר ומוסד חינוכי.

עוד הועלה כי שפ"י אינו דורש מהמחוזות כדבר שבשגרה למסור לו נתונים עדכניים לגבי היועצים החינוכיים ושירותי הייעוץ החינוכי הפועלים בתחומם. כאשר דורש שפ"י לקבל נתונים כאלה, נוגעים עיקרם של הנתונים לתחומי הפיתוח המקצועי וההכשרה של היועצים החינוכיים, ולא לתנאי העסקתם והיקף משרתם. לפיכך אין לשפ"י מידע מרוכז ומעודכן לגבי מספר שעות הייעוץ הניתנות בארץ, בכל מחוז, בכל מגזר ובכל מוסד חינוכי, וכן לגבי היחס בין מרכיב ההוראה למרכיב הייעוץ במשרות היועצים, מספר היועצים החינוכיים שאינם עוסקים בייעוץ, ומספר היועצים שאינם עוסקים בהוראה.

יתרה מכך, אף שתכניות עבודה הן כלי ניהול מרכזי המשמש לתכנון ולגיבוש של היעדים לטווח קצר וארוך, להכוונת פעילות הארגון להשגת התוצאות הרצויות וליצירת בסיס להערכת עמידה ביעדים ולבקרה של כלל הגורמים במערכת, שפ"י אינו דורש לקבל ממחוזות המשרד את תכניות העבודה השנתיות של המחוזות בתחום הייעוץ החינוכי. שפ"י אף אינו מודד באופן שיטתי ותדיר את איכות הייעוץ ויעילותו, והוא לא בנה מנגנונים לשימור ולשיתוף של ידע שנצבר במחוזות המשרד.

בנסיבות אלה אין בידי שפ"י מלוא המידע הדרוש לו לתכנון שירותים חדשים, להרחבת מענים קיימים ולקביעת סדר עדיפויות לחלוקת משאבים ותקציבים, החיוני לביצוע פעולות בקרה ושיפור תהליכים בתחום הייעוץ החינוכי.

עוד נמצא כי הפיקוח המחוזי על היועצים החינוכיים לוקה בחסר. העומס המוטל על המפקחים, בין היתר בשל היחס בין מספר המפקחים למספר היועצים החינוכיים ובשל תפקידיהם הנוספים של המפקחים במחוזות וביישובים, אינו מאפשר פיקוח תדיר ורציף על היועצים החינוכיים במוסדות החינוך שבמחוז, ובכלל זה פיקוח על עמידתם בתכניות העבודה שנקבעו להם. הליווי של המפקחים מתמקד ביועצים בתחילת דרכם (בשנתיים הראשונות לעבודתם עד קבלת רישיון ייעוץ קבוע), וגם בנוגע ליועצים אלה המפקחים אוצלים לעתים את סמכויות הליווי וההדרכה לגורמים שונים במחוז - מדריכים של שפ"י, רכזי ייעוץ חינוכי ועוד. לפיכך המעורבות של המפקחים בעשייה המקצועית השוטפת של היועצים החדשים הולכת ומצטמצמת.

סיכום והמלצות

למערכת החינוך יש תפקיד מרכזי בהתפתחות הרגשית והחברתית של התלמידים. עקב התמורות שחלו בארץ בשנים האחרונות בתחום החברתי-כלכלי ובתחום הביטחוני, ניצבים לפני מערכת החינוך אתגרים קשים בתחום בריאות הנפש, והדבר מגביר את הצורך בקיום מערך טיפולי, שבכללו מערכת ייעוץ חינוכי מקצועית וזמינה.

בביקורת הועלה כי תנאי העסקתם של היועצים החינוכיים במערכת החינוך והיקף משרתם אינם מאפשרים להם למלא את המשימות הרבות המוטלות עליהם ולסייע כראוי לנזקקים לשירותיהם. הדבר עלול לפגוע ברווחה הנפשית של הפרט ובתפקודו של המוסד החינוכי כולו.

הפיקוח על עבודתם של היועצים אינו מיטבי גם הוא, נוכח היעדר ההתאמה בין מספר המפקחים למספר היועצים שבאחריותם, ונוכח העומס המוטל על המפקחים המחוזיים, המבצעים, נוסף על הפיקוח על היועצים, תפקידים אחרים ברמת המחוז והיישוב.

מכיוון ששפ"י אינו אוסף מידע מעודכן לגבי פעילות הייעוץ בכל מחוז ולגבי הצלחתה של פעילות זו, אין לו את הכלים הדרושים להתוויית מדיניות ארצית בתחום הייעוץ, הנסמכת על מיפוי הצרכים של המחוזות, המגזרים והמוסדות החינוכיים.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותם של שירותי הייעוץ החינוכי בכל הנוגע ליצירת אקלים חינוכי מיטבי במוסדות החינוך ולהתפתחותם הרגשית והחברתית של התלמידים, ונוכח השינויים החברתיים שחלו בשנים האחרונות, אשר הביאו לגידול בכמות הדרישות לקבלת ייעוץ חינוכי - יש צורך דחוף בהסדרה של שירותי הייעוץ החינוכי בכל שכבות הגיל. במסגרת הסדרה זו יש לקבוע תקן מחייב, שיבטיח מתן שירותי ייעוץ חינוכי ראויים לכלל התלמידים וצוותי בתיה"ס וגני הילדים, ואת הקצאת המשאבים הנדרשים לכך. נוסף על כך, יש להקפיד על פיקוח נאות של המחוזות על עבודת הייעוץ החינוכי, וכן להשלים את הפעולות הנדרשות ליצירת מאגר נתונים ארצי מעודכן, שעל פי המידע שייכלל בו יהיה אפשר להתוות מדיניות בתחום זה.

הוראת המתמטיקה

תקציר

הזכות לחינוך נמנית עם הזכויות החברתיות הכלולות בהכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם שאימץ האו"ם בשנת 1948. מתוקף זכות זו יש לאפשר גישה לחינוך לכל אדם. זכות זו נקבעה גם באמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד, והיא מעוגנת בחוק זכויות התלמיד, התשס"א-2000, ולפיו "כל ילד ונער במדינת ישראל זכאי לחינוך בהתאם להוראות כל דין".

מתמטיקה היא אחד המקצועות המרכזיים הנלמדים במערכת החינוך בישראל בכל שכבות הגיל. חשיבותו הרבה של המקצוע מקורה בנחיצות המתמטיקה לתפקוד האדם הבוגר בתחומי פעילות מרכזיים בחברה המודרנית, בהיותה בסיס לחשיבה הלוגית-כמותית ותשתית ללימודי המדע והטכנולוגיה ולפיתוחם. עמידה בבחינת בגרות במתמטיקה היא תנאי לקבלת תעודת בגרות.

מצב לימודי המתמטיקה מעורר זה שנים דאגה הן בקרב קובעי המדיניות החינוכית והן בקרב הציבור, בין היתר בשל גורמים אלה: הישגיהם הנמוכים של התלמידים בישראל במבחנים ארציים ובין-לאומיים, שיעורם הקטן של הנבחנים במבחני הבגרות במתמטיקה, ובעיקר במבחנים ברמות המוגברות (4 ו-5 יחידות לימוד), מחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה בתחום זה, אי-התאמתן של תכניות הלימודים למציאות החינוכית המשתנה, פערים בין מגזר למגזר ובין מרכז לפריפריה מבחינת ההישגים במתמטיקה, והתמעטות הפונים למקצועות עתירי מתמטיקה באוניברסיטאות.

פעולות הביקורת

בחודשים מאי-ספטמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה כמה נושאים הנוגעים להוראת המתמטיקה במערכת החינוך. הביקורת נעשתה במשרד החינוך ובמועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג). אלה הנושאים שנבדקו: יישומן של המלצות הוועדות שטיפלו בהוראת המתמטיקה; יישום התכנית האסטרטגית של משרד החינוך לשנים 2012-2009 בכל הנוגע לשיפור הישגי התלמידים במבחנים הארציים והבין-לאומיים במתמטיקה; גיבושן ויישומן של תכניות הלימודים במתמטיקה ברמות הלימוד השונות; התאמתן של שעות ההוראה בפועל לשעות התקן המחייבות לפי הנחיות משרד החינוך; פעולותיו של משרד החינוך להעלאת שיעור התלמידים הנבחנים בבחינות הבגרות במתמטיקה ברמה מוגברת; פעולותיו של המשרד לצמצום פערים בהישגים לימודיים של תלמידים מקבוצות אוכלוסייה שונות ותוצאותיהן; הכשרתו המקצועית של כוח ההוראה בתחום המתמטיקה וההשתלמויות המקצועיות הניתנות לו . הביקורת נעשתה במשרד החינוך: בלשכת המשנה למנכ"ל, במזכירות הפדגוגית, במינהל הפדגוגי ובמינהל עובדי הוראה . ביקורת משלימה נעשתה במועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג).

עיקרי הממצאים

תכניות לשיפור הוראת המתמטיקה והישגי התלמידים במתמטיקה

1. בתחילת שנות התשעים של המאה העשרים גברה המודעות של משרד החינוך לצורך בשיפור איכות לימודי המתמטיקה, המדעים והטכנולוגיה ובשיפור הישגי התלמידים בתחומים אלה. שתי ועדות - ועדת הררי וועדת בן צבי - הוקמו כדי לעסוק בסוגיות אלה. הוועדות עמדו על כמה בעיות הנוגעות ללימודי המתמטיקה - חלקן בעיות חוזרות ונשנות - והמליצו על דרכים לטיפול בהן.

משרד החינוך יישם חלק ניכר מהמלצות הוועדות. בין היתר הוגדל מספר שעות הלימוד השבועיות במתמטיקה והוכנסו תכניות לימודים חדשות לבתי הספר היסודיים ולחטיבות הביניים. אף על פי כן הוסיף מצב הוראת המתמטיקה בישראל להדאיג את קובעי המדיניות החינוכית, בין היתר בשל הישגיהם הנמוכים של התלמידים במבחנים ארציים ובין-לאומיים ובשל הפערים הגדולים בין המגזרים השונים ובין המרכז לפריפריה מבחינת ההישגים במתמטיקה.

2. בשנת 2009 גיבש משרד החינוך תכנית עבודה לשנים 2012-2009 שיועדה, בין היתר, לשיפור הישגי התלמידים (לרבות במקצוע המתמטיקה), לצמצום פערים לימודיים ולקידום מצוינות (להלן - התכנית האסטרטגית) .

היעדים שנקבעו בתכנית האסטרטגית למקצוע המתמטיקה היו שיפור הדרגתי ועקבי בתוצאות של מבחני המיצ"ב ושל המבחנים הבין-לאומיים: מבחני ה-TIMSS (להלן - מבחני הטימס) ומבחני ה- PISA(להלן - מבחני הפיזה); הגדלת שיעור הזכאים לתעודות בגרות; הגדלת שיעור התלמידים הלומדים מתמטיקה ברמת 5 יחידות לימוד (להלן - יח"ל); עדכון והתאמה של תכנית הלימודים למציאות החינוכית המשתנה.

המשרד הקצה אמצעים רבים, בעיקר בחטיבת הביניים, להשגת היעדים בתחום הוראת המתמטיקה שקבע בתכנית האסטרטגית ובייחוד - תוספת של אלפי שעות לימוד; הפעלת התכנית "מיצוי ומצוינות במתמטיקה" בחטיבת הביניים לטיפוח "קבוצות הקצה" (מחד גיסא התלמידים המתקשים במתמטיקה ומאידך גיסא המצטיינים במקצוע); הפעלת תכניות מיוחדות בחטיבת הביניים ובחטיבה העליונה להגדלת מספר התלמידים הלומדים לבגרות ברמה מוגברת; אישור והטמעה של תכנית לימודים חדשה בחטיבת הביניים; תגבור ימי הדרכה והשתלמויות למורים ולמדריכים.

(א) במסגרת יישום התכנית האסטרטגית אספה הנהלת המשרד נתונים מבתי הספר (להלן - בתיה"ס) , באמצעות שאלון שנשלח למנהלים, ומיחידות המשרד וממחוזותיו. על סמך נתונים אלה פורסמו מדי שנה נתוני התכנון והביצוע של התכנית (להלן - הדיווח התקופתי). נמצאו פערים ניכרים בין הנתונים שהעלו השאלונים ובין נתונים אחרים של המשרד, והדבר עלול להקשות את ניתוח תוצאות התכנית האסטרטגית ואת הסקת המסקנות מאופן ביצועה. כמו כן הדיווחים התקופתיים התייחסו באופן חלקי בלבד לחלק מהמשימות שהוגדרו בתכנית, ולפיכך הם לא אפשרו מעקב אפקטיבי אחר ביצועה. המשרד הפעיל אפוא תכניות עתירות תקציב בלא שהיה לו מידע מלא על התקדמות יישומה של התכנית האסטרטגית ועל השגת יעדיה.

(ב) מחקרי הערכה שפרסמה הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה) לימדו על קשיים ניכרים בתהליך ההטמעה של תכנית הלימודים במתמטיקה בכיתות ז', ובהם עומס כבד על המורים וקושי לעמוד בקצב הלימוד, אי-שביעות רצון של מורים מההשתלמויות שהועברו בנושא התכנית, ועיכובים של המשרד בהכנת חומרי לימוד .

תכניות הלימודים במתמטיקה

תכנית הלימודים האחרונה במתמטיקה לחטיבה העליונה אושרה לפני יותר מעשרים שנה. היעדר תכנית לימודים עדכנית לחטיבה העליונה מקשה את הוראת המקצוע, את פיתוח חומרי הלמידה ואת הכשרת עובדי ההוראה. כמו כן, זה שנים רבות אין בחטיבה העליונה ספרי לימוד להוראת המתמטיקה, אלא רק ספרי תרגול להכנת התלמידים לבחינות הבגרות, ואלה כוללים תרגילים רבים ומעט מאוד הסברים.

פעולות לשיפור הישגי התלמידים במתמטיקה בחינוך היסודי ובחטיבת הביניים

1. הקצאת שעות להוראת המתמטיקה: משרד החינוך קבע את מספר שעות הלימוד המחייב למקצוע המתמטיקה בשכבות הגיל השונות (להלן - שעות תקן).

(א) הועלה כי בשנות הלימודים התשע"ב והתשע"ג לא בכל בתיה"ס היסודיים נלמד מקצוע המתמטיקה בהתאם לשעות התקן; בעשרות בתי"ס בכיתות א'-ג' לא לימדו את שעות הלימוד המחייבות. ממצא זה בלט במיוחד בבתיה"ס בחינוך הממלכתי-דתי (להלן - ממ"ד).

(ב) תכנית "מיצוי ומצוינות במתמטיקה" נועדה למצות את היכולת של המתקשים לשפר את הישגיהם בלימודי מתמטיקה, ולטפח המצטיינים להמשך לימודי מתמטיקה ברמות הגבוהות. במסגרת התכנית נקבעו לכל קבוצה (המתקשים והמצטיינים) שעות תקן במתמטיקה. נמצא כי בשיעור ניכר מבתיה"ס, למדו הקבוצות הללו, בשנות הלימודים התשע"ב והתשע"ג, פחות ממספר שעות התקן במתמטיקה שנקבעו להן - בייחוד במגזרים: הממ"ד, הדרוזי והבדואי.

2. ההישגים במבחנים הארציים ובמבחנים הבין-לאומיים: יעדי התכנית האסטרטגית הנוגעים לשיפור הישגי התלמידים במבחני המיצ"ב ובמבחני הטימס הושגו, אולם היעד הנוגע לשיפור ההישגים במבחני הפיזה לא הושג.

לא הושג היעד של צמצום הפערים הלימודיים בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים בין תלמידים ממגזרים שונים, כפי שהצביעה התפלגות ההישגים במבחנים הארציים ובמבחנים הבין-לאומיים בין מגזרי החינוך, אף שמשרד החינוך הקצה לצורך כך משאבים ניכרים והפעיל תכניות שונות על בסיס גישה דיפרנציאלית.

שיעור הניגשים לבחינות הבגרות במתמטיקה - יישום אמצעים והשגת יעדים

אחד מיעדי התכנית האסטרטגית הוא העלאת שיעור הזכאים לתעודת בגרות שהבחינה במתמטיקה היא תנאי לה, והעלאת שיעור התלמידים הלומדים מתמטיקה בהיקף של 5 יח"ל. זאת בין היתר באמצעות הוספת שעות לימוד בתכניות ייעודיות. כאמור, יעד נוסף שקבע המשרד במסגרת התכנית האסטרטגית הוא "צמצום הפערים הלימודיים".

נתוני בחינות הבגרות במבט רב-שנתי: מספרם של הנבחנים בבחינות הבגרות ברמה מוגברת פחת, ובייחוד מספרם של הנבחנים ברמה הגבוהה ביותר (5 יח"ל). יוצא אפוא שמשרד החינוך לא הצליח, למרות האמצעים שהקצה והתכניות שהפעיל, להעלות את מספר הניגשים לבחינות בגרות ברמה מוגברת במתמטיקה, ואף לא הצליח לבלום את הירידה במספרם, והיא נמשכה ברציפות במשך כל תקופת התכנית האסטרטגית (שהופעלה בשנים 2012-2009).

זאת ועוד, בשנים 2012-2010 גדלו הפערים הלימודיים במתמטיקה בחטיבה העליונה בין השכבות החברתיות-כלכליות השונות ובין המגזרים השונים: בכל הנוגע לשיעורי הנבחנים במתמטיקה בבחינות הבגרות ברמה המוגברת התרחב הפער בין השכבות שמעמדן החברתי-כלכלי גבוה ובין השכבות שמעמדן החברתי-כלכלי נמוך; וכן בין המגזר היהודי למגזרי המיעוטים. בכל הנוגע להישגי הנבחנים בבחינות הבגרות במתמטיקה בכל הרמות, לא הצטמצמו הפערים בין השכבות מהמעמד החברתי-כלכלי הגבוה ובין השכבות שמעמדן החברתי-כלכלי נמוך; ולא הצטמצמו הפערים בין המגזר היהודי ובין מגזר המיעוטים.

פעולות לשיפור כוח ההוראה במקצוע המתמטיקה

מחקרים בארץ ובעולם מלמדים כי מבין הגורמים שבשליטת מערכת החינוך, איכות ההוראה של המורים היא הגורם המשפיע ביותר על הצלחתם של התלמידים במערכת החינוך.

1. מידת ההתאמה בין הכשרת המורים למקצוע שהם מלמדים: עלה כי לגבי שיעור ניכר (כ-60%) מהמורים בחינוך היסודי שלימדו מתמטיקה בשנה"ל התשע"ג אין התאמה בין תחום ההכשרה שלהם ובין המקצוע שהם מלמדים; שיעורם של מורים אלה בחינוך החרדי היה גבוה במיוחד - 83%, ובחינוך הממ"ד - כ-70% .

2. הפיקוח על איכות הכשרת עובדי הוראה: משנות ה-90 של המאה העשרים נעשית ההכשרה להוראה בחינוך הממלכתי והממ"ד במכללות האקדמיות לחינוך ובבתי"ס לחינוך באוניברסיטאות. למסיימים מוענקים תואר אקדמי ותעודת הוראה. המכללות האקדמאיות לחינוך כפופות בהיבטים התכנוניים והתקציביים למשרד החינוך, ובהיבטים האקדמיים למל"ג.

בנובמבר 2011 החליטה ועדה מטעם המל"ג לכלול את המכללות האקדמיות לחינוך במערך הבדיקות להערכת איכות שעושה המל"ג מפעם לפעם, ואולם הדבר לא נעשה.

3. השתלמויות מקצועיות לכוח ההוראה במתמטיקה: על פי התכנית האסטרטגית וההנחיות המשרדיות שנקבעו לפיה, על המורה למתמטיקה להשתלם לפחות 30 שעות בשנה כדי לשפר את איכות ההוראה ולחזק את מעמד המורה.

(א) בבדיקה עלה כי שיעור ניכר מהמורים למתמטיקה (כ-55%) בכל שכבות החינוך לא השתתפו בשום השתלמות במקצוע בשנות הלימודים התש"ע-התשע"ב (2012-2009); שיעור גבוה במיוחד היה בקרב המורים למתמטיקה המלמדים בחטיבה העליונה (כ-61%). במגזר היהודי, שיעור המורים שלא עברו השתלמות בחינוך הממ"ד גבוה מזה שבחינוך הממלכתי; ובחינוך החרדי בלט מאוד שיעורם הגבוה של המורים שלא עברו השתלמויות בשנים אלו - כ-90%.

(ב) בספטמבר 2001 פרסם משרד החינוך תכנית לקידום לימודי המתמטיקה בחינוך היסודי, שמטרתה להכשיר את המורים למתמטיקה בבתיה"ס היסודיים (תכנית ההתמקצעות) שהסתיימה בתש"ע. בשנת הלימודים התשע"א (2011-2010) החל המשרד להפעיל מתכונת חדשה של הכשרה למורים למתמטיקה חסרי הכשרה מתמטית בחינוך היסודי ובכלל זה תכנית הכשרה בסיסית למורי כיתות א'-ב'. התכנית כללה שלושה קורסים על פני שלוש שנים, כל קורס בן 30 שעות לימוד. הכשרתם של מורי כיתות א'-ב' נמנתה עם המשימות של התכנית האסטרטגית. אולם נמצא כי שיעור ניכר (לכל הפחות שליש) מהמורים למתמטיקה בכיתות א'-ב' שהחלו בשנה האמורה את תכנית ההכשרה לא השלימו את כל שלוש השנים שלה.

(ג) בין משימות התכנית האסטרטגית נכללו הטמעת תכניות לימוד חדשות ותוספת הדרכה והשתלמויות למורים בחטיבת הביניים. כשלוש שנים לאחר שהוחל בהפעלת התכנית, נמצא כי כחמישית מהמורים למתמטיקה בחטיבות הביניים לא השתתפו בהשתלמות.

סיכום והמלצות

1. מתמטיקה היא אחד המקצועות המרכזיים הנלמדים במערכת החינוך בישראל, ועמידת התלמידים בבחינת הבגרות במתמטיקה היא תנאי לקבלת תעודת בגרות. חשיבותו הרבה של מקצוע המתמטיקה מקורה בנחיצותו לתפקוד האדם הבוגר בתחומי פעילות מרכזיים בחברה המודרנית, בהיותו בסיס לחשיבה הלוגית-כמותית ותשתית ללימודי המדע והטכנולוגיה ולפיתוחם.

מצב לימודי המתמטיקה מעורר זה שנים דאגה הנובעת, בין היתר, מהישגים נמוכים במבחנים ארציים ובין-לאומיים, משיעור נמוך של נבחנים במבחני הבגרות במתמטיקה ברמות המוגברות, ממחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה, מפערים בהישגי התלמידים בין המגזרים השונים ובין המרכז לפריפריה, שעלולים לפגוע בזכות לחינוך ובשוויון ההזדמנויות, ומירידה במספר הפונים למקצועות עתירי מתמטיקה באוניברסיטאות.

2. משרד החינוך השקיע מאמצים ומשאבים רבים בקידום לימודי המתמטיקה. תכנית אסטרטגית שגיבש המשרד לשנים 2012-2009 כללה יעדים הנוגעים גם למקצוע המתמטיקה, ובהם: שיפור בתוצאות של מבחני המיצ"ב ושל המבחנים הבין-לאומיים, שיפור איכותו של כוח ההוראה, הגדלת מספר התלמידים הלומדים מתמטיקה בחטיבה העליונה ברמה מוגברת. יעד נוסף שקבע משרד החינוך הוא צמצום הפערים הלימודיים בין המגזרים ובין המרכז לפריפריה.

בכל הנוגע למקצוע המתמטיקה המשרד יישם את התכנית האסטרטגית על ידי הגדלת מספר שעות ההוראה השבועיות, הטמעת תכניות לימודים חדשות במתמטיקה המיועדות לחינוך היסודי ולחטיבת הביניים, הפעלת תכנית התמקצעות למורים למתמטיקה בחינוך היסודי וכן הפעלת תכנית לתגבור תלמידים מתקשים ולטיפוח מצטיינים בחטיבת הביניים.

היעד שקבע המשרד בנוגע לשיפור ההישגים במקצוע המתמטיקה הושג באופן חלקי. עם זאת, תוצאות המבחנים מלמדות על פערים גדולים בין הישגי המגזר היהודי להישגי מגזרי המיעוטים. נוכח התמשכותם של הפערים הניכרים בין המגזרים השונים במערכת החינוך מבחינת ההישגים הלימודיים במתמטיקה, כפי שעלה מתוצאות מבחני המיצ"ב, הטימס והפיזה, ראוי שמשרד החינוך יבחן את יעילותן של התכניות שהוא מפעיל לצורך צמצום הפערים הלימודיים.

יעדים נוספים של משרד החינוך - הגדלת שיעור התלמידים הלומדים מתמטיקה ברמה מוגברת וצמצום הפערים בתחום זה בין המגזרים, ובין השכבות החברתיות-כלכליות החלשות והחזקות - לא הושגו. בשנים האחרונות אף התרחבו הפערים בהישגי הנבחנים במתמטיקה בחטיבה העליונה בין בתיה"ס ביישובים חלשים מהבחינה החברתית-כלכלית ובין בתיה"ס ביישובים חזקים יותר. על משרד החינוך לשים דגש מיוחד על צמצום הפערים הלימודיים בין השכבות החברתיות-כלכליות ובין המגזרים השונים, הן לצמצום סכנת הקיטוב בין אוכלוסיות שונות במערכת החינוך, והן כדי לאפשר לכלל התלמידים במערכת החינוך לרכוש ידע ומיומנויות ברמה הנדרשת ולהבטיח הזדמנות שווה למימוש הזכות לחינוך והשתלבות שוויונית במדינה.

3. תכנית הלימודים האחרונה במתמטיקה לחטיבה העליונה אושרה לפני יותר מעשרים שנה, ומאז משרד החינוך לא השכיל להביא לאישורה של תכנית לימודים חדשה, והדבר מונע פיתוח והכנה של חומרי למידה מתאימים.

4. יותר ממחצית המורים למתמטיקה בכל שכבות החינוך לא השתתפו במשך שלוש שנים (בשנות הלימודים התש"ע-התשע"ב) בשום השתלמות בנושאים הקשורים למתמטיקה. על משרד החינוך לעודד את המורים למתמטיקה לצאת להשתלמויות ולהבטיח את התפתחותם המקצועית, כדי לבסס את הידע המתמטי והדידקטי שלהם, לעדכן אותם בחידושים בהוראת המתמטיקה ולהביא לשיפור איכות ההוראה.

5. על משרד החינוך להקפיד שכל בי"ס יעמוד במספר השעות המזערי הנדרש להוראת המתמטיקה, כדי שלא לפגוע בזכות לחינוך, וכן עליו לדאוג שכל תלמיד יקבל את מכסת שעות הלימוד שהוא זכאי לה, על מנת שלא תיפגע רמת ידיעתו ומיומנויותיו במקצוע.

משרד מבקר המדינה סבור, כי הטיפול הכולל בבעיית התרחבותם של הפערים הלימודיים בתחום המתמטיקה בין מגזרים שונים וכן בין המרכז לפריפריה מצריך מעורבות של משרדי ממשלה נוספים על משרד החינוך, אשר יש להם נגיעה לכך. על כן פתרון כולל לבעיה זו מחייב היערכות במישור הממשלתי.

משרד החקלאות ופיתוח הכפר

פיקוח על מוצרי מזון מן החי

תקציר

מזון מן החי כולל בשר בקר, בשר צאן, בשר חזיר, בשר עוף, דגי מאכל, חלב, ביצים ודבש, ואת הפיקוח עליו מבצעים משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), משרד הבריאות, וכן הרשויות המקומיות באמצעות וטרינרים שהן מעסיקות לשם כך. הפיקוח על המזון נועד להבטיח שהמזון שהציבור צורך יהיה בטוח מפני גורמי סיכון מיקרוביולוגיים וכימיים.

יחידת השירותים הווטרינריים היא יחידת סמך במשרד החקלאות. תפקידי היחידה הם בין היתר פיקוח על מוצרי מזון מן החי, פיקוח על הטיפול במחלות של בעלי חיים ובמחלות שיכולות לעבור מבעלי חיים לאדם, ייעוץ למשרד הבריאות בעניין רישום תרופות וטרינריות, מתן רישוי לרופאים וטרינריים ופיקוח בנושא צער בעלי חיים.

על פי נתוני השירותים הווטרינריים ובריאות המקנה (להלן - השירותים הווטרינריים) הופקו בישראל בשנת 2011 משחיטת בעלי כנף כ-435 מיליון ק"ג עוף פטם, כ-100 מיליון ק"ג עוף הודו. כמו כן נשחטו בישראל בשנה זו כ-104,000 ראשי בקר, כ-115,000 ראשי צאן וכ-195,000 חזירים. באותה שנה יובאו לישראל כ-69 מיליון ק"ג בשר בקר קפוא, כ-1.7 מיליון ק"ג בשר צאן קפוא וכ-1.3 מיליון ק"ג בשר עגל חלב קפוא.

שרשרת הפיקוח על המזון מן החי מתחילה בפיקוח על המזון שניתן לחיות המשק המשמשות למאכל ונמשכת עד שהמזון מן החי משווק לצרכן. סמכויות הפיקוח של משרדי הממשלה ושל הווטרינרים ברשויות המקומיות (להלן - הווטרינרים הרשותיים) על המזון מן החי הוגדרו בחקיקה. קיימים חוקים המדריכים את העוסקים בתחום המזון, ביניהם פקודת בריאות הציבור (מזון) (נוסח חדש), התשמ"ג-1983, וכן פקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש], התשמ"ה-1985. נוסף על כך נחקקו בתחום זה בין השאר החוק לפיקוח על יצוא של בעלי חיים ושל תוצרת מן החי, התשי"ז-1957; חוק הרופאים הווטרינרים, התשנ"א-1991; וחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין כמה היבטים הנוגעים לפיקוח על מזון מן החי בישראל . בבדיקה נבחנו היקפי המשרות של הווטרינרים הרשותיים; תקינותן של בדיקות טרום-השיווק שנעשות למזון מן החי בכניסה ליישובים (להלן - בדיקות משנה); פיקוח הווטרינרים הרשותיים על בתי עסק לשיווק מזון מן החי; פעילותם של בתי שחיטה לבעלי כנף; הבקרה על העברת בקר, צאן וחזירים לשחיטה; הפיקוח על שאריות ביולוגיות וכימיות במזון מן החי; וטיפול משרד החקלאות בקביעת כללים מחייבים בנושא צער בעלי חיים. הביקורת נעשתה בשירותים הווטרינריים וב-20 רשויות מקומיות. בדיקות השלמה נעשו במשרד הבריאות, במשרד הפנים ובמרכז השלטון המקומי.

עיקרי הממצאים

יכולתם של הווטרינרים הרשותיים למלא את משימותיהם

1. הווטרינר הרשותי כפוף לשני גורמים - משרד החקלאות, הקובע את הדרישות המקצועיות ממנו ומסמיך אותו לתפקידיו, והרשות המקומית המשלמת את שכרו. בשל כך נוצר מתח בין השאיפה של המשרד להבטיח פיקוח וטרינרי איכותי ומקיף ככל שניתן ובין הרצון של הרשויות המקומיות לחסוך עד כמה שניתן בהוצאות הכספיות הקשורות לעניין זה.

2. משרדי החקלאות והפנים לא פעלו יחדיו כדי לקבוע הוראות מחייבות לרשויות המקומיות בדבר היקפי המשרה הנדרשים לווטרינרים הרשותיים, על פי מאפייני כל יישוב (ובהם מספר התושבים ביישוב והיקף המסחר במזון מן החי המתבצע בו). בפועל היקף משרתו של הווטרינר הרשותי נתון לשיקול דעתה של הרשות המקומית.

בדיקות משנה

בדיקות אלה נעשות למזון מן החי בכניסה ליישוב, כדי לוודא שלתחומיו לא יוכנס מזון שאינו ראוי למאכל אדם, בשר שמקורו בשחיטה שנעשתה במקום שלא אושר לכך (שחיטה שחורה), בשר שהוברח ממדינה אחרת, ובשר שלא נשמר בטמפרטורה המתאימה. על הווטרינר לבדוק בין היתר שיש ליצרני המוצרים ולמובילים שלהם רישיונות מתאימים, שהטמפרטורה שבה מאוחסן המזון בכלי הרכב המוביל תקינה, ושתאריך התוקף המוטבע על המוצרים לא חלף. כמו כן יש לבדוק לכל הפחות, ולו מדגמית, את המראה, הריח והמרקם של מוצרי המזון עצמם, כדי לוודא את תקינותם או לגלות פגמים שנפלו בהם.

1. בכמה מן היישובים שנבדקו נמצא שלא נעשו בדיקות משנה כלל; בכמה יישובים אחרים נמצא שבדיקות המשנה שנעשו היו חלקיות בלבד - הווטרינר כלל לא בדק את מוצרי המזון המוּבלים, אלא רק את קיומם של המסמכים הרלוונטיים ואת הטמפרטורה שבה אוחסן המזון בכלי הרכב המוביל.

בסקר שביצע משרד החקלאות בעקבות ביקורת זו נמצא כי 16% מהרשויות המקומיות אינן מבצעות בדיקות משנה כלל, ו-9% מהרשויות מבצעות בדיקות משנה חלקיות בלבד. יוצא אפוא שרבע מהרשויות המקומיות אינן מבצעות את בדיקות המשנה כנדרש.

2. משרד החקלאות לא קבע נוהל המסדיר את העברת המידע בין הווטרינרים הרשותיים בנוגע למי שניסו להחדיר (בכלי הרכב המובילים או בדרך אחרת) מזון שאינו ראוי למאכל לתחומי היישובים. בהסדרה כזאת היה כדי לסייע לווטרינרים לסכל ניסיונות כאלה ביתר הצלחה, לאתר מזון פגום ולהשמידו.

3. משרדי החקלאות והבריאות החלו עוד בשנת 2009 בפעולות להסדרה מחודשת של נושא בדיקות המשנה, אך פעולות אלה טרם הושלמו.

4. מרכז השלטון המקומי בישראל חילק את כספי פדיון האגרות בגין בדיקות המשנה גם לרשויות מקומיות אשר לא ביצעו אותן. בכך נמנע השימוש בכספים אלה כתמריץ לרשויות המקומיות לבצע את בדיקות המשנה.

פיקוח על שיווק מזון מן החי ביישובים

בתי עסק המשווקים מזון מן החי לציבור כוללים בין היתר מפעלי מזון, רשתות שיווק, מסעדות ואולמות שמחה.

1. בכמה מן הרשויות המקומיות שנבדקו לא עשה הווטרינר הרשותי פיקוח בכל סוגי בתי העסק המשווקים את המזון לציבור. פיקוח חסר היה בעיקר במסעדות ובאולמות שמחה. עוד נמצא כי לעתים הייתה תדירות הביקורות שביצעו הווטרינרים הרשותיים בבתי העסק נמוכה - במקרים מסוימים נעשתה ביקורת כזאת רק פעם בשנה.

2. יש רשויות מקומיות שחוקקו חוק עזר המאפשר להן להטיל קנס על בעל עסק שהחזיק מוצרי מזון מן החי שאינם ראויים למאכל אדם והתכוון לשווקם לציבור. ואולם לא כל הרשויות המקומיות חוקקו חוק עזר כזה, ולפיכך אין בידן כלי אכיפה זה.

היעדר פיקוח ממשלתי על עבודת הווטרינרים הרשותיים

אין פיקוח של גורם ממשלתי על הווטרינרים הרשותיים, כדי לוודא שהם מבצעים את בדיקות המשנה ואת הביקורות בעסקים לשיווק מזון מן החי כנדרש.

משחטות לבעלי כנף

1. בישראל פועלות, על פי אישור השירותים הווטרינריים, כ-30 משחטות לבעלי כנף. חלק מהמשחטות משווקות את תוצרתן לשוק המקומי בלבד, וחלקן משווקות את תוצרתן גם לחו"ל. מהערכות שנתנו השירותים הווטרינריים לכל משחטה מהבחינה המקצועית והתברואתית, עולה כי המשחטות המשווקות לשוק המקומי בלבד הן ברמה מקצועית ותברואתית נמוכה, לעומת המשחטות המשווקות גם לחו"ל. הערכה מעודכנת של המשחטות שעשה משרד החקלאות לאחר ביקורת זו העלתה כי רק 30% מהמשחטות המשווקות לשוק המקומי בלבד הן ברמה טובה מבחינת עמידתן בדרישות מקצועיות ותברואתיות של השירותים הווטרינריים. לעומת זאת, כל המשחטות המשווקות גם לחו"ל הן ברמה טובה עד מצוינת.

2. השירותים הווטרינריים מצאו ליקויים חמורים באחת המשחטות, ובמשך תקופות ארוכות חזרו ודרשו מהנהלתה לתקנם. ואולם אף שליקויים משמעותיים חזרו ונשנו בה הם דחו פעולה של הסרת היתר ההפעלה של המשחטה כדי להפסיק את פעילותה. עוד נמצא כי שיקולים מקצועיים של השירותים הווטרינריים, שהביאו אותם לבקש במקרה מסוים להסיר את ההסמכה של וטרינר לפקח על משחטה, לא נראו עולים בקנה אחד עם שיקולי הרשות המקומית המשלמת את שכרו.

בקרה על שחיטת חיות משק

1. נמצא כי השירותים הווטרינריים אינם עוקבים אחר שחיטה של צאן ושל חזירים, ולכן אין להם אפשרות לדעת אם בעלי חיים אלה נשחטו על פי היתרי ההעברה לבתי המטבחיים.

2. עוד נמצא כי בין ינואר 2012 לאוגוסט 2013 ניתנו היתרי העברה לשחיטה בבתי המטבחיים ל-178,090 ראשי בקר. בנוגע ל-1,396 מהם אין דיווח שנשחטו, והמידע לגביהם לא עודכן. לפיכך אי-אפשר לדעת אם ראשי בקר אלה חזרו למשק או נשחטו שחיטה שחורה (במקום שאינו מאושר לבצע שחיטה).

שאריות ביולוגיות במזון מן החי

1. בדגימות ביצים שנלקחו ממספר קטן של לולים, בשלהי שנת 2012 - ראשית שנת 2013, נמצאו שאריות של דיאוקסינים, שהם חומרים רעילים, ברמות הגבוהות מן המותר. צריכה של ביצים המכילות חומר רעיל כזה במשך זמן, מסכנת את הבריאות, ובייחוד את בריאותם של פעוטות וילדים.

2. משרד החקלאות מבצע, באמצעות השירותים הווטרינריים, סקרים שנתיים לאיתור שאריות ביולוגיות במזון מן החי. בסקרים אלה נמצא כי בשיעור ניכר של ביצי מאכל היו שאריות של תרופות שאינן צריכות להימצא בהן.

קביעת כללים מחייבים בנושא צער בעלי חיים

1. בשנת 1994 נחקק חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) התשנ"ד-1994. מאז ועד לשנת 2013 נקבעו, באמצעות כמה תקנות, כללים שנועדו לסייע ביישום החוק בכמה תחומים. עם זאת, עד מועד סיום הביקורת, יולי 2013, עדיין חסרים כללים מחייבים בתחומים נוספים הקשורים לנושא, לדוגמה בנוגע לשטח המזערי שיש להקצות לרווחתה של תרנגולת מטילה.

2. רק בראשית 2013 נכנסו לתוקף לראשונה כללי "עשה ואל תעשה", שעוגנו בהנחיות של משרד החקלאות, בכל הנוגע להחזקת חזירים במכלאות.

3. היעדר כללים מחייבים בנוגע לחלק מחיות המשק, מצב שנמשך שנים רבות, גורם לחשיפתן לתנאי החזקה ירודים במשקים החקלאיים, לשלילת תנאי מחיה בסיסיים ולעתים גם לכאב פיזי.

סיכום והמלצות

בכל שנה משווקים בישראל מיליוני ק"ג של מזון מן החי, ובכלל זה בשר בקר, בשר צאן, בשר חזירים, בשר עוף, ביצים ומוצרי חלב. כדי לוודא שהמזון המשווק ראוי למאכל ולמנוע פגיעה בבריאות הציבור, יש לפקח על השלבים של הייצור והשיווק שלו. יש לפקח על המזון שמסופק לחיות המשק שמהן מופקים הבשר, החלב והביצים; על תנאי הובלתם ושחיטתם של חיות אלה; על הובלת התוצרת ליישובים ועל בדיקות המשנה בכניסות אליהם; ועל בתי העסק ובתי ההסעדה המוכרים מזון מן החי.

הממצאים שעלו בביקורת זו מלמדים על ליקויים בפיקוח על המזון מן החי: המזון שניתן לבעלי החיים אינו מבוקר דיו, ולפיכך הוא כולל לעתים חומרים בלתי רצויים, שעלולים לעבור למזון המשווק לציבור ולסכן את בריאותו; המשחטות המשווקות בשר עוף לשוק המקומי בלבד הן ברמה נמוכה, לעומת המשחטות שמשווקות גם לחו"ל, בכל הנוגע לעמידה בדרישות המקצועיות והתברואתיות של השירותים הווטרינריים; הווטרינרים הרשותיים שאמורים לפקח על המזון מן החי בכניסה לתחום שיפוטה של הרשות ובבתי העסק המצויים בתחום זה, מועסקים בכשליש מהרשויות המקומיות בשיעורי משרה הנמוכים מ-30%, ועקב כך לא מתאפשר לחלקם למלא את משימותיהם במלואן; בכמה מן היישובים נעשו בדיקות משנה חלקיות או שלא נעשו כלל; בכמה מן היישובים נעשו הביקורות של הווטרינרים הרשותיים בחלק מהעסקים לממכר מזון מן החי בתדירות נמוכה, ולעתים לא נעשו כלל; אין גורם ממשלתי הבודק אם הווטרינרים הרשותיים מבצעים את משימות הפיקוח על המזון מן החי כנדרש; בסקרים שנתיים שמבצעים השירותים הווטרינריים לאיתור שאריות ביולוגיות במזון מן החי, נמצא כי בשיעור בלתי מבוטל של ביצי מאכל נותרו שאריות של תרופות שאינן צריכות להימצא בהן.

בשל הליקויים שנמצאו בשלבי הפיקוח על המזון מן החי, יש מקום לחשש שמזון שאינו ראוי למאכל אדם או שנפגם בדרך אל הצרכן לא יאותר ולא יושמד כנדרש, אלא ישווק, דבר שעלול לפגוע בבריאות הציבור.

כדי למנוע סכנה לבריאות הציבור, על משרדי החקלאות, הבריאות והפנים לוודא שבתחום שיפוטן של הרשויות המקומיות יתבצע פיקוח על מזון מן החי כנדרש, ובכלל זה לקבוע מנגנון פיקוח ממשלתי על עבודת הווטרינרים הרשותיים; ולקבוע הוראות מחייבות לגבי היקפי המשרה של הווטרינרים הרשותיים ולגבי הכלים הנחוצים להם, על פי מאפייני היישוב שבו פועל כל וטרינר.

כמו כן, על משרדי החקלאות והבריאות לשקול לקדם חקיקה לעדכון הדרישות שמוטלות בחוק על משחטות המשווקות בשר עוף לשוק המקומי בלבד, כדי להשוות דרישות אלה, עד כמה שניתן, לדרישות המוטלות על משחטות המשווקות גם לחו"ל ולהעלות את רמת בטיחות המזון המסופק באמצעותן. יש להגביר את האכיפה על משחטות שאינן עומדות ברמה הנדרשת, באמצעות הסרת היתר ההפעלה שלהן במקרה הצורך.

אף על פי שחוק צער בעלי חיים נחקק בשנת 1994, בשנת 2013 עדיין לא הוסדרו כללים מחייבים הנוגעים להיבטים חשובים הקשורים אליו, ובהם השטח המזערי שיש להקצות לתרנגולות מטילות בכלובים, כדי לשמור על רווחתן, והנחיות שיחייבו את עובדי בתי המטבחיים בנושא צער בעלי חיים; העבודה הנוגעת להתקנת תקנות להמתת אפרוחים בדרך שתקל את סבלם עדיין נמשכת. כמו כן, הנחיות להחזקת חזירים במכלאות הכוללות כללי "עשה ואל תעשה", נכנסו לתוקף רק בראשית שנת 2013. על משרדי הממשלה לזרז את קביעת הכללים המחייבים בנושא צער בעלי חיים בנוגע לחיות המשק שכללים כאלה לא נקבעו לגביהן, ולבעלי חיים בכלל, כדי למנוע מהם סבל מיותר. בהיעדר כללים מחייבים עולה החשש שכל אדם יעשה בבעלי החיים הנתונים בחזקתו כטוב בעיניו.

סדרי הטיפול ביער בישראל

תקציר

במשך השנים עלתה המודעות הציבורית לנושאי איכות הסביבה, ובכלל זה המודעות לצורך בשימור ובשיקום של היערות בישראל. מלבד השפעתו של היער על הרכב האטמוספרה ועל אפקט החממה, מקטין היער את השפעתם של מזהמים, חוסם תנועת אבק ורעשים ומשמש חיץ בין אזורי תעשייה ובינוי צפופים ובין סביבתם. כמו כן, מגן היער על הקרקע מפני סחיפה והידלדלות ומונע נזקי שיטפונות, ונוסף על כך משמש הגנה ומחסה למינים רבים של צמחים ובעלי חיים, ובכך תורם לאיזון אקולוגי.

פעולות הביקורת

בדוח ביקורת של מבקר המדינה משנת 2004 נכלל הפרק "סדרי הטיפול ביער בישראל" (להלן - דוח הביקורת משנת 2004). בחודשים מאי-יולי 2013 עשה משרד מבקר המדינה מעקב אחר תיקון הליקויים שצוינו בדוח הביקורת משנת 2004. המעקב נעשה במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות). בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת הסביבה, במשרד הפנים, ברשות הטבע והגנים הלאומיים ובחברה להגנת הטבע. כן נעשה בירור השלמה עם קרן קיימת לישראל (להלן - קק"ל).

עיקרי הממצאים

1. באמנה שנחתמה בין מדינת ישראל ובין קק"ל בשנת 1961 נקבע כי קק"ל תופקד על ביצוע מדיניות הייעור בישראל. האמנה קובעת כי ליד קק"ל תוקם מועצה לענייני הכשרת מקרקעים ופיתוחם (להלן - המועצה). בדוח הביקורת משנת 2004 צוין כי המועצה לא הוקמה, ועקב כך הממשלה אינה מעורבת בקביעת מדיניות הייעור ובפיקוח על יישומה. משרד מבקר המדינה העיר כי הצורך בפיקוח ממשלתי וציבורי על קביעת מדיניות הייעור וביצועה מחייב הקמת מועצה כזאת.

ואולם המועצה לא הוקמה עד למועד סיום המעקב.

2. נושא הייעור מוסדר בפקודת היערות, 1926 (להלן - פקודת היערות). מטרתה של פקודת היערות היא להגן על היערות וליצור ולנהל מקומות מיוחדים ליערות. שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות) הוא הממונה על ביצועה של הפקודה. בדוח הביקורת משנת 2004 צוין כי לעומת הפירוט הנכלל בחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק הגנים הלאומיים), פקודת היערות אינה מפרטת בנוגע למטרות הייעור ובנוגע לסדרי קביעתה וביצועה של המדיניות הנוגעת לנטיעת היערות ופיתוחם. כמו כן, פקודת היערות אינה קובעת כי יש להקים מועצה שתייעץ לשר החקלאות בנושא הייעור. משרד מבקר המדינה הביע את דעתו כי מן הראוי שהממשלה תיזום הצעת חוק שיסדיר את הטיפול בייעור בישראל ואת אחריותם של הגופים הנוגעים לתחום זה.

נמצא כי עד למועד סיום המעקב, יולי 2013, לא הושלמו הפעולות הנדרשות לקידום חקיקת החוק, שהיה יכול לשמש בסיס חשוב לקביעת המדיניות לטיפול ביער וליישומה.

3. שר החקלאות אמור לממש את סמכויותיו, באמצעות המינהל לפיתוח קרקע שהוקם בקק"ל ובאמצעות המועצה. הדבר מחייב את שר החקלאות לבצע פיקוח שוטף וסדור על קק"ל, וכן מחייב תפקוד מלא וסדור של המועצה. ואולם תכנית העבודה שמאשר משרד החקלאות לקק"ל לוקה בחוסר ואינה כוללת נתונים כספיים. לפיכך מערך העבודה הקיים חסר את התשתית שאמורה לאפשר לשר החקלאות לממש את אחריותו בכל הנוגע לניהול ולפיקוח על נושא הייעור.

4. באוגוסט 2001 ניתן פסק דין של בג"ץ, שבו נקבע כי פעולתה של קק"ל הייתה "שלא כדין ובניגוד לדין". בג"ץ חייב את קק"ל להפסיק כל פעילות הקשורה ביער, עד להכנת תכניות מפורטות בעניין, אולם קבע כי החלטתו תיכנס לתוקף שישה חודשים לאחר מועד מתן פסק הדין. בית המשפט הוסיף כי יש להניח שבתוך פרק זמן זה יהיה ניתן ליזום תיקון לתכנית מתאר ארצית ליער ולייעור מספר 22 (להלן - תמ"א 22) ולקבוע בה הוראת מעבר אשר תביא בחשבון את הקשיים והאילוצים הנלווים להכנתן של תכניות מפורטות, את הזמן הרב הנדרש להכנתן, ואת השאיפה כי פעולות ייעור יבוצעו על פי תכניות כאלה.

תקופת המעבר הזמנית שנקבעה בעקבות פסיקת בג"ץ, שלוש שנים, הוארכה על ידי המועצה הארצית לתכנון ולבנייה עד ל-15 שנים ממועד הפסיקה האמורה בשנת 2001 - ובסך הכול עד 21 שנים ממועד אישור תמ"א 22 בשנת 1995.

5. אף שמפסק דינו של בג"ץ עולה כי נטיעתו של יער טעונה היתר בנייה על פי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, לא נמצא כי הגופים הנוגעים בדבר ובכלל זה משרד הפנים ומשרד החקלאות עמדו על המצאת היתר כזה לפני ביצוען של נטיעות יער.

סיכום והמלצות

במועד סיום המעקב, יולי 2013, לא תוקנו הליקויים כנדרש בשלושה נושאים עיקריים: (א) הקמת מועצה משותפת לממשלה ולקק"ל לקביעת מדיניות היעור; (ב) חקיקת חוק יער במתכונת דומה לחוק הגנים הלאומיים; (ג) נטיעות יער אך ורק על פי תכניות מפורטות, כנקבע בתמ"א 22. התשתית שעל פיה מנהל משרד החקלאות את הפעילות הקשורה ליערות היא אפוא חסרה ולקויה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות לפעול לאלתר לכינונה של המועצה המשותפת לממשלה ולקק"ל בעניין הכשרת מקרקעים ופיתוחם; על שר החקלאות להגדיר לגורמי המטה במשרדו לוח זמנים להשלמת הפעולות לקידום חקיקת חוק להסדרת הטיפול בייעור בישראל; ועל גופי השלטון הנוגעים בדבר, ובכלל זה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, לנקוט את כל הצעדים הנדרשים לקידום אישורן של תכניות מפורטות, כדי שפעולות הייעור יבוצעו על פיהן, וכן לוודא כי הפעולות האמורות נעשות על פי היתר בנייה, כמתחייב מקביעתו של בית המשפט העליון.

משרד להגנת הסביבה

פליטת מזהמים מכלי רכב

תקציר

בריאותם של בני אדם מושפעת במידה רבה מגורמים סביבתיים, כגון חשיפה לזיהום אוויר, לזיהום מים, לקרינה, לחומרי הדברה ולרעש. ההשפעה של זיהום אוויר שמקורו בכלי רכב גדולה במיוחד משום שהגורמים המזהמים נפלטים בגובה פני הקרקע וסמוך למקומות שנמצאים בהם בני אדם, בעלי חיים וצמחייה. הגידול המתמיד במספר כלי הרכב בישראל וגודש התנועה בכניסה לערים ובמרכזיהן גורמים להחרפת הבעיה. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת 2012 היו בישראל כ-2.76 מיליון כלי רכב בעלי מנועי בנזין ודיזל, שפולטים מזהמים המסוכנים לבריאות האדם, בהם מזהמים רעילים ומסרטנים.

במרוצת השנים עוגנו בחוקים, ובעיקר בחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961 (להלן - החוק למניעת מפגעים), הסמכויות והאחריות של הגורמים השונים, בהם המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס או המשרד), בעניין הטיפול בהיבטים שונים של זיהום אוויר. בשנת 2008 אישרה הכנסת כמה תיקונים בפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן - פקודת התעבורה) המאפשרים לרשויות מקומיות, לשר להגנת הסביבה (להלן - השר להג"ס או השר) ולראש אגף איכות אוויר במשרדו לנקוט צעדים לצמצום זיהום אוויר הנובע בעיקרו מתחבורה. ביולי באותה השנה חוקקה הכנסת את חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן - חוק אוויר נקי או החוק), שתחולתן של מרבית ההוראות בו נקבעה ל-1.1.11. עוד נקבע בחוק כי השר להג"ס יהיה השר הממונה על ביצועו.

על פי חוק אוויר נקי, למשרד להג"ס נתונות הסמכות והאחריות העיקריות למניעת מפגעי זיהום אוויר. החוק הטיל על המשרד את האחריות לשיפור איכות האוויר, בין השאר באמצעות תכנון תכנית לאומית והקמת מערך ארצי לניטור אוויר, והקנה לו את הסמכות לטפל בגורמים מזהמי אוויר ובמקורות פליטה. בחוק נקבע כי על השר להג"ס לקבוע ערכים מרביים לנוכחותו באוויר של כל מזהם המצוין בתוספת הראשונה לחוק - ערכי יעד , ערכי סביבה וערכי התרעה .

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוקטובר 2013 בדק משרד מבקר המדינה כמה פעולות שנקט המשרד להג"ס כדי לצמצם את זיהום האוויר שמקורו בכלי רכב, בייחוד מאז תוקנו תיקוני החקיקה האמורים בשנת 2008. הבדיקה נעשתה במשרד להג"ס. בירורים וביקורת השלמה נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד הפנים ובכמה רשויות מקומיות.

עיקרי הממצאים

התכנית הלאומית למניעת זיהום אוויר בישראל ולצמצומו

1. בחוק אוויר נקי נקבע כי על הממשלה לאשר עד 1.1.12 תכנית לאומית רב-שנתית, לפי הצעת השר להג"ס, לשם קידום מטרות החוק - שיפור איכות האוויר, מניעת זיהום האוויר וצמצומו (להלן - התכנית הלאומית). כמו כן נקבע בחוק כי על הממשלה לעדכן את התכנית מפעם לפעם ולפחות אחת לחמש שנים, לפי הצעת השר או שרים אחרים.

המשרד להג"ס הכין שלוש גרסאות של תכנית לאומית. את הגרסה הראשונה גיבש המשרד בסוף שנת 2011 על יסוד המלצות ועדה ציבורית שמינה השר להג"ס דאז, חבר הכנסת גלעד ארדן (להלן - השר להג"ס דאז), ובסיוע יועצים חיצוניים וועדה בין-משרדית, ולמימושה נדרש תקציב של 690 מיליון ש"ח. ואולם התכנית לא הובאה לדיון בממשלה מפני שמשרד האוצר והמשרד להג"ס לא באו לידי הסכמה בדבר מקורות מימונה. רק במהלך הביקורת, באוגוסט 2013 - כשנה ושמונה חודשים לאחר המועד שנקבע בחוק - אישרה הממשלה תכנית לאומית בעלות מצומצמת של 140 מיליון ש"ח, ובה פורטו, בין היתר, שיעורי ההפחתה הצפויים בפליטת המזהמים (להלן - יעדי ההפחתה).

לא נמצאו מסמכים המעידים שהשרים להג"ס (השר הנוכחי והשר דאז) הציגו לפני הממשלה את הנזק הכספי שייגרם למשק מאי-אישורה של התכנית הלאומית הראשונה, שעלותה כאמור 690 מיליון ש"ח והיא אמורה להצמיח למשק, לפי ההערכות, תועלת כלכלית בסך 10.1 מיליארד ש"ח, ואישורה של תכנית חלופית בעלות נמוכה יותר, שיש להניח כי התועלת למשק ממנה תפחת במידה ניכרת.

2. בשל צמצומו הניכר של התקציב שיועד לתכנית נאלץ המשרד להג"ס, המופקד על הכנת התכנית, לצמצם את הפעולות הנדרשות לשם מניעת זיהום האוויר וצמצומו כפי שהוצעו בתכנית הלאומית הראשונה, שסוכמה לאחר עבודת מטה מקיפה, ואף לוותר על מימושן של רבות מהן.

מרבית יעדי ההפחתה של המזהמים צומצמו בתכנית שאושרה באוגוסט 2013, מקצתם עד כדי מחצית יעדי ההפחתה שנקבעו בתכנית הלאומית הראשונה. עם זאת שיעורי הצמצום של יעדי ההפחתה שנקבעו בתכנית שאושרה לעומת יעדי ההפחתה בתכנית הלאומית הראשונה נמוכים במידה ניכרת מכפי שהיה אפשר לצפות לאחר צמצום כה דרסטי של תקציב התכנית (כ-80%). המשרד להג"ס לא המציא למשרד מבקר המדינה אסמכתאות המבססות את הסבריו לפער זה, וקיימת אפוא אי-ודאות בדבר היכולת להשיג את יעדי התכנית שאושרה.

ניטור מזהמי אוויר ודגימתם

1. בשנת 1997 הקים המשרד להג"ס את המרכז הארצי לניטור אוויר (להלן - המרכז לניטור), שמתפקד כיחידה באגף איכות אוויר ושינוי אקלים (להלן - אגף איכות אוויר) במשרד להג"ס ומנהל מערך ניטור שבו יותר מ-100 תחנות ניטור הפרוסות ברחבי הארץ. רוב תחנות הניטור הללו אינן מופעלות על ידי המשרד להג"ס אלא על ידי גורמים אחרים, שהצטרפו מרצונם למערך הניטור.

עד אוקטובר 2013 לא הוציאו השר להג"ס דאז והשר להג"ס הנוכחי צו המורה על הקמת מערך ניטור ארצי, כנדרש בחוק אוויר נקי, ולא פורסמו הוראות בעניין הקמת תחנות ניטור אוויר והפעלתן.

לפיכך אין כיום למשרד להג"ס אפשרות להורות לרשויות מקומיות או לבעל מקור פליטה נייח להקים תחנת ניטור אוויר תחבורתית או אחרת שתשתייך למערך הארצי ותפעל על פי הנחיות המשרד. למשרד אין גם סמכות חוקית להורות לתחנות הניטור הפועלות במסגרת המרכז לניטור לפעול על פי כללים אחידים במגוון נושאים, כגון מבנה, תכולה, תיעוד, הפעלה, תחזוקה, איסוף נתונים, עיבודם ובקרתם, ולכן אין ביכולתו לבצע את תפקידו על פי החוק. כמו כן הוא אינו יכול לבצע את כל הבדיקות הדרושות בתחנות הניטור כדי לוודא שהן פועלות כראוי ושנתוני הניטור שלהן אמינים, ובכלל זה בדיקות של תחזוקת המכשירים וכיולם.

2. מתוך כלל תחמוצות החנקן, שהימצאותן באוויר היא הסמן לזיהום אוויר מכלי רכב, חנקן דו-חמצני הוא המזהם המזיק ביותר לבריאות האדם. על פי דוח שהכין המרכז לניטור בשנת 2013, הממוצעים השנתיים של ריכוזי החנקן הדו-חמצני באוויר שנמדדו בגוש דן ובירושלים ירדו במרוצת השנים, אך רובם עדיין גבוהים מערך היעד השנתי, שאמור לשמש גם ערך סביבה מ-1.1.15. יצוין כי בעקבות הפעלתה של הרכבת הקלה בירושלים נחסם רחוב יפו המרכזי לתנועת כלי רכב, בהם אוטובוסים, ורוב התנועה הוסטה לרחוב אגריפס המקביל. לפיכך יש חשש כי הנתונים שמספקת תחנת הניטור במקומה הנוכחי, שלפיהם חלה ירידה ניכרת בריכוז המזהמים באוויר, אינם משקפים את המצב באזור שבו עוברת רוב התנועה כיום.

בנתיבי איילון, ציר תנועה ראשי ומרכזי מאוד החוצה את גוש דן, אין ולו תחנת ניטור תחבורתית אחת. המשרד להג"ס לא מצא לנכון במשך שנים רבות להקים בעצמו תחנה כזאת או לדרוש מחברת נתיבי איילון בע"מ, שהייתה אחראית לתכנונו ולהקמתו של הציר וממשיכה לתפעל אותו גם כיום, להקים תחנות ניטור תחבורתיות בציר תנועה מרכזי זה.

3. למרות החשיבות הרבה של קביעת ערכי איכות אוויר לכל המזהמים המצוינים בחוק, עד אוקטובר 2013, יותר מחמש שנים מאז נחקק החוק וכשלוש שנים מאז מועד תחילתו, לא קבע המשרד להג"ס ערכי סביבה למזהמים לא מעטים, בהם כאלה שריכוזים גבוהים שלהם באוויר נמצאו בבדיקות שונות שעשה המשרד.

כדי לחשב ממוצע שנתי של ריכוז חומרים מסוימים באוויר ולקבוע להם תקנים שנתיים, כגון ערכי סביבה וערכי התרעה, יש לבצע 52 דגימות בשנה, כלומר פעם בשבוע. ואולם בתכנית לביצוע דגימות שהכין המשרד להג"ס באוקטובר 2010 נקבע כי "הבדיקות תערכנה אחת לשבועיים (כל 15 יום) כלומר 26 פעמים בשנה". המשרד להג"ס לא עמד אף ביעד המופחת שקבע לעצמו, ובשנים 2011 ו-2012 נעשו דגימות מעטות למדי, ולכן אי-אפשר להסיק מהן מסקנות ברורות ולראות מגמות בריכוזי המזהמים השונים. בתחום התחבורה הבעיה חמורה במיוחד: בשנת 2011 בוצעו רק שתי דגימות של מזהמים שמקורם מתחבורה, ובשנת 2012 בוצעו שלוש דגימות כאלה. משמעות הדבר היא כי עדיין אין תמונה מלאה ומבוססת די הצורך לגבי איכות האוויר באזורים השונים במדינה.

4. בתכנית הלאומית שאושרה באוגוסט 2013 הוקצב להרחבת מערך הניטור סכום שאינו גבוה מ-20% מהסכום שהוקצב לכך בתכנית המקורית. צמצומה הניכר של ההקצבה לפעולה חשובה זו מאריך את פרק הזמן שבו יושלם איסוף המידע הנחוץ למעקב אחר מכלול הפעילות הנעשית בתחום זה, להערכתה ולהתרעה מפני מזהמים המסכנים את בריאות הציבור.

5. בדוחות החודשיים על איכות האוויר המפורסמים באתר האינטרנט של המשרד להג"ס מופיעים נתונים מספריים של תוצאות ניטור המזהמים ופירוט של עיקרי הממצאים, אך אין בהם הסברים של המשמעויות הנובעות מממצאים אלה בשפה נהירה לכלל הציבור. יתר על כן, הדוחות השנתיים על איכות האוויר מתפרסמים באתר באיחור ניכר, מופיעים בהם נתונים מספריים בלבד, והם אינם כוללים הסברים או מסקנות העולות מהנתונים בדבר איכות האוויר. על כן ספק אם הציבור הרחב שאינו בקיא בתחום יכול להסיק בעצמו מסקנות בעלות ערך כלשהו מן הנתונים שמפרסם המשרד.

תכניות תחבורה של רשויות מקומיות

1. תיקון לפקודת התעבורה משנת 2008 (להלן - תיקון 2008) מאפשר לרשות מקומית שמתגוררים בה יותר מ-30,000 תושבים להכין, לאחר התייעצות עם כמה גורמים ובהם המשרד להג"ס ומשרד התחבורה, הצעה לתכנית רב-שנתית לניהול ולהסדרה של התחבורה בתחומה לשם צמצום זיהום האוויר. למרות זאת אף לא רשות מקומית אחת, גם לא מגוש דן ומאזור ירושלים, שבהם נמדד זיהום האוויר הגבוה ביותר הנובע בעיקר מתחבורה, הגישה ביזמתה הצעה לתכנית תחבורה לצמצום זיהום האוויר בתחומה לעיונם של המשרד להג"ס ומשרד התחבורה.

2. סעיף 77א(ג) לפקודת התעבורה, שהוסף בתיקון 2008 והיה בתוקף עד ינואר 2011, הקנה לראש האגף לאיכות אוויר במשרד להג"ס סמכות להורות לרשות מקומית שמתגוררים בה יותר מ-100,000 תושבים להכין תכנית לשם צמצום זיהום האוויר הנובע מתחבורה בתחומה, ולהביאה לאישור של השר להג"ס בתוך שישה חודשים מיום מתן ההוראה, ובלבד שלפני כן התייעץ ראש האגף עם מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים. המשרד להג"ס לא הכין נוהל עבודה בנושא, וממילא לא עוגן בכתובים הליך מסודר שיבהיר לכל אחד מנושאי המשרה ובעלי התפקידים במשרד מה נדרש ממנו לעשות ומתי. בין היתר, לא הובהרה חלוקת התפקידים בין השר, מנכ"ל המשרד וראש האגף לאיכות אוויר, ולא נקבעה דרך העבודה עם הרשויות המקומיות.

בנובמבר 2009 פנה השר להג"ס דאז לראשיהן של חמש ערים - ירושלים, תל אביב-יפו, רמת גן, חולון ופתח תקווה - והודיע להם כי העיריות שבראשן הם עומדים נדרשות להכין תכניות לשם צמצום זיהום האוויר הנובע מתחבורה בתחומן ולהגישן לאישורו בתוך שישה חודשים מקבלת הוראת ראש אגף איכות אוויר במשרדו "לצורך הגנה על בריאות הציבור והסביבה". ביולי 2010 פנה השר גם לראש עיריית בני ברק באותו העניין. ואולם בבדיקה בתיקי המשרד להג"ס נמצאה הוראה כזאת לרשות מקומית אחת בלבד (בני ברק), ואף לא נמצאו מסמכים המעידים שראש האגף דאז התייעץ, כנדרש בעניין זה, עם מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים.

בפועל אף לא אחת מהרשויות המקומיות האמורות הגישה תכנית תחבורה לאישור השר להג"ס בתוך שישה חודשים ממועד שליחת מכתביו האמורים, ולא נמצא כל מסמך המעיד שבתקופה זו נקט המשרד להג"ס צעד כלשהו בעניין זה. רק ביוני 2012, כשנתיים וחצי לאחר שליחתם של מכתבי השר, הוגשה לעיונו של המשרד להג"ס תכנית ראשונה (של עיריית תל אביב-יפו), וגם זאת רק בעקבות פעולות שנקט המשרד לאחר כניסתו של חוק אוויר נקי לתוקף. תכנית נוספת (של עיריית ירושלים) נמסרה למשרד להג"ס באוגוסט 2012, ויתר התכניות שהכינו רשויות מקומיות בגוש דן הוגשו למשרד רק בשנת 2013.

רק בתחילת 2012, כמעט ארבע שנים מאז נחקק תיקון 2008 לפקודת התעבורה ויותר משנתיים לאחר שליחת מכתביו האמורים של השר להג"ס לרשויות מקומיות בעניין תכניות להפחתת זיהום אוויר מתחבורה בתחומן, הפיץ המשרד להג"ס לרשויות מקומיות "מדריך לרשות המקומית להכנת תכנית עירונית לצמצום זיהום אויר מתחבורה".

3. ב-1.1.11 נכנס לתוקף חוק אוויר נקי, שבכללו סעיפים 12-9, המעניקים לשר להג"ס סמכויות רחבות מאלה שהוענקו למשרד להג"ס בפקודת התעבורה לעניין הרשויות המקומיות. בין היתר, הוסמך השר להכריז בצו על אזור מסוים כאזור נפגע זיהום אוויר, ובלבד שלפני כן קיבל חוות דעת מהמנהל הכללי של משרד הבריאות. אם קבע השר בצו כי זיהום האוויר נובע בעיקרו מתחבורה, על רשות מקומית באזור זה שמספר תושביה גדול מ-30,000 להכין, לפי הוראות פקודת התעבורה, תכנית פעולה לנקיטת אמצעים לשיפור איכות האוויר ולמניעת הישנות החריגה מערכי סביבה בתחומה, שתכלול הוראות לניהול ולהסדרה של התחבורה בתחומה של הרשות.

עד מועד סיום הביקורת, יותר מחמש שנים מאז נחקק חוק אוויר נקי ושנתיים ועשרה חודשים מאז נכנס החוק לתוקף, לא עיגן המשרד להג"ס נוהל מפורט ליישום סעיפים חשובים ורגישים אלה בחוק, שיבהיר את מה שאינו מפורט וברור דיו בחוק ויכלול, בין היתר, אמות מידה ברורות להכרזה המותאמות לאזורים שונים, לוחות זמנים, תהליכי קבלת החלטות, בעלי תפקידים במשרד שצריכים להיות מעורבים בהליך, סמכויותיהם ודרכי התקשרות עם גורמים חיצוניים, כגון רשויות מקומיות ומשרדי ממשלה.

כבר בינואר 2011 הודיע מנכ"ל משרד הבריאות למשרד להג"ס כי הוא תומך בהצעתו להכריז על גוש דן, חיפה והקריות וירושלים כאזורים נפגעי זיהום אוויר, בין היתר כיוון שרמות המזהמים באוויר שנמצאו בהם "מהוות סיכון יתר לתחלואה ותמותה", אך המשרד להג"ס התמהמה בטיפול בנושא, ורק כעבור תשעה חודשים, באוקטובר 2011, הודיע לחלק מהרשויות המקומיות בגוש דן ובאזור חיפה ולעיריית ירושלים כי בכוונת השר להכריז על תחומן "אזור נפגע זיהום אוויר". ואולם בעקבות פגישה שקיים השר להג"ס בדצמבר 2011 עם כמה ראשי רשויות מקומיות הוא דחה את ההחלטה להכריז על תחומי הרשויות האמורות כאזורים נפגעי זיהום אוויר כדי לאפשר להן להוכיח שהן מכינות תכניות מקיפות לצמצום זיהום האוויר בתחומן.

עד אוקטובר 2013 אף לא אחת מהתכניות הללו אושרה סופית על ידי המשרד להג"ס. לפיכך עולה ספק רב אם אכן הושגה תועלת מספקת מהמהלך שהחל המשרד בכלל ומדחיית ההכרזה בפרט.

על פי החוק, בהתקיים, לדעת השר להג"ס ומשרדו, הנסיבות המצדיקות הכרזה על אזור מסוים כאזור נפגע זיהום אוויר, השר להג"ס "יכריז בצו" כאמור. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח לשון החוק והאינטרסים הציבוריים החיוניים שהחוק נועד להגן עליהם, יש להימנע מעיכוב ממושך של הליך ההכרזה לאחר שהשר ומשרדו באו לידי מסקנה שהנסיבות מצדיקות את ביצועה, ובייחוד לאחר שהתייעצו עם משרד הבריאות כנדרש והתברר כי לדעתו ההכרזה אכן נדרשת למען בריאות הציבור.

4. על פי פקודת התעבורה, על רשות מקומית המכינה תכנית לצמצום זיהום האוויר הנובע מתחבורה להתייעץ עם כמה גורמים, בהם המפקח על התעבורה במשרד התחבורה. משרד התחבורה מסר למשרד מבקר המדינה כי רק שתי רשויות מקומיות (תל אביב-יפו וירושלים) העבירו למפקח על התעבורה בתחומן תכניות להפחתת זיהום אוויר, וכי מדובר בתכניות "עקרוניות, שאין ביכולתן להציע מערך ממוקד ובר יישום להפחתת זיהום האוויר". עד מועד סיום הביקורת לא נתן משרד התחבורה את הסכמתו אף לאחת מהן.

בין עיריית תל אביב-יפו ובין משרד התחבורה יש מחלוקת מהותית בעניין התכנית שהכינה העירייה על פי החלטות ממשלה שהתקבלו עוד לפני חקיקת חוק אוויר נקי. משרד התחבורה התנגד לתכנית כבר באוקטובר 2008 בטענה שהיא אינה מעודדת שימוש בתחבורה ציבורית ואף מגבילה את נגישותה. המפקח הארצי על התעבורה השתמש בסמכות שהוקנתה לו בפקודת התעבורה, וב-21.4.09 פרסם צו שבו הכריז על רוב הרחובות המרכזיים בערים הגדולות במרכז הארץ כ"דרכים חיוניות". ההכרזה על הדרכים החיוניות בצו מונעת מן הרשויות המקומיות בגוש דן לקבוע בתחומן הסדרי תנועה שיביאו לידי הפחתת זיהום האוויר, ולכן יכולתן לפעול בתחום חשוב זה מוגבלת מאוד.

מאחר שהשר להג"ס לא הכריז בפועל על שום אזור במדינה כאזור נפגע זיהום אוויר, אף שהיה אמור לעשות זאת על פי הנתונים שהיו בידיו, לא יכול ראש אגף איכות אוויר במשרדו להטיל עיצומים כספיים על מי שלא נהג כנדרש ממנו, כגון עיריית בת ים, שלא הכינה תכנית להפחתת זיהום אוויר מתחבורה בתחומה. כמו כן מאחר שאף לא תכנית תחבורה אחת מן התכניות שהכינו הרשויות המקומיות אושרה כנדרש בסעיף 77א לפקודת התעבורה, לא יכלו הרשויות להתקין חוקי עזר על פי סעיף 77ב לפקודה, לאכוף אותם, לגבות קנסות בגין הפרתם ולהשתמש בכספים שנגבו לצמצום זיהום האוויר הנובע מתחבורה.

בדיקות של פליטת מזהמים מכלי רכב

1. למשרד להג"ס ולמפקחים מטעמו לא ניתנה סמכות לאכוף תקנת תעבורה המגבילה את פרק הזמן שבו אפשר להפעיל מנוע של אוטובוס לפני העלאת הנוסעים אליו, אף שיש לה נגיעה ישירה לסוגיית זיהום האוויר, או למצער להיות שותפים באכיפתה, והמרב שביכולתו של המשרד לעשות הוא לבקש מהמשטרה שתשתמש בסמכויותיה ותאכוף את התקנה.

2. המשרד להג"ס מפעיל חמש ניידות לביצוע בדיקות זיהום אוויר של כלי רכב בצדי הדרכים. שתיים מהניידות לא היו פעילות במשך פרקי זמן מסוימים: בסוף שנת 2012 חדלה לפעול הניידת לבדיקת כלי רכב באזור חיפה והצפון בשל השעיית בוחן העשן של משטרת ישראל שהפעיל אותה, ועד סוף אוקטובר 2013 לא חודשה פעילותה; בשנת 2012 הופסקה למשך כמה חודשים פעילותה של אחת הניידות שהפעילה המשטרה הירוקה בדרום הארץ בשל השעיה זמנית של בוחן העשן שהפעיל אותה.

רק שתיים מחמש הניידות מצוידות במכשור מתאים לבדיקת כלי רכב בעלי מנוע בנזין, ואילו שלוש הניידות האחרות אינן יכולות לבדוק כלי רכב בעלי מנוע מסוג זה.

המשרד להג"ס דורש מכל אחד ממפעילי הניידות לעמוד במכסת ביצוע של 40 בדיקות עשן לכלי רכב ביום, אך הוא לא קבע אילו סוגי כלי רכב יש לבדוק במכסה זו.

מפעילי הניידות לא בדקו, כנדרש, את תקינות המערכת להפחתת פליטות תחמוצות החנקן בכלי רכב כבדים בעלי מנוע דיזל (משאיות ואוטובוסים), גם לא בכלי רכב ישנים מסוג זה, שבהם אין מנגנון אוטומטי המתריע על פגם בפעולת המערכת.

3. גון עשן הוא אחד המדדים לקביעת זיהום אוויר בלתי סביר. מהנתונים שמסר המשרד להג"ס למשרד מבקר המדינה עולה שיש פער לא סביר בין שיעור כלי הרכב שנמצאו מזהמים בבדיקות גון עשן שעשו מפקחי המשטרה הירוקה וננקטו בעניינם צעדים בשנים 2013-2011 ובין שיעור כלי הרכב שנמצאו מזהמים בבדיקות גון עשן שעשה מפקח מטעם המחלקה האחראית לבדיקות זיהום אוויר מכלי רכב ומכוני רישוי במשרד להג"ס וננקטו בעניינם צעדים בשנים אלה.

בתכניות העבודה לחודש פברואר 2013 שהעבירה משטרת ישראל למשרד להג"ס נכתב כי שתי יחידות משטרה לא הקצו מאוגוסט 2012 שוטרים לליווי המפקח מטעם המחלקה שביצע את בדיקות גון העשן באזורים שבאחריותן. לפיכך לא בוצעו כלל בדיקות חשובות אלה בשני אזורים מרכזיים בארץ.

4. בנוהלי עבודה שהכין המשרד להג"ס להפעלת הניידות לא מפורטים כלל צעדי הענישה שרשאים לנקוט מפעילי הניידות כשהם מוצאים כלי רכב הפולטים מזהמים בשיעור גבוה מהמותר ואמות המידה לנקיטת כל אחד מהם. בהיעדר הנחיה ברורה לא הייתה אחידות בטיפול ואין לדעת מי מבין מפעילי הניידות נהג כהלכה.

באזור הדרום ובאזור חיפה והצפון היה מספר הקנסות שהוטלו קטן בשיעור ניכר ממספר הקנסות שהוטלו באזורים אחרים. רק כ-50% מהקנסות שהוטלו על בעליהם של כלי רכב מזהמים בשנים 2012-2010 שולמו.

5. נוהלי המשרד להג"ס אינם עוסקים כלל בסדרי הדיווח וריכוז המידע על בדיקות כלי הרכב. על כן היה חוסר אחידות בדיווחיהם של המפקחים, וברוב הדיווחים אף חסר מידע חיוני בדבר סוגי כלי הרכב שנבדקו בכלל וסוגי כלי הרכב שנמצאו מזהמים בפרט. מחלקת זיהום אוויר מכלי רכב ומכוני רישוי אינה מבצעת רישום מרוכז ומסודר של כל הבדיקות שביצעה כל אחת מהניידות, אלא רק של הבדיקות שבעקבותיהן הוטלו קנסות על בעלי כלי הרכב. על כן לא יכלה המחלקה למסור למשרד מבקר המדינה מספר מדויק של הבדיקות שנעשו אלא אומדן בלבד, ולא התאפשרה בחינת יעילותה של פעילותה. יצוין כי בעקבות הביקורת החל מנהל המחלקה לבצע מעקב חודשי אחר הבדיקות, אך הוא עדיין אינו ממוחשב.

6. בישראל פועלים 64 מכוני רישוי, הבודקים מדי שנה בשנה את תקינותם של יותר מ-2.5 מיליון כלי רכב לצורך חידוש רישיונם. בחוק אוויר נקי ניתנו לשר להג"ס סמכויות לעניין בדיקת זיהום אוויר במכוני הרישוי, וב-1.9.12 נכנסו לתוקף תקנות אוויר נקי (זיהום אוויר מכלי רכב), התשע"ב-2012, שבהן צוין, בין היתר, כי מכוני הרישוי יבצעו את בדיקות זיהום האוויר מכלי רכב לפי נוהל שיפרסם המשרד להג"ס. במועד סיום הביקורת בעניין זה, יוני 2013, כמה ממכוני הרישוי לא יכלו לבצע את הבדיקה על פי נוהל זה מסיבות טכניות, והמשרד להג"ס עדיין פעל מול כמה מהמכונים וחברת מחשבים המספקת ציוד למכוני רישוי כדי להביא לידי פתרונן של הבעיות הטכניות הללו.

לא נמצאו מסמכים המתעדים נקיטת פעולות כלשהן של המשרד להג"ס בעניינם של מכוני רישוי שנמצאו ליקויים בהתנהלותם. אי-נקיטת צעדים בעניין זה פוגעת בהרתעה של המשרד להג"ס כלפי מי שהפרו את התקנות והוראות הנוהל לגבי בדיקת פליטת מזהמים מכלי רכב בעת ביצוע המבחן השנתי.

המשרד להג"ס מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2013 כי עד אותו המועד בוצעו בשנת 2013 103 ביקורות במכוני רישוי. מאחר שהמשרד להג"ס אינו מבצע מעקב ממוחשב או ידני אחר מספר הביקורות במכוני הרישוי ואינו מנהל תיק נפרד לכל מכון שבו מתויקים דוחות הביקורת שנעשו בו, לא הייתה אפשרות לבחון את עמידתו של המשרד במכסה שנקבעה בתכנית העבודה שלו לגבי כל מכון. יתרה מזאת, ביצוען של 103 ביקורות בלבד (כ-10% מהמכסה השנתית) במשך ארבעה חודשים מלמד שבשנת 2013 יתקשה המשרד להג"ס לעמוד במכסה הכוללת של ביקורות שנקבעה בתכנית העבודה.

סיכום והמלצות

חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, נחקק כדי להביא לידי שיפור איכות האוויר, מניעת זיהום האוויר וצמצומו לשם הגנה על בריאותם ואיכות חייהם של בני אדם ולשם הגנה על הסביבה למען הציבור ולמען הדורות הבאים. בביקורת זו הועלו ממצאים המעידים על הצלחה חלקית ביישום החוק: רק במהלך הביקורת, כשנה ושמונה חודשים לאחר המועד שנקבע בחוק ולאחר שבג"ץ נדרש לנושא, אישרה הממשלה את התכנית הלאומית הרב-שנתית לצמצום ומניעה של זיהום אוויר, שנקבעה בחוק כאמצעי העיקרי ליישומו. התכנית שאושרה הייתה מצומצמת במידה ניכרת מהמתוכנן. השר להג"ס טרם הוציא צו המורה על הקמת מערך ניטור ארצי, כמתחייב מהחוק. הפעולות לקידום ולהרחבה של הניטור ושל הדגימות הסביבתיות, שאמורות להשלים אותו, לוקות בחסר, והמשרד אינו יכול לספק את כל המידע הדרוש לצורך קביעת ערכי איכות אוויר, כנדרש בחוק, בדיקת היתכנותם ועדכונם לפי הצורך. כמה מהרשויות המקומיות השוכנות באזורים שבהם, לפי נתוני המשרד להג"ס, יש זיהום אוויר חריג הנובע בעיקר מתחבורה החלו להכין, על פי דרישת המשרד, תכניות לצמצום זיהום האוויר, אך שום תכנית עדיין לא עברה את כל הליכי האישור הנדרשים. כמו כן נמצאו ליקויים בפעולות שמבצע המשרד להג"ס, כנדרש בחוק, לאיתור כלי רכב הפולטים אוויר מזוהם - הן בדיקות כלי רכב בצדי הדרכים והן בקרה על הבדיקות השוטפות המבוצעות במכוני הרישוי.

בשל היישום החלקי של החוק נגרמים נזקים מתמשכים לבריאות הציבור ולרווחתו, ולכן נגרמים גם נזקים כלכליים ניכרים למשק. לדעת משרד מבקר המדינה, על כל הגורמים הנוגעים בדבר לפעול בנחרצות לתיקון הליקויים שהועלו בדוח. מן הראוי שהשר להג"ס ומשרדו יפעלו בהקדם להוצאת הצו המורה על הקמת מערך ניטור ארצי, ינקטו ללא דיחוי את כל הצעדים האפשריים לשם קביעת ערכי איכות אוויר לכל המזהמים והבאתם בהקדם האפשרי לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ויפעלו ליצירת בסיס מידע רחב, מהימן ומעודכן ככל האפשר, שיאפשר לבדוק אם ערכי איכות האוויר שנקבעו הם בני השגה ולעדכן אותם לפי הצורך. על המשרד להג"ס, משרד התחבורה והרשויות המקומיות הנוגעות בדבר לפעול בדחיפות ליישוב המחלוקת בדבר הדרכים שיש לנקוט לצמצום זיהום האוויר מתחבורה בתחומי שיפוטן של הרשויות כדי למנוע את המשך הפגיעה החמורה בבריאות הציבור. אם מחלוקת זו לא תיושב בתוך זמן קצר, יש להביא את הנושא בהקדם להכרעת הממשלה.

על המשרד להג"ס לנקוט את כל הצעדים הדרושים לשיפור יעילותן של הפעולות שהוא מבצע לאיתור כלי רכב מזהמים. לשם כך עליו, בין היתר, להקים מערכת מידע בנושא זה, לפעול בנחישות לגביית הקנסות, ולייעל את הפיקוח הגלוי והסמוי על מכוני הרישוי.

נדבך עיקרי ביישום החוק ובמאבק בזיהום האוויר הוא התכנית הלאומית. מאחר שהממשלה אישרה כאמור תכנית מצומצמת במידה ניכרת מהתכנית המקורית, ולא כלולים בה רכיבים חשובים שהמשרד להג"ס והוועדות שהקים סברו שיש מקום לכלול אותם, יש חשש שהיא לא תהיה יעילה דיה. נוסף על כך, נראה שהקיצוץ הניכר בתקציב גרם לא רק לצמצום הפחתת המזהמים הצפויה, אלא גם לאי-ודאות לגבי עצם יכולתה של התכנית שאושרה להשיג את יעדי ההפחתה הצנועים המופיעים בה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום לבצע בחינה מפורטת ויסודית כדי לוודא שהצמצום הנרחב של מרכיבי התכנית המקורית אינו פוגע ביכולת לקיים את הוראות החוק ולהשיג את המטרות והיעדים שנקבעו בו, ובראשם השמירה על האינטרסים של הציבור ועל בריאותו.

משרד המשפטים

הפיקוח על הקדשות יהודיים דתיים

תקציר

הקדש הוא תרומת נכסים פיזיים או קרנות ממוניות שבעליהם מייעד אותם למטרות ציבוריות. מטרות ההקדש, נכסיו, ההנחיות למימושו, דרך ניהולו והזכאים ליהנות מפירותיו מוגדרים בשטר ההקדש. הנכסים מוקדשים על ידי בעליהם (להלן - המקדישים), ומועברים לניהולם של נאמנים שאמורים לשמר את הנכסים, לנהלם ולפתחם כדי לממש את מטרות ההקדש (להלן - נאמנים).

ההקדשות היהודיים בישראל נחלקים לשתי קבוצות: האחת, הקדשות דתיים שנוסדו בפני בתי הדין הרבניים ונידונים בפני בתי הדין הרבניים, בדרך כלל לפי ההלכה היהודית. הקבוצה השנייה, הקדשות ציבוריים שנוסדו לפי פקודת ההקדשות לצורכי צדקה, 1924, או לפי חוק הנאמנות, התשל"ט-1979, בפני בתי המשפט. משרד המשפטים הוא האחראי לתחום ההקדשות בכללותו, דתיים וציבוריים כאחד.

הנהלת בתי הדין הרבניים (להלן גם - ההנהלה) היא כיום יחידת סמך במשרד המשפטים האחראית, בין היתר, לסדרי המינהל בבתי הדין הרבניים. כיום הפיקוח על ההקדשות היהודיים דתיים מרוכז בהנהלת בתי הדין הרבניים. לפי נתוניה בשנת 2011 היו רשומים אצלה יותר מ-700 הקדשות יהודיים דתיים (להלן - הקדשות דתיים או הקדשות). שוויָם הכספי הכולל של נכסי ההקדשות הדתיים עומד על יותר מ-3.5 מיליארד ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הקשורים לפיקוח על הקדשות דתיים, ובהם: מינוי מפקח על ההקדשות; אופן הפיקוח על נכסי ההקדשות; מינוי נאמנים להקדשות; והיבטים מינהליים בניהול תיקי הקדשות. הביקורת נעשתה בהנהלה ובבתי הדין הרבניים האזוריים בירושלים, בטבריה ובצפת. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, ברשות התאגידים ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם).

עיקרי הממצאים

מינוי מפקח על ההקדשות

על פי תקנות הדיון בבתי הדין הרבניים בישראל, התשנ"ג, נשיא בית הדין הרבני הגדול מוסמך למנות מפקח על ההקדשות, אשר יפקח על ניהול ההקדשות על ידי הנאמנים.

1. הביקורת העלתה כי משנת 1993 לא הוקצתה בתקן משרה למפקח על ההקדשות, וכי עד שנת 2005 הוטל הפיקוח על ההקדשות על בעלי תפקידים אחרים. משנת 2005 ועד מועד סיום הביקורת לא הוטל תפקיד המפקח על ההקדשות על שום עובד, למרות חשיבותו הרבה של התפקיד בשמירת האינטרסים של המקדיש ושל הציבור.

2. במהלך הביקורת, באפריל 2013, אישרה נש"ם שתי משרות שהתבקשו לפיקוח על הקדשות דתיים, לתקופת ניסיון בת שנתיים. ואולם עד ינואר 2014, טרם אוישו המשרות.

תיעוד הקדשות דתיים והקמת מאגר נתונים ממוחשב

1. בשנים 2005-2002 הכין מנהל בתי הדין מאגר מידע ממוחשב על ההקדשות, בהתבסס על המידע שבתיקי בתי הדין הרבניים. המאגר אינו כולל את כל ההקדשות הדתיים היהודיים, ולא תמיד מתועדים בו כל הפרטים הנחוצים. מאז שהוקלד המידע לראשונה לא עודכנו בו החלטות בתי הדין, ולכן לא רק שהמידע בו אינו שלם אלא הוא גם אינו מעודכן. יוצא אפוא שבידי הנהלת בתי הדין הרבניים יש מידע חסר על נכסי ההקדשות המפוקחים על ידם. נוסף על כך, כל המידע שבמאגר אינו נגיש לציבור, אף שהאינטרס הציבורי מחייב לחשוף את חלקו לפחות.

2. ההנהלה סברה שיש צורך בפעולות לאיתור הקדשות, אם קיים סיכוי שישנם נכסים שהן הגורמים שהיו אמורים ליהנות מהם והן הנאמנים שלהם אינם יודעים על קיומם. למרות זאת, זה כעשר שנים שההנהלה אינה נוקטת פעולות יזומות נוספות לאיתור נכסים לא ידועים של הקדשות.

פיקוח על נכסי הקדשות

חובת הדיווח לבית הדין על פעילות ההקדש ונכסיו

ההנהלה לא אכפה על נאמני ההקדשות להגיש לה דוחות שנתיים כנדרש ואף לא הכינה טפסים ייעודיים לדיווח על פעולות ההקדשות לבית הדין. במצב זה הרוב המוחלט של נאמני ההקדשות שנבדקו לא הגישו בעשר השנים האחרונות דוח שנתי. אשר לדוחות המעטים שהוגשו - אין בהנהלה גורם מקצועי אשר בודק אותם, ולפיכך הם אינם משמשים כלי בקרה. כמו כן, אין בידי בית הדין כלי אכיפה ממשיים כלפי נאמנים שנמצא כי אינם ממלאים את הוראותיו בדבר הגשת דוחות.

רישום בלשכת המקרקעין לצורך שמירה על נכסי ההקדש

רישום הזכויות בנכסי מקרקעין של הקדשות במרשם המקרקעין נועד להבטיח שלא תיעשה עסקה בנכס בלא אישור בתי הדין. נמצא כי אין הקפדה על רישום הזכויות על שם ההקדשות או למצער רישום הערות על קיומם. משום כך אי-אפשר למנוע את חשיפת הנכסים להשתלטות מצד גורמים פרטיים. אכן נמצאו נכסי הקדשות שאינם משמשים עוד כהקדשות, אלא נעשה בהם שימוש פרטי.

נקיטת פעולות למכירת נכסי מקרקעין של הקדש

לעתים מאשר בית הדין למכור נכס הקדש, כיוון שהנכס אינו יכול לשמש עוד למטרות ההקדש. נמצא כי הוראת הרב הראשי לישראל דאז, הרב שלמה משה עמאר (להלן - הרב הראשי דאז), כי מכירת נכסי הקדשות תיעשה בהליך של מכרז, שבמסגרתו ימנה בית הדין נציג מטעם ההנהלה שישתתף בהליך, לא נשמרה. כן נמצא כי ההנהלה אינה מפקחת הלכה למעשה על הליך מכירת הנכסים, ואינה בוחנת כיצד מנוצלת התמורה שהתקבלה בעדם.

אתרים המוגדרים מקומות קדושים השייכים להקדשות יהודיים

הנחיית הרב הראשי דאז, הקובעת כי לכל דיון בנושא המקומות הקדושים יוזמן נציג היועץ המשפטי לממשלה, לא יושמה. לפיכך הדיונים בבית הדין הרבני בצפת בנושא הקדש פקיעין, התקיימו בלא שהתאפשר למדינה להביע את עמדתה ולהציג את מכלול האינטרסים הציבוריים בסוגיות שעלו בהם.

פיקוח על קרנות כספיות ועל כספים של הקדשות

ההנהלה כמעט אינה מקיימת פיקוח על הקרנות הכספיות, ובמצב זה מרבית הנאמנים בתיקים שבדק משרד מבקר המדינה, אינם מגישים דוחות כספיים על הקרנות, ובכלל זאת אינם מדווחים על אופן חלוקת פירותיהן. בהיעדר מידע בסיסי זה אין לבית הדין הרבני כלים לאתר קרנות שאינן מנוהלות כראוי.

מינוי נאמנים על נכסי ההקדשות

1. ההנהלה לא קבעה את דרישות התפקיד של נאמן ואת תנאי הכשירות, ההשכלה וההכשרה הנדרשים לשם מילוי תפקיד זה. כמו כן, אין מאגר נאמנים פוטנציאליים ורשימת הנאמנים שמונו אינה מפורסמת לציבור, בניגוד לנדרש בהנחיות שניתנו על דעת היועץ המשפטי לממשלה. נוסף על כך, ההנהלה אינה בודקת ביוזמתה אם בכל ההקדשות מכהנים כמה נאמנים או אם מכהן בהם נאמן יחיד.

2. נמצא כי בשנים האחרונות מונו נאמנים אשר עלולים להימצא במצב של ניגוד עניינים בנוגע להקדשות מסוימים. לא נמצא כי ההנהלה פנתה לבחון את העניין מהבחינה המשפטית.

3. הנהלת בתי הדין לא קבעה תעריף לתשלום שכר הטרחה לנאמנים במקרים המתאימים, ולא עיגנה אותו בהסדר נורמטיבי.

היבטים מינהליים בניהול תיקי ההקדשות

1. בבעלות חלק מההקדשות נכסי מקרקעין רבים ויקרים, והפיקוח על התנהלותם דורש ידע רב בתחום המקרקעין. במשך עשרות שנים פעל בבית הדין בירושלים הרכב דיינים מיוחד, שהוסמך לדון בענייני ההקדשות מכל הארץ, אך הוא פורק בשנת 2006, ומאז דנו כל ההרכבים בבתי הדין השונים ברחבי הארץ בנושאי ההקדשות. בשנת 2011 קבע הרב הראשי דאז שלושה הרכבים בשלושה אזורים בארץ שידונו בלעדית בענייני ההקדשות, ולמרות זאת המשיכו כל ההרכבים בבתי הדין השונים לדון בסוגיות הללו.

2. במשך השנים נוהלו ההקדשות בלא כללים לניהולם ולפיקוח עליהם. רק בשנת 2011 החלה ההנהלה לגבש כללים בנושא. אף שחלפו שנתיים מפרסום טיוטת כללי ההקדשות ועד מועד סיום הביקורת, יולי 2013, טרם הסתיימה הכנת הכללים.

3. לעתים מוסדות ציבור זכאים לקבלת זיכויים ופטורים שונים ממסים, המותנים בהצגת אישור ניהול תקין של המוסד הציבורי. אולם ההנהלה או כל גורם אחר אינם מוסמכים להנפיק אישור ניהול תקין. בהיעדר אישור כזה עלולה להיפגע הכנסתם הפוטנציאלית של הקדשות דתיים מתרומות או מתמיכות.

4. ברבים מתיקי ההקדשות אינם מתויקים שטרי הקדש, אשר מהווים הוכחה לכינונו של ההקדש בכלל, ולכינונו כהקדש דתי בפרט. בהיעדר שטר הקדש עלול להתעורר ספק בדבר סמכותו של בית הדין לדון בענייניו. עם זאת, ההנהלה לא פעלה כדי לקיים כינון רשמי של ההקדשות במקרים המתאימים.

5. בשנת 2012 החלו בהנהלה לסרוק את המסמכים שבתיקי ההקדשות של בית הדין הרבני בירושלים למערכת מחשב, אולם עד מועד סיום הביקורת, יולי 2013, טרם הסתיימה סריקת כלל התיקים. כמו כן התברר כי חלק מהמסמכים שנסרקו נשמרו לפי מספר התיק בבית הדין, בלי שצוין שם ההקדש. במצב זה קשה לאתר את התיק שלו שייכים המסמכים. כמו כן, במקרים רבים מתנהלים בבית הדין הרבני בירושלים תיקים סרוקים מקבילים הנוגעים לאותו הקדש, והמסמכים מפוזרים תחת שמות שונים.

סיכום והמלצות

ההקדשות הדתיים הם חלק ממגזר הצדקה במדינת ישראל. נושא זה בעל חשיבות ציבורית רבה, שהיקפו הכספי המוערך מסתכם בכמה מיליארדי ש"ח. לא אחת תומכים ההקדשות בפעולות ממשלתיות בתחומי החינוך, הבריאות והרווחה.

הממצאים בדוח חמורים והם מלמדים על חולשה משמעותית בפיקוח מצד הנהלת בתי הדין הרבניים על ההקדשות היהודיים דתיים, וקיים חשש ממשי שגורמים בעלי עניין השתלטו על חלק מנכסי ההקדשות. מחובת משרד המשפטים והנהלת בתי הדין, הן כלפי המקדישים שתרמו מהונם למטרות ציבוריות והן כלפי האינטרס הציבורי, ליצור מנגנונים שיבטיחו טיפול מיטבי בהקדשות ופיקוח נאות עליהם. בראש ובראשונה עליהם למנות מפקח על ההקדשות ולקבוע נהלים ותהליכי עבודה בתחום מורכב ומרובה אינטרסים זה, אשר עד כה טרם טופל באופן סדור ושיטתי.

יש לאתר את נכסיהם של כלל ההקדשות, להבטיח את רישום הזכויות של ההקדשות בנכסי המקרקעין שלהם בלשכות לרישום מקרקעין, ולפקח על הפעולות הנעשות בהם. ראוי כי פעולות איתור ופיקוח דומות ייעשו גם על הנכסים הכספיים של ההקדשות. הקמת מאגר מידע מקיף ומעודכן תסייע בביצוע פעולות פיקוח יעילות ומועילות.

ראוי כי הנהלת בתי הדין תסדיר את כלל ההיבטים הנוגעים להליך מינויָם של הנאמנים בהקדשות ולאופן מילוי תפקידם.

רישום מאגרי מידע בישראל

תקציר

הזכות לפרטיות היא אחת מזכויות האדם החשובות בישראל. עם חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו אף הוקנה לה מעמד חוקתי על חוקי. לפי חוק היסוד כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות המעוגנות בחוק היסוד, ומוטלת על המדינה החובה להגשים את הזכויות החוקתיות לכבוד ולפרטיות. מנגד, מידע פרטי הוא בעל ערך רב, לרבות ערך כלכלי, ולכן לחברות מסחריות ולגופים אחרים אינטרס ברור באיסופו ובשמירתו במאגרי מידע. בנוסף, בידי רשויות המדינה מידע רב על בני אדם, הנוגע לכל היבטי חייהם, וקיים חשש שייעשה בו שימוש שלא למטרה שלשמה הוסמכו הרשויות לאספו. מאגרי מידע עלולים לסכן, בעצם קיומם, את הפרטיות, ועל כן יש צורך בקביעת מנגנונים ייחודיים להגנה עליהם. צורך זה מתעצם בשל ההתפתחות הטכנולוגית מרחיקת הלכת של העשורים האחרונים, שהביאה עמה שינויים באופן שבו מידע נאסף ומעובד ובשימושים הנעשים בו.

בשנת 1981 נחקק חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (להלן - חוק הגנת הפרטיות או החוק). בשל הפגיעה הפוטנציאלית הגלומה במאגרי מידע יוחד בחוק פרק לנושא זה, ונקבעה בו חובה לרשום מאגרי מידע בפנקס שמנהל רשם מאגרי המידע. במרוצת השנים הוטלו אגרה עבור רישום מאגרי מידע ואגרה תקופתית על מאגרי מידע רשומים. לצד חובת הרישום מטיל החוק חובות מהותיות על בעל מאגר מידע והמחזיק בו, בהן אחריות לאבטחת המידע האגור במאגר, שמירת סודיות המידע והימנעות משימוש בו שלא למטרה שלשמה נמסר. האחריות לרישום מאגרי המידע, לפיקוח ולבקרה עליהם הוטלה על רשם מאגרי המידע. סמכויות אלה מוקנות כיום לראש הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע במשרד המשפטים (להלן - רמו"ט), הנושא בין היתר בתפקיד זה.

לאחר שבמהלך השנים התעוררו ספקות בדבר התועלת הציבורית הנובעת מרישום מאגרי מידע, הופץ באוגוסט 2012 להערות הציבור תזכיר חוק שבו הוצע לצמצם את חובת הרישום ביחס לחובה הקבועה כיום בחוק. במקביל הוצע להטיל חובה על בעלי מאגרי מידע מסוימים (ובהם גם מאגרי המידע שעליהם תוסיף לחול חובת הרישום) לקיים סדרי ניהול וכללי עבודה הנדרשים לשם ניהול מאגר מידע, במטרה לשפר את ההגנה על הפרטיות.

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2012 - אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, היבטים שונים בסוגיית רישום מאגרי המידע בישראל. בין היתר נבדקו: היקף רישום מאגרי המידע, תהליך הרישום ומשמעותו, פעולות שנעשו לצמצום חובת הרישום הקיימת בחוק והמרתה בחובת ניהול תקין וכן גביית אגרות בגין רישום מאגרי מידע. הביקורת נערכה במשרד המשפטים - ברמו"ט ובמחלקת ייעוץ וחקיקה (חקיקה). בדיקות השלמה נעשו בחברת דואר ישראל בע"מ (להלן - דואר ישראל).

עיקרי הממצאים

1. חרף העובדה שהחוק קובע חובה לרשום מאגרי מידע אצל רשם מאגרי המידע, רק שיעור זניח מכלל מאגרי המידע שבישראל החייבים ברישום, אכן רשומים. משרד מבקר המדינה הצביע על תופעה זו כבר בתחילת שנות התשעים של המאה העשרים , ולמעשה היא קיימת כבר מאז שנחקק החוק (בשנת 1981) והולכת ומחריפה עם ההתפתחות הטכנולוגית, שהביאה להגדלת מספר מאגרי המידע הקיימים בשיעור ניכר ביותר.

2. בתהליך רישום מאגרי המידע, שעיקרו מבוצע במיקור חוץ בדואר ישראל, לא מבוצעת בדרך כלל בחינה של עמידת המאגר בחובות המהותיות הקבועות בחוק, כגון אבטחת המידע ושמירה על סודיותו. אישור רישום מאגר המידע הוא במידה רבה אישור לעצם הרישום בפנקס, ולא לעמידה בדרישות החוק המהותיות או אפילו לנכונות המידע הכלול בפנקס. אישור הרישום עלול להטעות את הציבור בכך שכביכול מדובר באישור לכך שהמאגר מקיים את כל הוראות החוק.

3. כבר בתחילת שנת 2007 המליצה ועדה בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה) דאז לצמצם את חובת רישום מאגרי המידע. מאז הקמתה, פעלה רמו"ט לצמצום חובת הרישום הטכנית ולהמרתה בחובה מהותית אחרת. באמצע שנת 2009 העבירה רמו"ט למחלקת ייעוץ וחקיקה (חקיקה) טיוטת תזכיר חוק שעניינה בין היתר צמצום חובת הרישום. לאורך התקופה התקיימו דיונים רבים בהשתתפות נציגי מחלקת ייעוץ וחקיקה (חקיקה) ונציגי רמו"ט, לרבות דיונים פנימיים בכל אחד מהגופים, ונדונו סוגיות רבות הנוגעות לתיקון החוק. תזכיר בנושא זה פורסם להערות הציבור רק יותר משלוש שנים לאחר מכן, באוגוסט 2012.

4. עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט 2013, תזכיר החוק טרם גובש בנוסחו הסופי וטרם הועבר לוועדת השרים לענייני חקיקה לצורך בחינתו וקידום תהליך החקיקה. כתוצאה מכך, בכל הנוגע להגנת פרטיות המידע שבמאגרי מידע, במדינת ישראל קיים כיום משטר שהרגולטורים עצמם סבורים כי בחלקו אינו רלוונטי למציאות הטכנולוגית הקיימת כיום ובחלקו אינו מספק הגנה טובה דיה.

5. נוכח העובדה שאי-רישום מאגר מידע החייב ברישום על פי החוק הוא עבירה פלילית (שעונשה עד שנת מאסר), אי-קידום תיקון החקיקה מביא לתוצאה לפיה אנשים פרטיים, עמותות, תאגידים וכן גופים ציבוריים שלא רשמו מאגרי מידע החייבים ברישום לפי המצב החוקי כיום, הם לכאורה בחזקת עבריינים, אף שלתפיסת משרד המשפטים אין הצדקה עניינית להחיל על חלקם חובת רישום.

6. חרף העובדה שקיימת הסכמה שהתועלת שברישום מעטה, בשים לב לאי-תיקון הוראות החוק, ממשיכה רמו"ט להשקיע הן משאבי כוח אדם והן משאבים תקציביים לטיפול ברישום הקבוע בחוק, ובכך נגרעים משאבים מפעולות הפיקוח שמבצעת רמו"ט על קיום הוראות החוק המהותיות.

7. משרד המשפטים מפתח עבור רמו"ט מערכת מידע חדשה שבאמצעותה עתיד להיות מנוהל גם תהליך רישום מאגרי המידע. בשל העיכוב בתיקון החקיקה, המערכת החדשה אופיינה והיא מפותחת על בסיס חובת הרישום הקיימת, באופן המנציח במידה רבה את המצב הקיים. התאמתה למצב החוקי כפי שיהיה לאחר תיקון החוק תהיה כרוכה בהוצאה כספית נוספת ותארך זמן.

8. היקף רישום מאגרי המידע בישראל מזערי, ועל כן אין משולמות אגרות רישום ואגרות שנתיות בגין הרוב המוחלט של מאגרי המידע החייבים בתשלום זה על פי חוק. גם עבור חלק ממאגרי המידע הרשומים אין משולמת אגרה שנתית. יוצא מכך, שרק מספר מצומצם של בעלי מאגרי מידע נושא בנטל תשלום האגרה. מציאות זו גורמת למצב של חוסר שוויון בין אותם בעלי מאגרי מידע לבין בעלי מאגרי מידע שלא נרשמו או לא שילמו אגרות שנתיות.

סיכום והמלצות

הזכות לפרטיות היא אחת מזכויות האדם החשובות בישראל. לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות המעוגנות בחוק היסוד, ומוטלת על המדינה החובה להגשים את הזכויות החוקתיות לכבוד ולפרטיות. מאגרי מידע עלולים לסכן את הפרטיות, ועל כן יש צורך בקביעת מנגנונים ייחודיים להגנה על המידע האגור בהם. על רקע זה נחקק פרק ב' בחוק הגנת הפרטיות, המחייב בין היתר רישום של מאגרי מידע. יחד עם זאת, חוק הגנת הפרטיות נחקק במציאות טכנולוגית הרחוקה שנות דור מהמציאות של ימינו. הסכנות האורבות כיום לפרטיות האדם בעקבות ההתפתחות הטכנולוגית של העשור האחרון דורשות בחינה מדוקדקת של ההסדרים הקבועים כיום.

הצורך בצמצום חובת רישום מאגרי מידע עלה כבר בתחילת שנות האלפיים. משנת 2009 מצוי בשלבי גיבוש תזכיר חוק בנושא צמצום חובת הרישום והמרתה במנגנון אחר, שיקדם את השמירה על הפרטיות במאגרי מידע. תזכיר החוק פורסם להערות הציבור באוגוסט 2012, אולם עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט 2013, טיוטת החוק טרם גובשה ולא הועברה לוועדת השרים לענייני חקיקה לצורך קידום הליכי החקיקה.

המציאות המתוארת בדוח זה גורמת לכך שההגנה על הפרטיות שבמאגרי המידע הקיימים בישראל לוקה בחסר. רמו"ט משקיעה חלק ממשאביה - זמן וכסף - ברישום מאגרי המידע, שתרומתו להגנת הפרטיות כפי שהוא מבוצע כיום מועטה, אם בכלל. דבר זה גורע מהמשאבים שעומדים לרשות רמו"ט, לרבות אלו המופנים לצורך פיקוח על הוראות החוק המהותיות ואכיפתן.

לאור המפורט בדוח זה ולאור חובתה של המדינה לפעול להגשמת הזכות החוקתית לפרטיות, על הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים לפעול ללא דיחוי נוסף לביצוע הפעולות הנדרשות לקידום התיקון לחוק הגנת הפרטיות בנושא רישום מאגרי מידע, באופן שיינתן מענה ראוי לזכות חוקתית חשובה זו.

הקרן לטיפול בחסויים

תקציר

על פי חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 (להלן - חוק האפוטרופסות), בית המשפט לענייני משפחה רשאי למנות אפוטרופוס לקטין ששני הוריו נפטרו, למי שהוכרז פסול דין או לאדם שאינו יכול, דרך קבע או דרך ארעי, לדאוג לענייניו, כולם או מקצתם, ואין מי שמוסמך ומוכן לדאוג להם במקומו (להלן - חסוי). בקשה למינוי אפוטרופוס יכול שתוגש בידי בן זוגו או קרובו של אדם או בידי היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו. חוק האפוטרופסות קובע את סמכויותיו של האפוטרופוס ואת חובותיו כלפי החסוי.

חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי), קובע כי כאשר נוכח המוסד לביטוח לאומי, בין היתר, שאדם הזכאי לגמלה אינו יכול לגבותה, רשאי המוסד למנות אדם אחר כמקבל גמלה ולשלם לו את הגמלה בתנאים שייראו לו.

הקרן לטיפול בחסויים (להלן - הקרן) היא תאגיד אפוטרופסות שהקים האפוטרופוס הכללי בשנת 1977 כהקדש ציבורי. הקרן מנוהלת בידי מועצת נאמנים שחברים בה גם נציג משרד המשפטים ונציג משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). שטר ההקדש מגדיר את מטרות הקרן, ובהן להתמנות ולכהן כאפוטרופסית לענייני גוף או רכוש לחסויים ולהתמנות ולכהן כמקבלת גמלה עבור זכאי לגמלה מן המוסד לביטוח לאומי. ככלל, אין הקרן רשאית לסרב להתמנות לאפוטרופסית או למקבלת גמלה.

במועד הביקורת הייתה הקרן תאגיד האפוטרופסות המעניק טיפול למספר הגדול ביותר של חסויים בישראל. על פי נתוני הקרן ממאי 2013, היא טיפלה ב-4,762 חסויים וזכאים לגמלה. חלק מהם מתגוררים בביתם (להלן - בקהילה) וחלקם שוהים במוסדות או בהוסטלים. הקרן זכאית לשכר טרחה חודשי בעבור השירותים שהיא נותנת לחסויים ולזכאים לגמלה (להלן -שכר טרחה או דמי טיפול).

פעולות הביקורת

בחודשים מאי 2009 עד פברואר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול הקרן בחסויים ובזכאים לגמלה (להלן - הביקורת הקודמת) . בחודשים יוני-אוגוסט 2013 עשה משרד מבקר המדינה מעקב אחר טיפולה של הקרן בליקויים העיקריים שצוינו בדוח הביקורת הקודמת (להלן - ביקורת המעקב). בדיקות משלימות נעשו במשרד המשפטים, במשרד הרווחה, במשרד האוצר ובמוסד לביטוח לאומי.

עיקרי הממצאים

אישור נוהל העבודה של תאגידי אפוטרופסות

"הנוהל המשלים לתאגידי אפוטרופסות" שבו מפורטות חובות הנוגעות לפעילותם של תאגידים אלה, בין היתר בנושא ניהול תיקי החסויים, מערך הביקורים, התֶקֶן והכשירות של מטפלים בחסויים, טרם אושר ולא נכנס לתוקף. זאת חרף העובדה שבעקבות הביקורת הקודמת הושלמה עדכונה והכנתה של טיוטת הנוהל לקראת פרסומה.

הטיפול בחסויים

1. רכזי טיפול בקרן: רכזי הטיפול אחראים לטפל בחסוי או בזכאי לגמלה ולקשר בינו לבין משפחתו ובינו לבין גורמי טיפול נוספים, גופים ממשלתיים ובתי משפט. במהלך ביקורת המעקב ועד ספטמבר 2013 פעלה הקרן לאייש את תקן רכזי הטיפול במלואו ואף הגדילה את מספר המשרות בתקן, כך שכל רכז טיפול היה אחראי בממוצע לטיפול ב-144 חסויים וזכאים לגמלה. גם לאחר פעולה זו של הקרן קיים פער ניכר בין תקן הטיפול הקבוע בטיוטת הנוהל לתאגידים, שעל פיה רכז טיפול יהיה אחראי לטיפול ב-50 חסויים לכל היותר, לבין המצב הנוהג, שלפיו רכזי הטיפול אחראים על מספר חסויים וזכאים לגמלה הגדול בממוצע פי שלושה.

2. פעולות הקרן בהתאם לסל הטיפול: (א) מינוי נציג לכל חסוי ופיקוח על עבודת הנציגים: מאז הביקורת הקודמת פעלה הקרן למנות נציגים לחסויים שלא מונה להם נציג. עם זאת, נמצא כי נכון ליולי 2013, 18 נציגים מתוך 87 נציגים הופקדו על ביקורים אצל למעלה מ-60 חסויים לכל נציג, ושבעה מתוכם הופקדו על ביקורים אצל למעלה מ-80 חסויים. כמו כן, ממצאיו של מבקר הפנים של הקרן בדוח מנובמבר 2010 מצביעים על חסר בתחום הבקרה על עבודת הנציגים.

(ב) תכנון הטיפול בחסויים: ביקורת המעקב העלתה כי הקרן גיבשה "פרוטוקול עבודה של רכז טיפול", ובו פורטו תפקידיו של רכז הטיפול, אשר נכנס לתוקפו בינואר 2012. אולם, עד תום הביקורת הנהלת הקרן טרם השלימה את הקמתה של תשתית ממוחשבת המובנית לבקרה על יישום הנהלים וההנחיות שהיה מוטל על כתפיהם של רכזי הטיפול.

חסויים חסרי אמצעים

1. מקור המימון לטיפול בחסויים חסרי אמצעים: ביקורת המעקב העלתה כי צוות לבדיקת סוגיית מינוי אפוטרופסים לחסויים חסרי אמצעים שתפקידו היה להמליץ על מקורות למימון עלויות הטיפול בהם סיים את עבודתו והגיש את המלצותיו בפברואר 2012 לשר המשפטים דאז, מר יעקב נאמן.

נמצא כי למרות שבין חברי הצוות יש הסכמה על עצם הצורך להעניק מימון ציבורי להוצאות הטיפול בחסויים חסרי אמצעים, לא יושמו המלצותיו בשל מחלוקת שנתגלעה בנוגע לזהות הגורם שיישא במימון העלות. עד מועד סיום ביקורת המעקב לא נעשתה כל פעולה של משרד המשפטים או של משרד הרווחה, בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר, למימון עלויות הטיפול הנדרשות לחסויים חסרי אמצעים כאמור בהמלצות צוות הבדיקה.

2. עלויות הטיפול בחסויים חסרי אמצעים: משרד מבקר המדינה העלה כי בשל מימון חסר לטיפול בחסויים חסרי אמצעים עקב המחלוקת האמורה לעיל נופל נטל המימון על כתפיהם של החסויים האחרים, וכיוון שאין די בהכנסות מכספי החסויים כדי להעניק טיפול מלא לכולם, נפגע גם הטיפול שהם מקבלים.

יתרה מזו, חלק מתעריפי שכר הטרחה שנגבה מהחסויים עולים במידה ניכרת על עלות הטיפול החודשית הממוצעת שחישב צוות הבדיקה ומעלות הטיפול בפועל. משמעות הדברים היא שחלק מהחסויים משלמים שכר טרחה בשיעור הגבוה בהרבה מעלות הטיפול שהם מקבלים, זאת כדי לסייע לממן את הטיפול בחסויים שיכולתם לשלם פחותה. מצב דברים זה מצביע על "סבסוד צולב" שנעשה כך שמחסויים שהכנסתם החודשית עולה על שכר מינימום גובים דמי טיפול חודשיים בשיעור מרבי עבור שירות שמחירו מסתכם בכשליש מסכום זה.

מינוי הקרן למקבלת גמלה

ביקורת המעקב העלתה כי המוסד לביטוח לאומי לא מקיים מעקב ובקרה אחר הזכאים לגמלה, כדי לוודא שהקרן עומדת בהתחייבויות כלפיהם שנקבעו בהסכם, ובמיוחד אחר הזכאים לגמלה שלא מונה להם נציג מטעמה של הקרן. בעקבות הביקורת הקודמת הקים מנכ"ל משרד הרווחה דאז "שולחן עגול" המורכב מצוות בין-משרדי שיעסוק בנושא תאגידים מקבלי גמלה. מסקנת צוות השולחן העגול הייתה כי מאחר שככלל, הזכאים לגמלה עונים להגדרת "חסוי" בחוק האפוטרופסות, במקרים המתאימים יקבל התאגיד מינוי זמני למקבל גמלה עד אשר ייבדק הצורך למנות אפוטרופוס בהליך שיסתיים בתוך שנה, לכל היותר.

במועד סיום הביקורת נמצא שמשרד הרווחה לא נקט צעדים ליישום המלצת צוות השולחן העגול. באפריל 2013 החליט משרד המשפטים להקים צוות חשיבה בין-משרדי חדש שיבחן את ההסדר החוקי הקיים בדבר תפקידיו וסמכויותיו של מקבל הגמלה. בדצמבר 2013 טרם השלים הצוות את פעולתו, ונראה שלא היה קרוב לסיום.

הטיפול בעיזבונות של חסויים וזכאים לגמלה שנפטרו

ממצאי ביקורת המעקב מעלים כי יש מצבים שבהם נותרים בהחזקתה של הקרן במשך תקופה ארוכה סכומי כסף גבוהים ונכסי מקרקעין וחפצי ערך הדורשים שמירה וטיפול. במצבים מסוימים מתארך הטיפול המשפטי בהוצאת צווי ירושה או צווי קיום צוואה, ועל כן, בפועל הקרן המשיכה להחזיק בנכסים בלי שתוגמלה עבור פעולותיה.

סיכום והמלצות

ממועד פרסומו של דוח הביקורת הקודמת ובעקבות הליקויים שהדוח הצביע עליהם, קבעה הקרן כללים ונהלים בתחומים הנוגעים לטיפול בחסויים, בהם, מינוי נציגים לחסויים שלא מונה להם נציג וקביעת תדירות הביקורים ומשך הזמן המזערי לביקור; הטמעת החובה לרכזי הטיפול להכין תכנית טיפול ותכנית כלכלית לחסויים והכנת פרוטוקול עבודה לרכז הטיפול המפרט את תחומי אחריותו ותפקידיו של רכז הטיפול. ממצאי הביקורת בדוח זה מעידים גם על פעולה של האפוטרופוס הכללי בעקבות הביקורת הקודמת להבאתו לאישור של הסדר שכר הטרחה המעודכן ומינוי ועדה שתבחן את המצב המשפטי שבו פועלת הקרן עם פטירתו של חסוי.

עם זאת, במועד סיום ביקורת המעקב יש לפעול לתיקון הליקויים בכמה תחומים מרכזיים:

ראוי שמשרד המשפטים בשיתוף משרדי הרווחה והאוצר יפעלו באופן נמרץ ליישם את המלצותיו של צוות הבדיקה בנושא הטיפול בחסויים חסרי אמצעים יחד עם בחינת החלופות למימון התוספת הנדרשת לתקציב; על הגורמים האחראים במשרד המשפטים לשקול ביצוע תמחיר מתואם ומבוקר של עלות הטיפול בחסוי, בשיתוף עם הקרן; ראוי שמודל "הסבסוד הצולב" שבבסיס הסדר שכר הטרחה יובא לתשומת לבו של בית המשפט, לכשיידרש לאשר הסדר זה, כפי המוצע על ידי האפוטרופוס הכללי; על המוסד לביטוח לאומי לקיים מעקב ובקרה על מנת לוודא שהקרן עומדת בהתחייבויות שנקבעו בהסכם ביניהם ביחס לטיפול בזכאים לגמלה. על משרד המשפטים, משרד הרווחה והמוסד לביטוח לאומי להשלים ללא עיכובים נוספים את בחינתם המחודשת בנוגע למעמדה של הקרן כמקבלת גמלה.

החסויים והזכאים לגמלה, שבהם מטפלת הקרן, הם מן הקבוצות המוחלשות בחברה הישראלית. ממצאי דוח זה מלמדים על התמשכותם של דיונים בין-משרדיים בנושאים שהועלו בו ועל אי-מימוש המלצותיהם של ועדות וצוותי עבודה מקצועיים. משרדי המשפטים והרווחה לא נקטו צעדים מעשיים מספיקים למציאת פתרונות בסוגיות שהועלו בביקורת הקודמת, וגם המלצות מעשיות שהונחו לפניהם לא יושמו. התארכות הליכים אלה במשך שנים יוצרת מצב בלתי נסבל שמשמעותו פגיעה בחסויים. במצב דברים זה נדרשת פעולה נמרצת ונחושה של מקבלי ההחלטות הבכירים במשרדים הרלוונטיים, ובמיוחד שר האוצר, שרת המשפטים ושר הרווחה. תיקון הליקויים שנמצאו במעקב זה יסייע בחיזוק התשתית למתן שירות אפוטרופסות ראוי ולהגנה על זכות היסוד של החסויים והזכאים לגמלה להתקיים בכבוד.

משרד העלייה והקליטה

היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה

תקציר

מדינת ישראל היא ביתו של העם היהודי. תפיסה זו היא אחת מאבני היסוד של מדינת ישראל מאז הקמתה, וחוק השבות, התש"י-1950 (להלן - חוק השבות), שלפיו זכאים לעלות לישראל כל יהודי, צאצאיו ובני זוגם הוא ביטוי לכך. לפיכך הייתה מדיניותן של ממשלות ישראל מימים ימימה לעודד הגעת עולים למדינת ישראל ולפעול לקליטתם.

הגוף העיקרי שעסק בעידוד העלייה לישראל משך שנים היה הסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן - הסוכנות) . לאחר הקמת המדינה עוגן מעמד הסוכנות בחקיקה , ותפקידיה הוסדרו באמנה שנכרתה בינה ובין ממשלת ישראל בשנת 1954 ובאמנה נוספת משנת 1979 (להלן - האמנה), שהחליפה את האמנה האמורה. באמנה אפשרה המדינה לסוכנות למלא כמה תפקידים, לרבות "ארגון פעולות העליה בתפוצות והעברת העולים ורכושם לישראל". גורם נוסף שעוסק בעידוד העלייה הוא לשכת הקשר "נתיב" (להלן - נתיב), שעיקר ייעודה הוא לפעול בקרב יהודים וזכאי עלייה במדינות חבר העמים ובקרב יהודים וזכאי עלייה יוצאי מדינות אלה בגרמניה כדי לעודד את עלייתם למדינת ישראל, לסייע להם בתהליך ולחזק את זיקתם לישראל, לציונות וליהדות .

בצד הסוכנות ונתיב ובשיתוף פעולה עמם פועל גם משרד העלייה והקליטה (להלן - המשרד), שאחד מיעדיו הוא עידוד העלייה והגדלת מניין העולים לישראל. את פעולות המשרד בנושא ניתן לחלק לפעולות המיועדות לעולה הפוטנציאלי בארץ מוצאו בטרם עלייתו (להלן - עידוד העלייה), כגון מתן תמיכה כספית לארגונים חוץ-ממשלתיים המעודדים עלייה שאינם הסוכנות או ההסתדרות הציונית העולמית (להלן - הארגונים); ולפעולות המיועדות לעולה לאחר עלייתו, כמו מתן הטבה כספית לעולה למטרת דיור בארץ. לפי נתוני המשרד, בשנים 2012-2008 עלו לישראל כ-82,700 איש.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-נובמבר 2013 היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה. נבחנו בין השאר ההיבטים האלה: יחסי העבודה בין הממשלה לסוכנות והתיאום ביניהן; פעולות המשרד לעידוד העלייה ובכללן התמיכה בארגונים; העסקת פרויקטורים לליווי עולים ברשויות מקומיות; טיסות של עובדי מדינה לחו"ל במימון ארגון לעידוד העלייה. עיקר הביקורת נעשתה במשרד - באגף הבכיר לעידוד עלייה ותושבים חוזרים ובמטה המשרד. גופים נוספים שנבדקו הם: משרד ראש הממשלה; רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין); המוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי); וכמה רשויות מקומיות .

עיקרי הממצאים

יחסי העבודה בין הממשלה לסוכנות

ליקויים במנגנוני התיאום

1. בשנים האחרונות החל בסוכנות ובממשלה תהליך של חשיבה מחודשת בעניין יחסי המדינה והסוכנות עם היהודים בתפוצות ושל חלוקת התפקידים בין הארגונים; התגבשה תפיסה שלפיה על המדינה לפעול לשימורו ולחיזוקו של העם היהודי בעולם ולהבטחת המשכיותו. בו בזמן גיבשה הסוכנות תכנית אסטרטגית חדשה (להלן - התכנית האסטרטגית) שביטאה תפיסה זו.

הועלה כי הגורם הממשלתי שהשתתף בתהליך התכנון האסטרטגי בסוכנות היה נציג מטעם משרד ראש הממשלה. לא נמצא שמשרד ראש הממשלה פעל בתיאום עם משרד העלייה והקליטה בתהליך התכנון או שעדכן אותו בתהליך התכנון, אף שמשרד זה נושא באחריות הממשלתית לחלק מתחומי הפעילות העיקריים של הסוכנות, ובהם עידוד העלייה.

2. האמנה מסדירה את שיתוף הפעולה בין הסוכנות לממשלה, וועדת התיאום שהוקמה מכוחה היא הגורם האחראי לתיאום הפעולות בין שני הגורמים הללו. בביקורת עלה כי התיאום הוטל על גורמים אחרים (לעתים כאלה שהוקמו אד-הוק), וכי הלכה למעשה רוקנה פעילותה של ועדת התיאום מתוכֶן. עוד הועלה כי בשנים שנבדקו, 2012-2010, התכנסה ועדת התיאום אחת לשנה אף שבאמנה נקבע כי עליה להתכנס שלוש פעמים בשנה לפחות.

3. עוד נמצא כי אף שהממשלה העלתה כבר בשנת 2009 את הצורך לבחון את אופן שיתוף הפעולה בינה לבין הסוכנות, בין השאר בשל השינויים האסטרטגיים המתבצעים בסוכנות, הצוות שהוקם לצורך כך באותה שנה לא הגיש המלצות בנושא לוועדת התיאום כנדרש, וכי בחינה זו טרם הסתיימה.

תיאום לוקה בחסר בין המשרד לסוכנות

נמצא כי בין המשרד והסוכנות התעוררו מחלוקות מהותיות שלא נפתרו, בין השאר, על רקע פעילותה המועטה של ועדת התיאום. להלן הפרטים:

1. בין המשרד לסוכנות שררה מחלוקת מהותית בדבר היקף פעילותה של הסוכנות בנושא עידוד העלייה מאז שאושרה התכנית האסטרטגית: לטענת המשרד, הסוכנות אינה מממשת את אחריותה בהתאם לאמנה; מערך השליחים ותשתיות העלייה של הסוכנות צומצמו מאוד; ותקציבי פעילותה לעידוד העלייה קוצצו באופן דרסטי. מנגד, לטענת הסוכנות, היא מממשת את אחריותה בהתאם לאמנה, מניין השליחים העוסקים בתחום גדל מכמה עשרות לכמה מאות, והוגדלו המשאבים לתכניות שהסוכנות מאמינה שהן תורמות לעידוד העלייה.

2. ככלל, האחריות הממשלתית להחזיר אזרחים ישראלים המתגוררים בחו"ל ולסייע בשמירת הקשר עמם מוטלת על המשרד, ולא נקבע באמנה כי זהו אחד מתפקידיה של הסוכנות. אולם נמצא כי באוקטובר 2012 החלה הסוכנות להפעיל צוות משימה בנושא ישראלים בתפוצות, שתפקידיו היו, בין השאר, לפעול לחיזוק הקשר בין ישראלים בתפוצות ובין מדינת ישראל ולהידוק הקשרים בין ישראלים לבין הקהילות היהודיות במקום מושבם. לטענת המשרד, הפעילות של צוות המשימה אינה נעשית על דעתו.

3. עד אמצע שנות האלפיים נעשתה הפעילות לעידוד העלייה בחו"ל ברוח האמנה בלעדית על ידי הסוכנות. בשנת 2005 החלה הממשלה לתקצב פעילות של ארגונים נוספים העוסקים בעידוד העלייה, ומשנת 2008 הוטלה האחריות לנושא תקצוב הארגונים על המשרד.

4. לפי האמנה, הסוכנות רשאית לשתף בפעולותיה גם מוסדות אחרים ובלבד שלא תאצול מתפקידיה ללא הסכמתה, מראש ובכתב, של הממשלה. בשנת 2008 חתמה הסוכנות עם ארגון לעידוד העלייה (להלן - ארגון א') על הסכם כך שבכל הכרוך בעלייה מצפון אמריקה, נכנס ארגון א' לנעליה של הסוכנות, ובכלל זה בארגון הפעולות לעידוד העלייה ובאיסוף מסמכים הנדרשים להכנת "תיק עלייה" לאדם המעוניין לעלות לישראל. נמצא כי לכאורה הואצל תפקיד הסוכנות לצד שלישי, זאת ללא הסכמת הממשלה מראש ובכתב, כנדרש. לא זו אף זו - משרד ראש הממשלה, הגם שידע על ההסכם, לא פעל מול הסוכנות כדי שתציג אותו בפני ועדת התיאום, כך שתוכל הממשלה לבחון הסכם זה ולגבש את עמדתה לגביו לפי עקרונות האמנה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לגבש את עמדתה בכל הנוגע לחלוקת התפקידים בין הסוכנות והממשלה בתחום עידוד העלייה ולשיתוף הפעולה בין הסוכנות והמשרד, ולהביאה לפני ועדת התיאום. ללא הסדרתם של נושאים אלו עלול להיפגע הטיפול בעידוד העלייה ובתחומים אחרים שבהם נדרש שיתוף פעולה בין המשרד לסוכנות.

עידוד העלייה באמצעות מיקור חוץ

האפקטיביות במתן התמיכות

בשנת 2005 החליטה הממשלה שהפעילות לעידוד העלייה תבוצע לא רק על ידי הסוכנות אלא גם באמצעות מתן תמיכות לארגונים חוץ-ממשלתיים אחרים העוסקים בעידוד העלייה במדינות שונות. בשנים 2012-2005 הסתכמו כלל התמיכות בכ-113 מיליון ש"ח. רובן המכריע (95%) ניתן לארגון א' שפעל בעיקר בצפון אמריקה וגם בבריטניה.

1. נמצא שהמשרד לא בחן את הקצאת כספי התמיכות לאוכלוסיית היעד במדינות השונות ואת האפקטיביות שלה על פי פוטנציאל העלייה. הביקורת העלתה כי קיימת הקצאת חסר של משאבים לעידוד העלייה מצרפת לעומת הקצאת המשאבים לעידוד העלייה מארצות הברית, בהתחשב בפוטנציאל העלייה בכל אחת מהמדינות. כך בשנת 2012 היה שיעור העולים ביחס לגודל הקהילה היהודית בצרפת גדול פי 7 מזה שבארצות הברית, אולם שיעור התמיכה שנתן המשרד בגין עולים מארצות הברית היה פי 25 מזה שניתן בגין עולים מצרפת. הקצאת חסר זו עלולה להביא לכך ששיעור העולים יהיה נמוך יותר מזה שהיה ניתן לעודד ולהביא בחלוקה אחרת של משאבים.

2. עוד העלתה הביקורת כי המשרד לא ניצל את מלוא התקציב שעמד לרשותו לצורך מתן התמיכות, הוא גם לא קבע מדדים לבחינת האפקטיביות של מתן התמיכות לצורך עידוד העלייה. כמו כן נמצא שפרסם באיחור את ההודעות בדבר האפשרות לקבלת תמיכות, עובדה העלולה להרתיע ארגונים מלפעול בהסתמך עליהן.

מכלל האמור לעיל עולה ספק בדבר האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה רק באמצעות מתן תמיכות לארגונים, ובדבר יכולתה של שיטה זו למצות את פוטנציאל העלייה באמצעות המשאבים שמקצה המשרד לצורך כך. ראוי אפוא שהמשרד יבחן את האפקטיביות של השיטה ובד בבד ישקול דרכים אחרות לעידוד העלייה.

מיצוי חסר של עידוד העלייה בקרב משתתפים בתכניות לחיזוק הזהות היהודית

נמצא כי המשרד לא פעל לעידוד העלייה בקרב בוגרי "פרויקט מסע" - פרויקט במימון משותף בחלקים שווים של הממשלה והסוכנות, שמטרתו לחזק את זיקתם של צעירי יהדות התפוצות למדינת ישראל, ובמסגרתו שוהים הצעירים כמה חודשים בארץ. זאת אף שמדובר באוכלוסייה בעלת פוטנציאל גבוה יותר לעלייה מאוכלוסיות אחרות.

היעדר תכנית אסטרטגית ממשלתית לעידוד העלייה

תכנית אסטרטגית של המשרד לעידוד העלייה, שתאושר על ידי הממשלה, נחוצה מאוד בשל השינויים שחלו בעשור האחרון ביחסי ישראל והתפוצות ובשל השינויים בדפוסי העבודה בין הממשלה לסוכנות. בביקורת עלה כי המשרד לא הכין תכנית אסטרטגית לעידוד העלייה.

טיסות של עובדי מדינה לחו"ל במימון ארגון א'

כדי להקל את הליכי קליטתם של העולים החל ארגון א' מאז אמצע שנות האלפיים לממן את נסיעתם לחו"ל של עובדים ברשות האוכלוסין, המבצעים את הליכי הקליטה הראשוניים של קבוצות העולים שמארגן ארגון א', בטרם הטיסה לישראל ובמהלכה. כמו כן, בשלושה מקרים מימן ארגון א' גם נסיעות של עובדים מהביטוח הלאומי. משמעות הדבר היא שעובדי מדינה נוסעים לחו"ל על חשבון ארגון חוץ-ממשלתי פרטי, לשם מילוי תפקידם המובהק ולשם הפעלת סמכות שניתנה להם בדין.

1. ככלל, נסיעות עובדי מדינה לחו"ל במימון גורם זר מחייבות אישור של מנכ"ל המשרד, אחרי שניתנה חוות דעת של היועץ המשפטי של המשרד על שאין במימונן משום "ניגוד אינטרסים, או פגיעה בטוהר המידות וסדרי המינהל התקין".

הביקורת ברשות האוכלוסין העלתה כי לא ניתנה - לפחות מאז שנת 2010 - חוות דעת מפורטת ומנומקת של היועץ המשפטי כנדרש. במסמכי האישור הופיעה רק חתימת היועץ המשפטי או חתימת נציגו. באשר לביטוח הלאומי נמצא כי לא זו בלבד שהנסיעות לחו"ל של עובדיו לא הובאו כלל לאישור כנדרש, אלא שהדבר אף נעשה בניגוד להנחיה מפורשת של המנכ"לית דאז, שניתנה בנושא בעבר.

2. עוד נמצא כי אחרי שעובדי רשות האוכלוסין הוטסו עם עולים באמצעות ארגון א', קרה שנוצרו יחסי עבודה קרובים בין נציגי הארגון לבין עובדים שהשתתפו בטיסות, שבאו לידי ביטוי במענה אישי (בטלפון הנייד) לפניות של נציגי הארגון, שעניינן בירורים וסיוע נקודתי בנוגע לעולים שבטיפול הארגון . אמנם פניות אלה היו לתכלית ראויה, אך בנסיבות אלה נוצרה הלכה למעשה העדפה לטובת ענייני עולים אלה, שאין לה מקום.

לדעת משרד מבקר המדינה, אם סבורה רשות האוכלוסין שיש להטיס את עובדיה לשם מילוי תפקידם, עליה לממן זאת במישרין במשאביה שלה; אין זה ראוי שהדבר ייעשה במימון ארגון חוץ-ממשלתי פרטי.

פעילות פרויקטורים לליווי עולים ברשויות מקומיות

המשרד מממן העסקתם של פרויקטורים לליווי עולים ברשויות המקומיות. עיקר תפקידי הפרויקטור הוא לעודד את העלייה לרשות המקומית שבה הוא פועל וללוות את העולים החדשים שנקלטים בתחומיה. רשות מקומית המעוניינת להעסיק פרויקטור פונה למשרד במענה לקול קורא; אם תימצא זכאית לכך, ייחתם ביניהם הסכם בעניין.

הביקורת העלתה ליקויים שונים הנוגעים במיוחד להסדרת פעילותם של הפרויקטורים ולפיקוח על הרשויות המקומיות בדבר היבטים שונים בעבודתם. בין השאר, לא רק שנמצאו רשויות מקומיות שלא מילאו את חובותיהן לפי ההסכמים עם המשרד אלא שגם המשרד לא ניהל מעקב נאות בנידון. כמו כן, נמצא שנוהלי העבודה של המשרד, המסדירים את פעילות הפרויקטורים, אינם כוללים היבטים חשובים הנוגעים לעבודתם, כגון מעקב אחר עולים פוטנציאליים והקשר עם ארגונים לעידוד העלייה. זאת ועוד, המשרד לא הסדיר כראוי את תהליכי קביעת הזכאות לקבלת מימון להעסקת הפרויקטורים.

סיכום והמלצות

במהלך העשור האחרון ירד שיעור העולים לישראל, וחלו שינויים במאפייניהם. בה בעת השתנו דפוסי העבודה שגובשו בין הממשלה והסוכנות: שינויים אסטרטגיים בפעילות הסוכנות, שהחלה להתמקד בחיזוק הזהות היהודית, ושינויים בפעילות הממשלה, שהחלה לפעול לעידוד העלייה באמצעות תמיכה בארגונים - מיקור חוץ של עידוד העלייה. בשנים אלה גם נשחקו שיתוף הפעולה והתיאום בין המשרד, האמון על נושא עידוד העלייה מטעם הממשלה, לבין הסוכנות.

ממצאי הדוח מעלים ספק בדבר האפקטיביות של פעולות המשרד בכל הנוגע למיצוי פוטנציאל העלייה: המשרד לא פעל די לעודד עלייה בקרב בוגרי תכניות לחיזוק זהות יהודית, הממומנות גם מתקציב המדינה, ובפרט בקרב בוגרי פרויקט מסע השוהים בישראל עם תום הפרויקט. גם מיקור חוץ של עידוד העלייה באמצעות מתן תמיכה לארגונים ספק אם הוא אפקטיבי.

זאת ועוד, אחד מארגונים אלה - ארגון א' - מימן הלכה למעשה הטסת עובדי מדינה - בעיקר מרשות האוכלוסין - לשם מילוי תפקידם המובהק. מימון זה עלול ליצור חשש, ולו למראית עין, שהפקידים לא ימצו את סמכויותיהם השלטוניות כנדרש. אם סבורה רשות האוכלוסין שיש להטיס את עובדיה לשם מילוי תפקידם כדי להקל על העולים, עליה לממן זאת במשאביה שלה.

בהתחשב בשינויים בדפוסי העלייה ובדפוסי עבודתם של הממשלה והסוכנות, מומלץ כי הממשלה תבחן מחדש את יחסי עבודתה עם הסוכנות בכל הנוגע לעידוד העלייה, את חלוקת התפקידים ביניהן וכן את שיתוף הפעולה בין המשרד לסוכנות ותפעל להסדרתם באמצעות ועדת התיאום. על משרד ראש הממשלה ומשרד העלייה והקליטה להסדיר את יחסי העבודה ביניהם בתחומי הפעילות שבהם לשני המשרדים יש עניין.

על המשרד לבחון את פעולותיו לעידוד העלייה באמצעות הארגונים, את האפקטיביות שלהם, את פעילות הפרויקטורים ואת הדרכים לעידוד העלייה בקרב בוגרי מסע. על המשרד לגבש תכנית אסטרטגית לעידוד העלייה אשר תוגש לאישור הממשלה. מן הראוי שתכנית כזו תתבסס, בין שאר רכיביה, על מיפוי של אוכלוסיית היעד במדינות השונות ושל האמצעים והמשאבים הקיימים וכי ישולבו בה מדדי ביצוע שיאפשרו לעקוב אחר האפקטיביות שלה; הכול במטרה לנצל טוב יותר את פוטנציאל העלייה למדינת ישראל באשר העלייה היא אחת מאבני היסוד של המדינה.