דו"ח מבקר המדינה/שנת 2014/מאי/פרק א

נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי

תקציר

שרי ממשלה וסגני שרים נוסעים מפעם לפעם לחו"ל מתוקף תפקידם בממשלה ולצורך קידום ענייני המשרד שבראשו הם עומדים (להלן - נסיעות בתפקיד) . הנסיעות בתפקיד הן חלק מהעשייה הציבורית, ובמסגרתן מקיימים השרים וסגני השרים פגישות עבודה והרצאות, נושאים נאומים באירועי התרמה ומשתתפים בתערוכות, בכנסים ובסיורים מקצועיים.

הנסיעות נועדו בין היתר לטיפוח יחסי החוץ של ישראל; לשמירה על קשרים בינה ובין בעלי תפקידים במדינות אחרות; להסברה מדינית ולהעלאת קרנה של ישראל בעיניהם של מדינות וגופים שונים בעולם; לקידום וטיפוח של קשריה הכלכליים עם מדינות אחרות ולהגברת שיתוף הפעולה הכלכלי עמן; להידוק קשריה עם הקהילות היהודיות בתפוצות ועוד.

נסיעה בתפקיד כרוכה בהוצאות, והעיקריות שבהן: הוצאות טיסה, לינה ואבטחה והוצאות בגין מלווים . יש שנסיעות ממומנות במלואן מתקציב המדינה באמצעות המשרדים הרלוונטיים (להלן - נסיעות במימון ממשלתי); ויש שהן ממומנות - במלואן או בחלקן - על ידי גורמים חוץ-ממשלתיים כמו מדינות אחרות, גופים בין-לאומיים, ארגונים יהודיים בתפוצות וגופים עסקיים (להלן - נסיעות במימון שאינו ממשלתי).

במאי 2011, בעקבות בקשת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, החל משרד מבקר המדינה לקיים בדיקה בנושא נסיעות לחו"ל של שרים וסגני שרים. מבקר המדינה הודיע בישיבת הוועדה כי "הבדיקה תיסוב על כלל ההיבטים הנוגעים לעניין, לרבות הליכי הבקשה והאישור של נסיעותיהם של שרים וסגני שרים שכיהנו בממשלות האחרונות ובסוגיית מימון הנסיעות לחוץ לארץ של שרים וסגני שרים ושהותם שם, על ידי גורמים פרטיים; זאת, בהתאם להוראות הדין החלות על נושאים אלה".

פעולות הביקורת

בחודשים מאי-אוקטובר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים להליכי הבקשה והאישור של נסיעות של שרים וסגני שרים לחו"ל. הבדיקה עסקה בעיקרה בנסיעות בתפקיד במימון שאינו ממשלתי (מלא או חלקי), אך נבדקו גם כמה היבטים הקשורים לנסיעות בתפקיד במימון ממשלתי. הבדיקה נעשתה לגבי השנים 2011-2003, שבהן כיהנו הממשלות ה-30, ה-31 וה-32. לצורך הבדיקה רוכז מידע בדבר כ-1,200 נסיעות בתפקיד, בהן כ-330 נסיעות במימון שאינו ממשלתי. להשלמת הנתונים על אודות הנסיעות לחו"ל שלח מבקר המדינה שאלון לכ-80 שרים וסגני שרים שכיהנו בממשלות ישראל מאז 2003. הביקורת בוצעה במזכירות הממשלה ובכל משרדי הממשלה.

נסיעות מר בנימין נתניהו לחו"ל בתקופת היותו שר האוצר: בחודשים מאי 2011 - מאי 2012 עשה משרד מבקר המדינה בדיקה נוספת בקשר להיבטים הנוגעים למימון נסיעות מר בנימין נתניהו לחו"ל עת כיהן בתפקיד שר האוצר. הבדיקה עסקה בעיקר בנסיעות במימון שאינו ממשלתי (מלא או חלקי) שלו ו/או של בני משפחה שהצטרפו לנסיעותיו. משרד מבקר המדינה בדק 16 נסיעות שנסע מר נתניהו בתקופת היותו שר האוצר.

משרד מבקר המדינה פנה לבא כוחו של מר נתניהו על מנת לאמת את הנתונים שהיו בידי משרד מבקר המדינה ולהשלים נתונים חסרים. פניה דומה נעשתה לשרים שנסיעותיהם נבדקו בדוח זה. נוסף על כך נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם מר נתניהו ועם בא כוחו. בפגישות התבקש מר נתניהו להשלים מידע חסר ולהבהיר נושאים שונים.

ב-27.12.12 נמסרה למר נתניהו טיוטת הדוח שבה פורטו ממצאי הביקורת בנושאים הנוגעים אליו אישית. אולם עקב בדיקה שמקיים היועץ המשפטי לממשלה בנושא נבצר ממשרד מבקר המדינה למסור למר נתניהו את החומר אשר שימש בסיס לאמירות הביקורת. לפיכך נמנע ממר נתניהו להגיב על הממצאים שהעלתה הביקורת. נכון ל-13.2.14 טרם קיבל היועץ המשפטי לממשלה החלטה סופית בעניין.

בנסיבות האמורות, דוח הביקורת בעניין נסיעותיו של מר בנימין נתניהו בתקופת היותו שר האוצר יפורסם במועד מאוחר יותר.

עיקרי הממצאים

נתונים מספריים על נסיעות שרים

1. מהנתונים שאסף משרד מבקר המדינה לגבי שלוש הממשלות הקודמות עלה כי ממרץ 2003 ועד יוני 2011 (להלן - התקופה הנבדקת), כיהנו 86 שרים וסגני שרים, והם נסעו 1,184 נסיעות בתפקיד לחו"ל. לפחות 28% מכלל הנסיעות היו במימון שאינו ממשלתי: 90 נסיעות (8%) מומנו בידי ממשלות זרות, ו-240 נסיעות (20%) - בידי ארגונים יהודיים, בין-לאומיים ואחרים. במרוצת התקופה הנבדקת יותר מ-150 גופים וממשלות זרות הזמינו שרים וסגני שרים לחו"ל במימונם. לגבי 12% מהנסיעות חסרים נתונים, ולכן לא ניתן לדעת מי מימן אותן.

2. נמצא כי במהלך השנים חל גידול במספר השנתי הממוצע של נסיעות במימון שאינו ממשלתי לשר: בממשלה ה-32 (לגבי התקופה הנבדקת) היה המספר הממוצע גדול בכ-43.5% לעומת המספר בממשלה ה-30 ובכ-22.2% לעומת המספר בממשלה ה-31 .

3. מאפריל 2009 ועד יוני 2011, בתקופת כהונתה של הממשלה ה-32, היה מספר הנסיעות השנתי הממוצע של כלל השרים גדול בכ-60% ממספרן בממשלות הקודמות לה: בממשלות ה-30 וה-31 המספר השנתי הממוצע של כלל הנסיעות היה 122, ואילו בממשלה ה-32 (עד יוני 2011) התקיימו בממוצע 196 נסיעות בשנה. גם בנסיעות במימון שאינו ממשלתי חל גידול ניכר בממשלה ה-32, ומספרן השנתי הממוצע בפרק הזמן האמור היה כפול ממספרן בממשלות ה-30 וה-31 (גידול של 100%).

הוצאות הממשלה על נסיעות השרים

1. הוצאות שרים וסגני שרים בנסיעותיהם לחו"ל במימון ממשלתי כוללות מרכיבי הוצאה רבים, בהם עלות הטיסה, הלינה, אבטחה, ארוחות, תחבורה ותקשורת, אירוח וכיבוד והוצאות פמליית השר, והן מסתכמות בעשרות עד מאות אלפי ש"ח לנסיעה. נמצא כי לא נקבעו כללים ותקרות הוצאה למרכיבי ההוצאה השונים, והדבר עלול להביא להוצאות לא מבוקרות, ובכך לפגוע במימוש עקרון היעילות והחיסכון בשימוש בכספי הציבור.

2. ברוב הנסיעות שנעשות במימון גורם שאינו ממשלתי מממן אותו גורם רק את ההוצאות הישירות של השר כגון הוצאות הטיסה והשהייה שלו בחו"ל, ואילו ההוצאות הנוספות, כמו הוצאות אבטחה, תקשורת ותחבורה פנימית, וכן הוצאות הנלווים אליו ממומנות מתקציב המדינה. הוצאות אלו אינן מרוכזות ואינן מוצגות לגורמים הרלוונטיים לרבות לשר עצמו טרם הנסיעה.

3. אף על פי שהממשלה ה-32 קבעה במאי 2009 שיש לצמצם ב-25% את כלל הוצאות הנסיעה והשהייה בחו"ל של עובדי המגזר הציבורי, בכל אחת משנות התקציב 2009 ו-2010, הממשלה לא פעלה ברוח החלטתה זו בכל הנוגע לנסיעות של חברי הממשלה.

הטיפול בנסיעות השרים במשרדי הממשלה ושמירת המידע בנושא

1. בחינת הליכי הטיפול של משרדי הממשלה בנושא העלתה כי אין נוהל הקובע מי הגורמים או היחידות במשרד אחראים לכל אחד משלבי ההכנה של נסיעת שר או סגן שר לחו"ל.

2. בפועל אין במשרדים אחידות בדרכי הטיפול בנסיעות, לרבות הגדרת הגורמים המאשרים והגורמים המבצעים. הדבר פוגע ביעילות, ולא פחות חשוב - ביכולת לקיים הליכי פיקוח ובקרה נאותים כנדרש לפי סדרי מינהל תקין.

3. המידע הנוגע לעשרות נסיעות שרים לא רוכז ולא נשמר באופן סדור.

4. אין תקצוב נפרד לנסיעות השרים, והוצאות נסיעותיהם מתוקצבות בתקציב ההוצאות של נסיעות עובדי המשרדים לחו"ל. כך שלא ניתן להציג נתונים מלאים על עלות הנסיעות לחו"ל של שרים.

‏הגשת בקשות לקיום נסיעות ואישורן

מימון נסיעה של שר או סגן שר לחו"ל על ידי גורם שאינו ממשלתי עלול להציבם במצב של ניגוד עניינים ולו למראית עין וליצור מחויבות בלתי ראויה שלהם למממן. כדי למנוע זאת נקבעו חוקים ותקנות בנוגע ליצירת מנגנוני בקרה ופיקוח וכן הוראות, כללים והנחיות בעניין מנגנונים אלה. להלן הפירוט בכל הנוגע לתקופה הנבדקת:

ממרץ 2003 חלות ההוראות המחייבות האלה: (א) חוק שירות הציבור (מתנות) התש"ם-1979 (להלן - חוק המתנות); והתקנות שהותקנו מכוחו, הקובעות כי עובד הציבור (בכלל זה שר וסגן שר) מנוע מלקבל מתנה הניתנת לו באשר הוא עובד ציבור, וכי שר המשפטים ימנה ועדה בראשות שופט שתהיה מוסמכת להחליט על הקניית מתנה לעובד ציבור או שחרורו מתשלום עבורה (להלן - ועדת המתנות); (ב) הכללים למניעת ניגוד עניינים של סגנים וסגני שרים שגובשו בשנת 1977 על ידי ועדה ציבורית (ועדת אשר) וקיבלו תוקף מחייב בהחלטות ממשלה. לפי הכללים שר מנוע מלקבל כל טובת הנאה זולת שכרו, ועליו לנהל את ענייניו כך שלא ייווצר ניגוד עניינים בין מילוי תפקידיו כשר ובין ענייניו האישיים, ולפעול בלא שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו, ולו למראית עין. עוד קובעים הכללים כי מבקר המדינה ימנה ועדה בראשות שופט או שופט בדימוס (להלן - הוועדה למתן היתרים) והיא תבחן בקשות של שרים לקבלת היתר אישי לאי-קיום כלל מן הכללים; (ג) הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ממאי 2000 בנושא מתן חסויות וגיוס תרומות בידי עובדי ציבור (להלן - נוהל גיוס תרומות), הקובעת כי שר או סגן שר ישיב להזמנה להשתתפות באירוע שמהותו גיוס כספים לאחר היוועצות ביועץ המשפטי של משרדו.

באפריל 2008 נוסף תיקון בתקנון הממשלה ולפיו לשם קיום נסיעה לחו"ל במימון שאינו ממשלתי על השר לקבל מהיועץ המשפטי של המשרד אישור שמימון נסיעתו אינו יוצר חשש לניגוד עניינים או פגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין.

בפברואר 2010 נכנס לתוקפו נוהל של היועץ המשפטי לממשלה (להלן - נוהל היועמ"ש) שנועד להבהיר ולהסדיר את הליכי הטיפול בנושא. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה קבע כי נכון להחיל על סגן שר את הנורמה החלה על שרים, והמשנה למזכיר הממשלה, שהפיץ את הנוהל, הודיע כי ההנחיות, לרבות אלה הנוגעות לסגני שרים, ישולבו בתקנון הממשלה.

ניתן לחלק את התקופה שנסקרה בדוח זה לשלוש תקופות משנה על פי ההוראות שחלו בכל אחת מהן. משרד מבקר המדינה בחן את יישום הליכי הבקשה והאישור לנסיעות השרים וסגני השרים בכל אחת מהתקופות האמורות נוכח ההוראות שחלו בה:

מרץ 2003 - אפריל 2008: על פי המידע שרוכז במשרד מבקר המדינה התקיימו בתקופה זו 662 נסיעות לחו"ל בתפקיד של שרים וסגני שרים. 174 מהנסיעות (כ-26%) התקיימו במימון שאינו ממשלתי, 25 מהן (14%) במימון ממשלות זרות.

1. נמצאו מקרים אחדים בתקופה האמורה שבהם נסיעותיהם של בני או בנות הזוג של השרים נעשו במימון שאינו ממשלתי בלי שהשרים פנו לוועדת המתנות או לגורם מוסמך אחר לקבלת היתר כנדרש.

2. נמצאו נסיעות שבעניינן היו השרים חייבים לכאורה לפנות לוועדה למתן היתרים, למשל עקב חשש לניגוד עניינים בשל זיקה אישית. למרות זאת רק שני שרים פנו בתקופה האמורה לוועדה למתן היתרים לבחינת שתי נסיעות לחו"ל.

3. נוהל גיוס תרומות קובע כי שר ישיב להזמנה להשתתפות באירוע שמהותו גיוס כספים לאחר היוועצות ביועץ המשפטי של משרדו. נמצא כי בתקופה הנדונה נסעו שרים וסגני שרים לכ-60 נסיעות שעניינן גיוס כספים , אך רק לגבי כ-10% מהן פנו השרים ליועץ המשפטי של משרדם להיוועצות כנדרש בנוהל.

מאי 2008 - ינואר 2010: בתקופה זו קיימו שרים וסגני שרים 241 נסיעות לחו"ל בתפקיד. 70 מהנסיעות (29%) מומנו על ידי גורם שאינו ממשלתי, מהן 23 נסיעות (32%) במימון ממשלות זרות.

1. לגבי כמחצית מהנסיעות במימון שאינו ממשלתי לא פנו השרים לגורמים המוסמכים על מנת לקבל את חוות דעתם קודם צאתם לנסיעה.

2. במקרים אחדים נסיעותיהם של בני או בנות הזוג של השרים נעשו במימון שאינו ממשלתי בלי שהשרים פנו לגורמים המוסמכים לקבלת אישור.

3. בתקופה זו הוגשו לוועדה למתן היתרים שלוש בקשות בלבד של שרים בענייני נסיעות לחו"ל במימון שאינו ממשלתי.

פברואר 2010 - אוגוסט 2011: שרים וסגני שרים נסעו בתקופה זו

ל-281 נסיעות לחו"ל בתפקיד, בהן 86 (כ-30%) נסיעות במימון שאינו ממשלתי, מזה 42 (כ-49%) במימון של ממשלות זרות.

1. לגבי כ-32% (14) מהנסיעות שבמימון שאינו ממשלתי (לא כולל נסיעות במימון ממשלות זרות) שהתקיימו מאז פרסום נוהל היועמ"ש ועד יוני 2011, לא פנו השרים אל היועצים המשפטיים של משרדיהם לקבלת חוות דעת כנדרש בנוהל. אשר לנסיעות במימון ממשלות זרות, לגבי כ-86% מהן לא נעשתה פנייה לקבלת חוות דעת משפטית.

2. בתקופה זו פנה לוועדת המתנות שר אחד בלבד.

3. הוועדה למתן היתרים דנה בתקופה האמורה בשבע בקשות. נמצא שהתקיימו נסיעות שרים שלא בהתאם להחלטות הוועדה.

אישור הממשלה לנסיעות השרים

תקנון הממשלה קובע כי נסיעת שר לחו"ל בתפקיד הן במימון ממשלתי והן במימון שאינו ממשלתי תהיה באישור הממשלה, ובמקרים מיוחדים באישורו של ראש הממשלה.

1. במהלך השנים הגישו שרים לממשלות השונות מאות בקשות לאישור נסיעותיהם. לא נמצאו מקרים שבהם החליטה הממשלה שלא לאשר בקשה בעניין זה. החלטות הממשלה בנושא זה ניתנו בנוסח אחיד ללא הערות או הסתייגויות. ההחלטות התקבלו על בסיס מידע חלקי וחסר, ובלא שהתקיים דיון בתועלת שתופק מנסיעת השר עבור הממשלה כולה.

2. התקנון קובע ש"במקרים מיוחדים" רשאי השר להגיש את בקשתו לנסיעה לראש הממשלה במקום לממשלה. נמצא, כי בתקופת הכהונה של הממשלה ה-32 (ממרץ 2009 ועד יוני 2011) הפנתה מזכירות הממשלה 72 בקשות לנסיעות שרים לחו"ל (16% מכלל נסיעות השרים בתקופה זו) ישירות לראש הממשלה, בלי שהבקשה הועברה לממשלה לאישור. חלקן הועברו אל ראש הממשלה אף שלכאורה לא היו נסיבות מיוחדות או בהילות שהצדיקו את אי-העברת הבקשה לאישור הממשלה.

‏הבניית הבחינה המשפטית של נסיעות השרים

בחינת זיקות השר או משרדו לארגונים מממנים

1. הועלה שנסיעות שרים במימון שאינו ממשלתי אושרו מהבחינה המשפטית בלי שנבדקו הזיקות האישיות של השר לגורם המממן או הזיקות הכלכליות והמקצועיות של המשרד לגוף שמימן את הנסיעה.

2. בבחינת חוות הדעת המשפטיות בדבר נסיעות לשם השתתפות באירועי התרמה הועלה, כי חלקן מנחות את השרים להימנע מהשתתפות בפעילות ההתרמה עצמה - למשל לשאת את הנאום שלא בסמוך לגיוס התרומות - ולהימנע מקשר ישיר עם התורמים. לעומת זאת חלק מחוות הדעת לא עסקו בנושא נוכחות השרים בעת גיוס הכספים וההתרמה.

יוער שההנחיות להפריד בין חלק האירוע שהוקצה לנאומים לבין חלק האירוע העוסק בגיוס כספים ולהימנע מקשר ישיר עם התורמים הן קשות מאוד ואולי אף בלתי אפשרית לביצוע.

בחינת "מסגרת תפקידו של השר" לצורך אישור הנסיעה

לפי נוהל היועמ"ש, בטיפול באישור נסיעת שר לחו"ל במימון שאינו ממשלתי יש לבחון אם הנסיעה קשורה לתחום אחריותו "בין... לתחום אחריותו הישיר... ובין אם בתחום עליו הופקד בתפקידו כחבר ממשלת ישראל". הבחינה נדרשת לצורך קביעת הגורם המוסמך לאשר את הנסיעה.

נמצא כי בחלק מחווֹת הדעת שניתנו לאחר פרסום נוהל היועמ"ש לא הייתה התייחסות לשאלה האם נסיעתו של השר קשורה לתחום אחריותו הישיר כשר או לתחום שעליו הופקד בתפקידו כחבר בממשלה. עוד נמצא כי בהיעדר מדיניות אחידה ואמות מידה אשר יבנו את שיקול הדעת המקצועי התקשו לעתים היועצים המשפטיים לסווג את הנסיעה כנדרש.

טיסות במטוסים פרטיים

נמצאו מקרים שבהם טסו שרים במטוסים הפרטיים של גורמים בחו"ל. נמצא כי אין הנחיה מחייבת לגבי השימוש של שרים במטוסים פרטיים.

נסיעות של סגני שרים

נמצא כי הנחיות נוהל היועמ"ש לגבי סגני שרים טרם שולבו בתקנון הממשלה. עוד נמצא, כי לאחר פרסום נוהל היועמ"ש התקיימו נסיעות של סגני שרים לחו"ל בלא שניתנה לגביהן חוות דעת של היועץ המשפטי של המשרד כנדרש בנוהל ובהנחיית המשנה למזכיר הממשלה.

אישור נסיעות על ידי ועדת האתיקה של הכנסת

שרים וסגני שרים שהם גם חברי כנסת פנו מפעם לפעם לוועדת האתיקה של הכנסת כדי לקבל את אישורה לנסיעתם במימון שאינו ממשלתי. כך יצא שהתקיימו שני מסלולי בחינה ואישור מקבילים לנסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל, בלא שהובהר היחס בין המסלולים ובאילו נסיבות יש להעדיף מסלול אחד על פני משנהו.

סיכום והמלצות

השתתפותם של שרים וסגני שרים בפעילויות במדינות העולם דרושה, בין היתר, לשם יצירה ושמירה של קשר מתמיד עם מנהיגות העולם, הסברה מדינית, יצירה והידוק של קשרים עם ארגונים בין-לאומיים ושמירה וחיזוק של הקשרים עם ארגונים יהודיים ועם תפוצות העם היהודי. עם זאת, נסיעות של שרים וסגני שרים לחו"ל בכלל ואלה הממומנות על ידי גורמים שאינם ממשלתיים בפרט, מחייבות תשומת לב מיוחדת והקפדה על סדרי מינהל תקין ועל נורמות ציבוריות ראויות.

בשנים האחרונות גדל בשיעור ניכר היקף נסיעות השרים וסגני השרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי, וכן היקף הנסיעות הכולל. היקף הנסיעות ומאפייניהן מחייבים הסדרה מקיפה של הליכי אישור הנסיעות, הקפדה על מילוי הוראות ובקרה ופיקוח על כל ההיבטים הנוגעים לנושא זה.

בתחילת 2010 קבע משרד המשפטים נוהל העוסק בהליכי האישור של נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי. הביקורת העלתה כי נוהל זה אינו מסדיר באופן מלא והולם את כלל הנושאים הכרוכים בנסיעת שר או סגן שר לחו"ל במימון שאינו ממשלתי, ואף יש בו הוראות הניתנות לפרשנות בדרכים שונות. יצוין כי הצורך בחידוד הנוהל חזר והועלה גם בתשובות השרים למבקר המדינה.

הממצא כי חלק ניכר מהנסיעות לא נבחנו כלל מהבחינה המשפטית מחייב שינוי מידי בהתנהלות השרים והסגנים בטרם נסיעתם לחו"ל: על השרים וסגני השרים להקפיד ולקיים את הדרישה היסודית שכל נסיעה במימון של גורם שאינו ממשלתי תיבחן על ידי גורם משפטי מוסמך. בחינת הנסיעה חייבת להיעשות באופן יסודי ועל סמך מידע מקיף שימסרו השרים. באופן זה יהיה אפשר להנהיג מדיניות בחינה ואישור אחידה. יודגש כי הבחינה המשפטית אינה גורעת מאחריותם האישית של השרים וסגני השרים ומחובתם להימנע ככל הניתן ממצב של ניגוד עניינים או ממראית עין של מצב כזה.

ממצאיו של דוח זה מלמדים על הצורך בתיקון ובהסדרה של שורת נושאים. להלן פירוט עיקרי ההמלצות בשלושה מישורים:

משרדי הממשלה

1. על החשכ"ל שבמשרד האוצר לקבוע בנוהל מחייב את תהליכי הטיפול של המשרד הממשלתי לגבי נסיעות שרים וסגני שרים.

2. על משרדי הממשלה להקפיד על תיעוד תהליך הטיפול והאישור של כל נסיעה.

3. ראוי כי החשכ"ל יקבע כללים ותקרות למרכיבי ההוצאה השונים מתקציב המדינה (טיסות, לינה וכד') בנסיעות של השרים ופמליותיהם לחו"ל.

הממשלה והשרים

1. על השרים וסגני השרים להקפיד במילוי הוראות נוהל היועץ המשפטי לממשלה ולוודא כי מתקיימות הבדיקות וניתנים האישורים המשפטיים הנדרשים לגבי כל נסיעה. בתוך שכך על השרים להקפיד על גילוי מלא ומפורט של כלל הנתונים הקשור בנסיעה.

2. קודם שהממשלה מאשרת נסיעה עליה לדרוש ולקבל מידע מפורט אשר למטרת הנסיעה, הגורם המממן וההוצאות הכוללות הכרוכות במימושה, כדי שאישורה לא יהיה טכני אלא יעשה על בסיס מלוא המידע הנדרש.

3. ראוי כי מזכירות הממשלה תשלב את הנחיות נוהל היועמ"ש לגבי סגני שרים בתקנון הממשלה.

4. על מזכירות הממשלה לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, להבהיר לשרים ולסגני השרים בתקנון את ההבחנה שבין נסיעה פרטית לבין נסיעה בתפקיד.

היועץ המשפטי לממשלה

על היועץ המשפטי לממשלה לפעול כדלקמן:

1. לקבוע הנחיות מיוחדות לעניין נסיעות שרים וסגני שרים הממומנות על ידי קרן היסוד, קק"ל והבונדס.

2. להבהיר את ההנחיות לעניין השתתפות שרים וסגני שרים באירועי התרמה וגיוס כספים.

3. לחדד ולהבהיר את המונח "נסיעה במסגרת התפקיד" של שר ולקבוע מדיניות אחידה ואמות מידה להבניית שיקול הדעת של היועצים המשפטיים במשרדים לקביעת סוג הנסיעה.

4. להסדיר בנוהל היועמ"ש את נסיעות השרים וסגני השרים הנעשות בתקופת בחירות בכובעם כאישים פוליטיים.

5. להסדיר באופן מורחב ומפורט את הכללים לנסיעת בני זוג של שרים.

6. לקבוע כללים ברורים לעניין נסיעותיהם של שרים במטוסים פרטיים.

7. לקבוע בתיאום עם היועץ המשפטי לכנסת הסדרים שימנעו בחינה כפולה של נסיעת שר או סגן שר הן על ידי משרדו והן על ידי ועדת האתיקה של הכנסת.

8. להחיל את הכללים והתקרות שיקבע החשכ"ל למרכיבי ההוצאה השונים (טיסות, לינה וכד') בנסיעות של השרים ופמליותיהם לחו"ל גם על נסיעות במימון שאינו ממשלתי.

נוסף על מכלול המלצות האמורות סבור משרד מבקר המדינה כי על הממשלה לקיים בחינה כוללת בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, בכל הנוגע למדיניות האישור של נסיעות שרים וסגני שרים במימון שאינו ממשלתי. בחינה זו ראוי שתיעשה לאור העיקרון שבא לביטוי בהחלטות שקיבלה בשנים האחרונות הוועדה למתן היתרים, ולפיו כאשר נודעת חשיבות להשתתפותו של שר או סגן שר באירוע בין-לאומי לקידום שמה ומעמדה של מדינת ישראל, ראוי שמימון הנסיעה לא ייעשה על ידי גורם שאינו ממשלתי. היסוד לעמדה זו הוא הצורך לשמור על טוהר מידות, ניקיון כפיים ואתיקה ציבורית בפעילותם של שרים וסגני שרים למנוע אפשרות למחויבות כלשהי כלפי הגורמים המממנים לרבות למראית עין.

דוח זה מצביע על כך שהמנגנונים הממשלתיים המטפלים בנושא ניגוד העניינים בכלל ובהקשר של נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי בפרט, לוקים בחולשה טבועה. בהקשר זה, תפקידיו של מבקר המדינה כגורם חיצוני לממשלה - הבודק את מילוי הוראות הכללים למניעת ניגוד עניינים ומחווה את דעתו לפני הוועדה הבלתי תלויה למתן היתרים, וכן תפקידיו וסמכויותיו בתחום הביקורת בכלל וביקורת מימון מפלגות ובחירות מקדימות בפרט ובירור תלונות הציבור - הם בבחינת יתרון המבטיח חוזק מבני שראוי לשמרו ולקדמו.

זרים שאינם בני הרחקה מישראל

תקציר

הגירה היא סוגיה גלובלית המעסיקה מדינות רבות. מאז ראשית שנות התשעים של המאה העשרים רבו הזרים השוהים בישראל שלא כחוק. קבוצה זו כוללת עובדים זרים שנכנסו לישראל כחוק ולא יצאו ממנה בתום תקופת שהותם החוקית; מי שנכנס לישראל באשרת תייר ולא עזב אותה בתום תקופת שהייתו החוקית; וזרים שנכנסו לישראל לא דרך מעברי גבול רשמיים. קבוצות אלו מנו ביוני 2013 כ-230,000 איש, 54,000 מהם אינם בני הרחקה (להלן - זרים או זרים שאינם בני הרחקה) . דוח זה עוסק בעניינם של זרים שאינם בני הרחקה מישראל, שהם בעיקר יוצאי אריתראה והרפובליקה של סודן . רבים מהם, אך לא כולם, עומדים בהגדרת "מסתננים" .

לגבי יוצאי אריתריאה השוהים בישראל ננקטת כיום מדיניות אי-הרחקה זמנית. מדובר במדיניות תלוית נסיבות שיש לבחון מפעם לפעם . להבדיל, המדינה נמנעת לעת הזאת מלהחזיר זרים יוצאי הרפובליקה של סודן למדינתם בעיקר בשל הקושי המעשי שבהרחקה למדינה שאין עמה יחסים דיפלומטיים . עמדת המדינה היא כי הדבר אינו מונע פעולות להסדרת חזרתם למדינתם דרך מדינות אחרות.

כניסתם של עשרות אלפי זרים לישראל ושהותם בה יצרו מציאות מורכבת המציבה לפני הממשלה אתגרים המחייבים טיפול ומענה, ובהם מציאות החיים שהתהוותה במהלך השנים בשכונות דרום תל אביב (להלן - דרום ת"א), שבהן שוהים כיום זרים רבים.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בטיפול הרשויות בסוגיית הזרים שאינם בני הרחקה מישראל. הבדיקה נעשתה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה); במשרד הבריאות; במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם); במשרד המשפטים; במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ); במשטרת ישראל; במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה); ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין); בעיריית תל אביב-יפו (להלן - עיריית ת"א) ובחברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י). לצורך הכנת הדוח נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם נציגי תושבים משכונות בדרום ת"א ועם נציגים מכמה ארגונים שעוסקים בענייניהם של זרים (להלן - ארגונים).

יצוין כי במאי 2013 פרסם מבקר המדינה חוות דעת לפי סעיף 21(א) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], בדבר "הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל" (להלן - דוח הקטינים) , ומעקב אחר התיקון של חלק מהליקויים שהועלו בה מצורף לדוח זה . על כן יעסוק דוח זה ברובו בעניינם של בגירים שאינם בני הרחקה.

עיקרי הממצאים

מרבית הזרים מתגוררים בחמש שכונות בדרום ת"א (נווה שאנן, פלורנטין, שפירא, קריית שלום והתקווה (להלן - שכונות דרום ת"א). כ-12% מהתינוקות שנולדו בעיר במחצית הראשונה של שנת 2013 נולדו לזרים. על פי האומדנים הקיימים של עיריית ת"א, כבר בשנת 2008 היוותה אוכלוסיית הזרים רוב של האוכלוסייה הכוללת בשכונות דרום ת"א, ובשנת 2011 היא מנתה כ-61,000 נפש, שהיוו כ-61% מאוכלוסיית השכונות וכ-13% מתושבי העיר באותה שנה (ראו תרשים 1 להלן).

מציאות החיים בחמש שכונות דרום ת"א, שבהן גרים חלק ניכר מהזרים בישראל, מורכבת ומרובת קשיים. תמונת המצב עגומה. כפי שיובא להלן, תושבי השכונות מביעים תחושה קשה של היעדר ביטחון אישי עקב מגורי הזרים שם. אין ספק כי איכות חייהם של התושבים המקומיים נפגעה בצורה ניכרת ביותר, ושכונות מגוריהם שינו את פניהן ללא היכר.

1. הגידול הניכר באוכלוסיית שכונות דרום ת"א הגדיל את הביקוש לדירות להשכרה. חלק מביקוש זה קיבל מענה בשתי דרכים: פיצול דירות מגורים לדירות קטנות יותר ומגורים של זרים רבים בדירה שתוכננה לפחות נפשות. התנאים הפיזיים בשכונות האלה, הכוללים פיצולי דירות, חיבורים פירטיים של מתקני גז וחיבורים מסוכנים לרשת החשמל, מובילים, על פי הגורמים המקצועיים, לסכנות בטיחותיות ולעתים עד לכדי סכנת חיים ממשית, כמפורט להלן.

(א) באזור התחנה המרכזית בתל אביב ובשכונות דרום ת"א נפוצה מאוד אספקה פירטית של גז, וכן נפוצים החזקת בלוני גז ושימוש בהם בתוך חללי המגורים. מצב זה טומן בחובו סכנה לשלומם ולבטיחותם של כלל האנשים המתגוררים בשכונות דרום ת"א. למשרד האנרגיה יש מידע על השימוש החריג בחומרתו בגז בשכונות אלה, והתרעות הובאו לפניו שוב ושוב. אולם הוא הסתפק בפעולות פיקוח שגרתיות שנעשו מעת לעת, והסביר זאת במחסור בכוח אדם, ולא נקט פעולה ממשית וכוללת לתיקון המצב כנדרש מהשימוש החריג בחומרתו בגז. נושא תשתיות הגז הפירטיות בשכונות דרום ת"א לא נדון בהנהלת המשרד.

(ב) בידי עיריית ת"א היה מידע חלקי המלמד על בעיות בטיחות בתחום החשמל בשכונות דרום ת"א, לעתים חמורות, והיא שיתפה בבדיקות שיזמה בכמה מבנים גם את נציגי חח"י. ואולם המידע שאספו גורמי השטח לא שימש את משרד האנרגיה ואת חח"י לצורך ביצוע בדיקות מקיפות בשטח. כתוצאה מאלה, לא וידאו הגורמים המופקדים על בטיחות משק החשמל שאין בשכונות האמורות ליקויי בטיחות חמורים ושתושביהן אינם חשופים לסכנות שכרוכות בליקויים אלה.

2. הרשות הארצית לכבאות והצלה במשרד לבט"פ מופקדת על מניעת דלקות ועל כיבוין ומניעת התפשטותן. נתוני הרשות מלמדים שכ-75% מהדלקות בתל אביב-יפו פורצות בשטח המצוי בתחום אחריותן של שתי תחנות כיבוי אש בדרום העיר, האחראיות לכשליש משטח העיר. בשטח שבאחריות התחנות האלה נמצאות חמש שכונות דרום ת"א.

היערכות המשטרה בדרום תל אביב

1. על פי סקר שעשתה עיריית ת"א, בשנים 2011 ו-2012 דיווחו תושבי העיר על ירידה בתחושת הביטחון, בעיקר בשכונות דרום ת"א. יותר ממחצית תושבי השכונות האלה דיווחו שאינם חשים בטוחים ללכת לבד בשעות החשכה באזור מגוריהם. זאת לעומת כ-20% מכלל תושבי העיר שדיווחו על תחושה זו.

2. בשל מגבלות הנתונים - הן של המשטרה, הן של רשות האוכלוסין, לא ניתן לקבוע במידה מספקת של ודאות אם מספר התיקים שפתחה המשטרה נגד זרים הוא גדול, בהתחשב בגודל אוכלוסייתם בארץ. מאפייני הפשיעה בקרב הזרים, המלמדים על מורכבותה של המציאות הקיימת, ובחינת הגורמים לפשיעה, שעליהם הצביעה המשטרה לפני השר לביטחון הפנים, מובילים למסקנה כי רק טיפול מערכתי וכלל-ממשלתי, שיתמודד גם עם הגורמים לפשיעה בקרב הזרים, יכול להוביל לשינוי.

3. חלק ניכר מהזרים מתגוררים, כאמור בשכונות דרום ת"א המצויות בעיקר בשטח שבתחום אחריותו של מרחב יפתח של המשטרה, ובו פועלת תחנת שר"ת , האחראית לשכונות שפירא ונווה שאנן. ביולי 2013 היו מאוישות רק כ-70% מהמשרות בתקן התחנה שעליו הומלץ בסיום עבודת מטה שעליה החליט ראש הממשלה. תכנית של שני שלבים לתגבור התחנה יושמה באופן חלקי ביותר: שלב א' של התכנית, שאישר המפכ"ל ביולי 2012, יושם באופן חלקי, וטרם הוחל ביישום שלב ב'.

בנתוני איוש המשרות של תחנת שר"ת יש כדי לעורר ספק אם יש בידי המשטרה הכלים הדרושים כדי לממש את עקרונות התפיסה המבצעית שקבע מחוז תל אביב, ולפיהם נדרש כוח מבצעי שיפעל בכל שעות היממה, לרבות בתחום החקירות והמודיעין, ויבצע סיורים רגליים בריכוזי פעילות של זרים לצורך מניעה והרתעה.

תעסוקת זרים ויכולתם להתקיים

1. בנובמבר 2010 החליטה הממשלה לגבש תכנית להקמה ולהפעלה של מרכז שהייה למסתננים מגבול מצרים ולאכיפה כנגד העסקתם של מסתננים אלה. על פי התכנית יסופקו במרכז צורכיהם הפיזיים, ובפרט מקומות לינה, מזון, שתייה וצורכי בריאות. נקבע כי רשות האוכלוסין תחל לאכוף את איסור העסקת הזרים על מעסיקי מסתננים רק לאחר הפעלת המרכז.

בישראל שוהים כאמור כ-50,000 זרים שאינם בני הרחקה. יכולתם של עשרות אלפים אלו להתקיים מותנית בהשגת עבודה תמורת שכר או בפעולה יזומה של המדינה לאספקת צורכיהם הבסיסיים. תכנית ההקמה והאכלוס של מרכזי השהייה מ-2010 מומשה באופן חלקי מאוד. נוסף על כך גם אם היו מוקמים ומאוכלסים שלושת מרכזי השהייה שתוכננו, רוב הזרים שאינם בני הרחקה היו נותרים מחוצה להם, ללא אפשרות חוקית לעבוד ולהתפרנס; שכן עוד בסוף 2010, מועד החלטת הממשלה והדיונים בבג"ץ, מספר הזרים בארץ היה כפול ממספר מקומות השהייה המתוכנן במרכזים. גם לאחר הפעלתה של תכנית משולבת חדשה מנובמבר 2013, מספר הזרים גדול פי חמישה ויותר ממספר המקומות במרכז השהייה. כפי שיפורט להלן, במרכז השהייה ובמתקן המשמורת סהרונים יש מקומות לאכלוס כ-9,000 זרים, פחות מ-20% ממספר הזרים השוהים בישראל על פי הערכת רשות האוכלוסין (יותר מ-50,000 איש); המרכז מיועד בשלב הראשון לגברים זרים בלבד, ולא לאלפי הנשים הזרות שבארץ ולילדים.

2. המדינה הציגה לבג"ץ הסדר שיינקט עד פתיחתו של מרכז שהייה לזרים שאינם בני הרחקה, לפיו לא יוענקו אישורי עבודה לזרים, ובשלב זה לא יינקטו פעולות כנגד מעסיקיהם. את המענה הזה הציגה המדינה כפתרון ביניים לכשישה חודשים, עד פתיחתו של מרכז השהייה. בג"ץ מצא כי יש בעמדת המדינה משום איזון ראוי, בהתחשב במציאות שהוצגה לו. בפועל הפתרון שנקטה המדינה הפך מפתרון ביניים להסדר קבוע. במועד סיום הביקורת (כשנתיים וחצי לאחר שתמו ששת החודשים האמורים), עדיין תלויה אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים רק ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה. זאת במסגרת של הסדר ארעי לפיו נמנעת המדינה מלפעול מול המעסיקים. כמו כן, בפתרון זה ככל שהוא מתמשך, יש אף משום פגיעה בעקרונות יסוד של שלטון החוק, שכן הוא יוצר מצב שבו הדין עמום ונסתר, והרשויות מנציחות שגרה של אי-כיבוד החוק על ידי אי-אכיפתו.

3. המציאות הקיימת מחייבת התמודדות עם השאלה כיצד אפשר להבטיח קיום מינימלי בכבוד לזרים שמחוץ למרכז השהייה, שאינם מסוגלים לעבוד למחייתם, והמדינה אינה מספקת להם תנאים בסיסיים, כמו אנשים שסובלים מנכויות או ממחלות. שאלה זו כלל לא עלתה לדיון, וברי שלא נמצא פתרון להגשמת זכותם של זרים לקיום בסיסי.

4. הסדר אי אכיפה על מעסיקים מיושם כבר כמה שנים באופן המערים קשיים שונים: רשות האוכלוסין נמנעה מלהבהיר ולפרסם לציבור את ההסדר; ומסמכים רשמיים שהונפקו לזרים נוסחו באופן מבלבל ומטעה.

קיים חשש כי ביישום ההסדר האמור, על מגבלותיו, באופן מתמשך ולאורך שנים, יש כדי להוביל לפגיעה ביכולתם של חלק מהזרים ליהנות מביטחון סוציאלי ומרמת חיים נאותה, לרבות מזון, לבוש ודיור נאותים, כדרישת האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות, ותרבותיות משנת 1966, אשר אושררה בישראל ב-1991 (להלן - האמנה בדבר זכויות חברתיות). במצב הקיים נפגעת, במקרים מסוימים, יכולתם של זרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאור ממצאיו של פרק זה את המצב הקיים והמתהווה בתחום זה וזאת על מנת להבטיח קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי.

שירותי בריאות

1. מסוף 2008 ועד סוף 2013 חלו שינויים מפליגים בהיקף אוכלוסיית הזרים שאינם בני הרחקה בישראל. בשנים האלה מינה משרד הבריאות צוותים וועדות שמטרתם לגבש מדיניות בעניין שירותי בריאות לזרים, ואף פעל לאספקה של חלק מהשירותים, אולם קביעת המדיניות לא הושלמה, ואף לא הייתה בידי המשרד תשתית הנתונים הנדרשת לשם גיבוש מדיניות כזו.

ככלל נדרשים מוסדות הבריאות על פי חוק זכויות החולה להעניק לזרים טיפול רפואי במקרי חירום בלבד, אולם בכל הנוגע לזרים עומדים בתי החולים לפני פניותיהם לקבל טיפול גם במקרים שבדרך כלל המענה הטיפולי להם ניתן בקהילה. הטיפול הרפואי בזרים בקהילה חלקי, חסר ומוגבל בעיקר לאזור המרכז.

2. כפי שיפורט להלן, המדיניות שגיבשה הממשלה בנושא הזרים שאינם בני הרחקה חסרה נדבך חשוב, הנוגע לטיפול הניתן לזרים השוהים מחוץ למרכז השהייה. על רקע זה, ובהיעדר תכנית פעולה סדורה של משרד הבריאות, נאלצת מערכת הבריאות להתמודד עם צורכי הזרים, ללא גיבוי תקציבי מתאים. היעדר מקורות תקציביים גם עלול לפגוע באיתנות הכלכלית של בתי החולים.

3. בהיעדר טיפול רפואי מספק בקהילה, מוזנחים הצרכים הרפואיים של חלק מהזרים שאינם בני הרחקה, עד שמצבם מידרדר לכדי מצב חירום.

4. עולה חשש ממשי כי מתן גישה מצומצמת לשירותי בריאות לזרים שאינם בני הרחקה, הסובלים ממחלות נפש או ממחלות כרוניות מסוימות, ולעתים אף לזרים הזקוקים לשיקום וסיעוד, כמפורט בממצאי הביקורת, אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון ועם תנאי האמנה בדבר זכויות חברתיות. יש אפוא מקום כי ינקטו פעולות כדי לוודא שמוענק השירות הרפואי הנדרש לקבוצות אלה על פי הדין. מוצע שהיועץ המשפטי לממשלה גם יבחן, לאור ממצאיו של פרק זה, אם הגישה המצומצמת לשירותי בריאות עומדת בתנאי דינים אלו הן בנוגע לקבוצות האמורות והן בנוגע לשאר הזרים הזקוקים לטיפול רפואי שאינו טיפול חירום ואינם שוהים במרכז השהייה. על היועץ המשפטי לממשלה להנחות את משרדי הממשלה בהתאם לתוצאות בחינתו.

שירותי רווחה

1. מדיניות משרד הרווחה בנוגע לטיפול בזרים שאינם בני הרחקה גורסת כי באין מדיניות ממשלתית כוללת לא יוענקו שירותי רווחה לזרים, למעט במקרים שבהם נשקפת סכנה מידית לשלומם. ספק אם ביכולתם של שירותי הרווחה לזהות זרים שנשקפת סכנה לשלומם, שכן נגישות הזרים לשירותי הרווחה מוגבלת ביותר. במצב זה נותרים מחוץ למעגל המטופלים בידי שירותי הרווחה נשים מוכות שאינן שוהות במקלט; זרים שעונו בדרכם לישראל, ולא נבחן מצבם הפיזי והנפשי; וזרים שהוכרו כקרבנות סחר ולא נמצא להם מקום במקלטים .

עולה חשש ממשי כי המענה הניתן לקבוצות חלשות ופגיעות אלו כתוצאה מיישום המדיניות האמורה אינו עומד בהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אינו מבטיח שמירה מפגיעה בגופו או בכבודו של הנמנה עם קבוצות אלו, ואינו שומר על זכותו לביטחון סוציאלי בסיסי. כמו כן קיים חשש כי המענה הניתן לקבוצות האלה אינו עומד גם בהוראות האמנה בדבר זכויות חברתיות, שנועדה להבטיח את שמירת זכותו של אדם לביטחון סוציאלי, לרמת חיים נאותה ולהנאה מרמת הבריאות הגופנית והנפשית הגבוהה ביותר שאפשר להשיגה, עד כדי מרב המקורות העומדים לרשות המדינה. מוצע לכן כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן נושא זה לאור ממצאיו של פרק זה וינחה את משרד הרווחה בהתאם לתוצאות בחינתו.

2. משרד הרווחה קבע כי הטיפול באלימות במשפחה ייעשה ב"מרכז למניעה ולטיפול באלימות במשפחה" שיפעל במסגרת המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית. נשים ישראליות זכאיות לסל שירותים ומגוון של פתרונות, ובמקרים הקשים ביותר הן מופנות למקלט. נשים זרות זכאיות רק לפתרון המיועד למקרים הקשים - הפנייה למקלט. יתר על כן, תהליך רגיל של טיפול במקלט, הכולל גם ליווי, תמיכה, טיפול והכוונה לחיים עצמאיים לאחר היציאה ממנו, תוך בחינת האפשרויות העומדות לרשות האישה בעתיד, אינו אפשרי לאישה זרה. שלא כישראלית, אישה זרה אינה זכאית לסיוע בשכר דירה עם יציאתה מהמקלט לצורך קיום חיים עצמאיים ובחירת מקום מגורים הרחק ממעגל האלימות. היא גם אינה זכאית להשתתף בקבוצות טיפוליות ארוכות טווח, ואין מסופק לה סל השירותים שמקבלת אישה ישראלית ובו ליווי וטיפול נפשי, שיקום וטיפול משפחתי. לרוב היא גם אינה זכאית לטיפול רפואי, כיוון שאינה מבוטחת בביטוח רפואי. בהיעדר כל אלה, תהליך השיקום הרגיל, לרבות בתקופת השהייה במקלט אינו מתקיים במקרה של אישה זרה.

3. קרבנות סחר הם החלשים והפגיעים בקבוצה החלשה והפגיעה של זרים שאינם בני הרחקה, והם הגיעו לישראל דרך גבול מצרים לאחר שעונו. אנשים אלה היו בסכנה קיומית ממשית, וחלקם נחטפו לישראל והגיעו שלא ברצונם. אנשים אלה זכאים לטיפול מסור ותומך ככל שיכולה מדינת ישראל להעניק, ולכל הפחות ככל שצריך לקבל קרבן סחר שנכנס למקלט, על פי החלטת ממשלה.

אמנם במשך כחצי שנה טופל במסירות עניינם של עשרות זרים שהוכרו כנפגעי סחר, שהגיעו במהלך תקופה קצרה יחסית לישראל ולא נמצא להם מקום במקלט, אך משרד המשפטים וארגון א.ס.ף (ארגון סיוע לפליטים ולמבקשי מקלט בישראל) הם שטיפלו בהם, ולא שירותי הרווחה של המדינה, שהם בעלי ההכשרה הנדרשת ובעלי הסמכות לעסוק בכך.

מדיניות הממשלה

1. מאז שנת 2010 קיבלה הממשלה החלטות בעניינם של "המסתננים לארץ דרך גבול מצרים", שעוסקות ב"בלימת ההסתננות הבלתי חוקית למדינת ישראל" באמצעות הקמת מכשול בגבול ישראל ומצרים, באפשרויות ההרחקה מישראל, בהיבטי הקמת מרכז שהייה והפעלתו ובבחינת המלצות בעניין אכיפה כנגד מעסיקי מסתננים. כמו כן היא נקטה כאמור מדיניות של אי-אכיפה כנגד מעסיקים.

החלטות הממשלה האמורות הניחו את הבסיס למדיניות הממשלה שתכליתה בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, צמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי ערים ויציאה מרצון של מסתננים מישראל. ואולם מדיניות זו חסרה נדבך חשוב של מתן מענה בתחום הטיפול וסיפוק צורכיהם הבסיסים של זרים המתגוררים בארץ, שהרי רובם המכריע אינו מוחזק במרכזים שהוקמו : במרכז השהייה ובמתקן המשמורת שהוקמו יש מקומות לאכלוס כ-9,000 זרים, פחות מ-20% ממספר הזרים השוהים בישראל על פי הערכת רשות האוכלוסין (54,000 איש). כמו כן עד מועד סיום הביקורת ניסיונות הממשלה להרחיק זרים למדינה שלישית, שהחלו עוד ב-2008, לא הגיעו לכלל מימוש.

2. במשך יותר מחמש שנים שבו ופנו גורמים שונים, בהם שרים וחברי כנסת לראש הממשלה, למשרד רה"ם, למשרד הפנים ואף ליועץ המשפטי לממשלה ולאגף התקציבים במשרד האוצר, בבקשה שתוגדר מדיניות שתכלול היבטים הנוגעים לטיפול בזרים השוהים בארץ, מחוץ למתקני המשמורת, ויוקצו משאבים ליישומה. נוסף על כך עלתה כמה פעמים הבקשה למנות גורם מתכלל בעל סמכות לעסוק בנושא זה ובקשר שבין משרדי הממשלה.

התשובות לפניות הללו עסקו במרכיבי המדיניות שהממשלה גיבשה, אולם לא היה בהן מענה קונקרטי לדרישה לקבוע מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול בזרים ששוהים בארץ ואינם במתקני משמורת או במרכז שהייה. הפתרונות שאימצה הממשלה, לרבות הרחקת זרים למדינה שלישית, יציאת זרים מהארץ מרצון והקמת מרכז שהייה, עשויים להקטין את מספר הזרים השוהים בארץ, אולם גם אם יתממשו, הרי בשנים הבאות עדיין ישהו בה עשרות אלפי זרים, מחוץ למתקני משמורת ולמרכז השהייה. בכך נותרים משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ותושבי דרום ת"א במציאות קשה ומורכבת עמה הם נדרשים להתמודד לבדם.

סיכום והמלצות

1. סוגיית הזרים שאינם בני הרחקה מישראל מורכבת ורגישה. בישראל נמצאים מהגרים מאפריקה זה כעשור, עשרות אלפים מהם אינם בני הרחקה ואינם במתקני משמורת או במרכז שהייה. במהלך השנים הלך וגבר הצורך שהממשלה תנקוט פעולות שימנעו את הפגיעה במערך חייהם של אזרחי המדינה כתוצאה מכניסת הזרים לארץ, לצד החובה להבטיח את זכויות האדם הבסיסיות של הזרים. למעשה שתי הקבוצות - אזרחים וזרים - כרוכות זו בזו, בייחוד באזורים שבהם מתגוררים זרים רבים. הזנחה של בני הקבוצה האחת בידי המדינה מרעה את תנאי החיים של בני הקבוצה האחרת ופוגעת בהם.

הממשלה קיבלה החלטות אשר הניחו את הבסיס למדיניות שתכליתה בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, צמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי ערים ויציאה מרצון של מסתננים מישראל. דוח זה מצביע על העדרו של נדבך חשוב במדיניות - זה הנוגע לתחום הטיפול בזרים השוהים במדינת ישראל זה זמן רב מאוד וסיפוק צורכיהם הבסיסים. היעדרם של הנדבך הזה ושל תכניות פעולה מספקות בתחומי הבריאות, הרווחה, התעסוקה והתשתיות, ובמידה מסוימת גם בתחום השיטור, הותירו את "גורמי השטח" בשלטון המרכזי והמקומי להתמודד עם דילמות קשות ויומיומיות, בלי שניתנו להם הנחיות הנגזרות ממדיניות ובלי האמצעים הדרושים להתמודדות זו.

במצב זה ולנוכח המציאות האנושית והחברתית הקשה שתוארה בדוח, נדרשת הממשלה להשלים את מדיניותה לאלתר, על סמך תכניות שיגבשו השרים הרלוונטיים, באופן שיבטיח טיפול הולם בזרים ובעיקר באלו הנמנים על הנזקקים והחלשים ביותר שביניהם. פעולה זו נדרשת גם בהתחשב בערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, במורשת ישראל בדבר היחס לחלשים בחברה, ובהם הגר (הזר) היושב בקרבנו, ובדין הבין-לאומי בתחומי ההגירה, הפליטות וזכויות האדם.

בד בבד, נדרשת הממשלה לעסוק גם בהיבטים הנוגעים לתושבים, בעיקר בתל אביב-יפו, שכן, ממצאיו של דוח זה מלמדים כי להיעדרה של התמודדות כוללת עם מציאות החיים של עשרות אלפי הזרים, בכמה ערים בארץ ובעיקר בתל אביב-יפו, יש השלכות ברורות וישירות גם על המצוקה שבה שרויים תושבים בשכונות שבהן התרכזו הזרים במהלך השנים.

על השרים הנוגעים בדבר - שר הפנים מר גדעון סער, שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים מר סילבן שלום, ושר האוצר מר יאיר לפיד - לוודא, כל אחד בתחומו שיהיו בידי משרדי הממשלה ובידי עיריית ת"א האמצעים הנחוצים להתמודדות עם הבעיות האמורות. משימה זו רחבה ומורכבת, אולם לנוכח מצוקתם הקשה של תושבי דרום תל אביב והסכנה לשלומם ולבריאותם יש לעשותה ללא שיהוי. על השר לביטחון הפנים לוודא שיעמדו לרשות תחנת המשטרה בדרום ת"א (תחנת שר"ת) משאבי כוח האדם הנדרשים לשם התמודדות עם הצרכים הייחודיים בשכונות דרום ת"א ולשם שיפור תחושת הביטחון האישי של התושבים בהן.

2. דוח זה מעורר במקרים שונים ספק אם פעולות הממשלה בכל הנוגע להבטחת מינימום של אמצעים חומריים שיאפשרו לנזקקים ולחלשים מבין הזרים להתקיים בחברה, עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין-לאומי. ספק זה מתעורר בעיקר בנוגע למספר תחומים: הגישה המצומצמת שניתנה לקבוצות חולים מסוימות לשירותי בריאות; השלכות יישומה של מדיניות משרד הרווחה בקשר לקבוצות מסוימות של זרים נזקקים; ויכולתם של החלשים והנזקקים מבין הזרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד.

על שר הפנים ועל שרת המשפטים לגבש יחד בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין. עוד עליהם, להביא את ההצעה לדיון בממשלה לשם גיבוש החלטה ונקיטת הפעולות הנדרשות לביצועה. לנוכח האמור בדוח ביקורת זה, יש להשלים בהקדם האפשרי את המשימות האלה.

על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה, על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצאו חסמים בפני ביצוע פעולות אלה, על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון.

על שר הרווחה ומנכ"ל משרדו, על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה כדי לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לקבוצות מסוימות של זרים (נשים מוכות שאינן שוהות במקלט, זרים שעונו בדרכם לישראל ולא נבחן מצבם הפיזי והנפשי וזרים שהוכרו כקרבנות סחר ולא נמצא להם מקום במקלטים), ואם נדרש, להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הרווחה לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות (בנוגע לפעולות שכרוכות בפעולות של גורמים ממשלתיים אחרים - ראו להלן). אם יימצאו חסמים העומדים בפני ביצוע הפעולות האלה, על שר הרווחה להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון.

פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה

תקציר

אדם עם מוגבלות מוגדר כ"אדם עם לקות פיזית, נפשית או שכלית, לרבות קוגניטיבית, קבועה או זמנית, אשר בשלה מוגבל תפקודו באופן מהותי בתחום אחד או יותר מתחומי החיים העיקריים" . בשנת 2011 כ-750,000 איש בגיל העבודה, שהם כ-18% מהאוכלוסייה בטווח גיל זה, הגדירו עצמם כאנשים עם מוגבלות בינונית או חמורה (להלן - אנשים עם מוגבלות). מהם לכ-460,000 קבעו הוועדות הרפואיות של המוסד לביטוח לאומי אחוזי נכות (להלן - אנשים עם מוגבלות שאובחנו בבט"ל), ומתוכם כ-250,000 אנשים זכאים לקצבת נכות כללית או קצבת נכות מעבודה (להלן - מקבלי קצבאות נכות). קיימים פערים ניכרים בין אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות בישראל ובין האוכלוסייה הכללית, והדבר בא לידי ביטוי גם בשוק העבודה: לפי הנתונים לשנת 2011, שיעור תעסוקתם נמוך ועומד על 51%, לעומת שיעור תעסוקה של 74% בקרב האוכלוסייה ללא מוגבלות. שיעור התעסוקה בקרב אנשים עם מוגבלות חמורה נמוך אף יותר - כ-34%, ומקרב מקבלי קצבת נכות כללית מועסקים 18% בלבד. על פי הערכות שביצע מינהל מחקר וכלכלה שבמשרד הכלכלה בשנת 2012, סך אבדן התוצר המשקי לשנה בשל אבטלה של אנשים עם מוגבלות הוא כ-5 מיליארד ש"ח. שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה תועיל לכל הצדדים - ירוויחו ממנה גם המועסקים, אך גם המשק והחברה הישראלית בכללה (מצב שלWin-Win ). על הממשלה מוטל תפקיד חשוב בהקשר זה, הן כמעסיק הגדול במשק והן כבעלת יכולת להטמיע שינויים בשוק העבודה.

מצבם הקשה של אנשים עם מוגבלות בתחום התעסוקה עמד פעמים רבות על סדר היום הציבורי . במרץ 2005 חלה נקודת מפנה בנושא זה, כאשר הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה (להלן - ועדת לרון) , שהוקמה בשנת 2002 בעקבות שביתת הנכים, הגישה לממשלה את המלצותיה ובכללן המלצות הנוגעות לתחום התעסוקה. הממשלה אימצה את עקרונות דוח הוועדה, וקבעה כי תוקם ועדת מעקב ממשלתית לצורך יישום המלצות הוועדה (להלן - ועדת המעקב) .

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הממשלה לשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, ובכלל זה את מידת היישום של המלצות ועדת לרון, ואת התיאום בין הגופים השונים הפועלים בתחום זה. עיקר הבדיקה נעשה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה); במשרד הכלכלה - במטה לשילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה (להלן - המטה לשילוב או המטה); במוסד לביטוח לאומי (להלן - הבט"ל); בנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות שבמשרד המשפטים (להלן - נציבות השוויון) ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם). בדיקות השלמה נערכו במשרד החינוך, במשרד הבריאות, במשרד האוצר, בעיריות ירושלים ולוד, ובגופים נוספים העוסקים בנושא זה, דוגמת ג'וינט ישראל ועמותות שונות.

עיקרי הממצאים

תמונת מצב

1. מערכות רבות במדינת ישראל עוסקות בנושא התעסוקה של אנשים עם מוגבלות, והן פזורות בין גופים ציבוריים שונים. אלה המרכזיים שבהם: משרד הבריאות אחראי לאוכלוסיית נכי הנפש ; משרד הרווחה מטפל באוכלוסיית האנשים עם מוגבלות פיזית, חושית, שכלית-התפתחותית ואוטיזם ; הבט"ל מבצע אבחונים לקביעת דרגות נכות וכושר השתכרות לשם קביעת זכאות לקצבאות, וכמו כן מטפל בשיקום התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות המתאימים להשתלב בעבודה בשוק החופשי. הגופים המנויים לעיל מציעים, כל אחד בדרכו, שירותי שיקום תעסוקתי, העשויים לכלול הכשרות מקצועיות וליווי והשמה במקום העבודה. המטה לשילוב שבמשרד הכלכלה עוסק בקידום העסקתם של אנשים עם מוגבלות באמצעות עידוד המעסיקים; נש"ם אמונה על קידום ייצוג הולם לאוכלוסייה זו בשירות המדינה; ונציבות השוויון שבמשרד המשפטים פועלת בין היתר לקידום שוויון ולמניעת הפליה של אנשים עם מוגבלות. המדינה השקיעה בשנת 2012 כ-550 מיליון ש"ח בנושא העסקת אנשים עם מוגבלות.

2. מבדיקת שיעורי התעסוקה משנת 2005 ועד שנת 2011 עולה כי מאז הוגש דוח ועדת לרון לא חל המפנה המצופה: שיעור התעסוקה של מקבלי קצבת נכות כללית עלה בחמש נקודות האחוז. גם לאחר שנת 2009, מועד הכניסה לתוקף של התיקון לחוק הביטוח הלאומי (להלן - חוק לרון) , שיעור העסקתם של מקבלי קצבת נכות - 18% בשנת 2011 - עדיין נמוך משמעותית בהשוואה לשיעור ההעסקה של אנשים ללא מוגבלות, שהוא 74%. אמנם חלק מהאנשים עם מוגבלות אינם מסוגלים לעבוד, אך גם הגופים המוזכרים לעיל הכירו בכך שהגידול בשיעורי התעסוקה בקרב מקבלי קצבת נכות כללית מאז נחקק חוק לרון אינו מספק.

3. שירותי שיקום תעסוקתי הם הכלי שמציעה המדינה לשיקום ולשילוב של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה. נמצא כי מקרב כ-258,000 אנשים עם מוגבלות הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי כלשהו - 76% (כ-195,000 איש) לא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי מאף גורם מהגורמים המופקדים על שיקומם (בט"ל, משרד הרווחה ומשרד הבריאות). ניתן להניח כי חלקם יכולים היו להיעזר בשיקום תעסוקתי כדי להשתלב בעבודה. עם זאת יובהר כי חלק מחברי הקבוצה שלא קיבלה שירותי שיקום, ככל הנראה לא מתאימים לשיקום תעסוקתי (למשל, בשל היעדר מוטיבציה לעבוד), או אינם זקוקים לו (בין משום שהם יכולים להשתקם בעצמם ובין משום שהם כבר מועסקים).

4. בביקורת עלה כי כל גורם ממשלתי מרכז בנפרד את המידע שצבר על אנשים עם מוגבלות, ואין אפשרות לדעת בגוף אחד אם פלוני קיבל בעבר שיקום תעסוקתי אצל גוף אחר. נוסף על כך, לא קיים מיפוי מרכזי של כלל האנשים עם מוגבלות לעניין התאמתם, זכאותם והזדקקותם לשיקום תעסוקתי (בין אם בבט"ל, במשרד הרווחה או במשרד הבריאות).

היעדרם של גורם מתכלל ושל תכנית לאומית

1. בביקורת עלה כי המלצות ועדת לרון להקמת גוף מתכלל טרם יושמו, וזאת חרף העובדה כי חלפו שמונה שנים ממועד אימוצן על ידי הממשלה; ובמועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013, עדיין לא קם גורם מתכלל לפעילות הממשלה בתחום זה. נוכח היקף האוכלוסייה של אנשים עם מוגבלות בישראל והשיעור הגבוה מתוכם שאינו מועסק, ונוכח ההשפעות האישיות, החברתיות והכלכליות של מצב זה - יש מקום לבחון קביעת תכנית לאומית, אשר תציע כלים מעשיים ומוגדרים שיסייעו לקידום שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה.

2. עוד עלה שהממשלה לא העניקה לוועדת המעקב ליישום דוח לרון את הסמכויות הנדרשות למילוי התפקיד ולהכרעה במצבים של מחלוקות בין-משרדיות, ובהיעדר סמכויות אלה לא יכלה ועדת המעקב להוציא לפועל מתווה פעולה המסדיר את פעילות הגופים, לרבות המלצות בדבר קביעת הסדרי תיאום ושיתוף פעולה ביניהם. לא נמצא כי ועדת המעקב פנתה ביוזמתה לממשלה בבקשה להקנות לה סמכויות לצורך ביצוע עבודתה.

אי-יישום המלצת ועדת לרון להקמת תחנת שירות אחת (OSC)

אחת ההמלצות העיקריות של ועדת לרון הייתה ליישם בישראל את העקרונות של הדגם "תחנת שירות אחת", One Stop Center (להלן - תחנת שירות), ולהקים שני סוגים של תחנות שירות: האחת במשרד הרווחה, שתיועד לאנשים עם מוגבלות שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי; השנייה במשרד הכלכלה, שתיועד לאנשים עם מוגבלות המתאימים לתעסוקה בשוק החופשי, ותתמחה בהשמה.

בשנים 2013-2006 התגלעו מחלוקות בין משרדי הממשלה בין היתר בנוגע לגורם שיוביל את הקמת התחנה להשמה בשוק החופשי, לאוכלוסיית היעד שלה ולאופי הטיפול שיוצע בה, ורבות מהן נותרו ללא הכרעה. במועד סיום הביקורת עדיין לא הוקמה התחנה, שמטרתה שילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה בשוק החופשי; טרם הסתיים אפילו הליך הניסוח של טיוטת המכרז להקמתה; האחריות על הקמתה "נדדה" בין משרדי הממשלה והבט"ל; ולגבי תחנת שירות נפרדת שאמורה הייתה לקום במשרד הרווחה ולשרת אנשים שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי, כמעט לא נעשה דבר.

מיעוט בני נוער המשתתפים בתכניות מעבר

ועדת לרון עמדה על חשיבות תכניות מעבר, שמטרתן לסייע לבני נוער עם מוגבלות בכיתות י'-י"ב להשתלב בתעסוקה עם סיום לימודיהם , וכמוה גם הממשלה בהחלטתה מינואר 2012 ; ומשרד הרווחה סבור כי על תכניות אלו להפוך לתכנית לאומית. למרות האמור נמצא כי רק 7% מכלל התלמידים הלומדים במסגרות של החינוך המיוחד בשכבות י'-י"ב משתתפים בתכניות מעבר, וכי נכון לשנת 2012, 0.2% מתקציב אגף השיקום שבמשרד הרווחה - 300,000 ש"ח - יועד לתכניות מעבר.

כפילויות בעבודת הגופים

אי-מיצוי זכויות, כפילות באבחונים והיעדרו של נוהל העברת מידע

הבדיקה העלתה כי קשרי העבודה שבין אגף השיקום שבמשרד הרווחה לבין אגף השיקום שבבט"ל - שני גופים שנקודת ההשקה ביניהם קריטית - אינם מוסדרים ומידע רלוונטי אינו מועבר. כך נוצר מצב שבו אדם הפונה לאגף השיקום בבט"ל ונקבע לגביו כי אינו מתאים לשיקום תעסוקתי שם, המידע בעניינו לרוב לא יעבור לאגף השיקום שבמשרד הרווחה - גם אם הוא עשוי להתאים לשיקום התעסוקתי של משרד זה, וכך אנשים רבים לא זוכים לשיקום המגיע להם.

מעקב חסר אחר המושמים בתעסוקה

משרד הרווחה והבט"ל אינם עורכים מעקב סדיר אחר אנשים שבשיקומם התעסוקתי הושקעו תשומות גדולות. למשל, נמצא כי רבע לפחות מבין אלה שסיימו בהצלחה תכנית שיקום בבט"ל בחמש השנים האחרונות אינם עובדים כיום, אולם בט"ל לא בחן את הסיבות לתופעת הנשירה.

פיצול ארגוני מתמשך במשרד הרווחה

1. הבדיקה העלתה כי במועד סיום הביקורת לא הוקם מינהל לשירותי שיקום במשרד הרווחה שעל הקמתו המליצה ועדת לרון, והפיצול בין שלושת אגפי המשרד - אגף השיקום, אגף מש"ה והשירות לאוטיזם - נותר בעינו, לעתים ללא תיאום בין פעולותיהם.

2. הבדיקה העלתה עוד כי יש הבדלים בין אגפי משרד הרווחה מבחינת משך ותוכן השיקום שהם מציעים לאדם עם מוגבלות. לדוגמה, במצב הדברים האמור, אדם שיש לו הן מוגבלות פיזית והן מוגבלות שכלית-התפתחותית, אשר יטופל באגף השיקום במשרד הרווחה, יזכה לתהליך ליווי מצומצם יחסית לטיפול שיקבל אם יטופל באגף מש"ה, השייך אף הוא למשרד הרווחה.

היעדר ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות הציבורי

1. בביקורת עלה כי על אף הוראות סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן - חוק המינויים), הקובע חובת ייצוג הולם בשירות המדינה לאנשים עם מוגבלות, שיעור העסקתם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה נמוך - 2.05% בלבד מעובדי המדינה בשנת 2010 היו אנשים עם מוגבלות לפי הגדרות נש"ם, אף ששיעורם באוכלוסייה הוא למעלה מ-5%. עוד העלתה הבדיקה כי אף שהתקבלה החלטת ממשלה בינואר 2012 לייעד משרות לאנשים עם מוגבלות - כלי שניתן לקדם באמצעותו ייצוג הולם בשירות המדינה - במועד סיום הביקורת עדיין לא פורסם מכרז למשרה ייעודית מעין זו. יוצא אפוא כי נש"ם לא פעלה באופן יזום לקידום ייצוגם ההולם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה, והיקף העסקתם בשירות המדינה נותר נמוך כשהיה.

2. חוק המינויים החל על שירות המדינה כולל מנגנון דיווח שנתי בנוגע ליישום חובת הייצוג ההולם. לעומת זאת, על השלטון המקומי, על חברות ממשלתיות ועל תאגידים שהוקמו על פי חוק (להלן - תאגידים ציבוריים), חל סעיף 9 לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998, אשר חובת הדיווח על פיו טעונה הסדרה בתקנות, אך אלו טרם הותקנו. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי שר הכלכלה ישקול ליזום תקנות מסוג זה לגבי רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים.

תמרוץ מעסיקים בשוק הפרטי

מן הביקורת עולה כי שיעור האנשים עם מוגבלות הנהנים מאחד ממסלולי הפעולה העיקריים לתמרוץ מעסיקים שמפעיל המטה לשילוב שבמשרד הכלכלה בשנים האחרונות אינו גבוה. למשל, בשנים 2012-2010 נהנו רק כמה מאות עובדים בשנה מאבחוני שכר מינימום מותאם ומהשתתפות במימון התאמות .

סיכום והמלצות

ממצאי הביקורת מעלים תמונת מצב עגומה בכל הנוגע לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה. מספר האנשים עם מוגבלות שאינם מועסקים - בהתחשב בעובדה שחלק מהם אינם יכולים לעבוד - עדיין גבוה: כ-82% ממקבלי קצבת נכות כללית אינם מועסקים. 76% מקרב האנשים עם מוגבלות הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי כלשהו לא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי, אף שרבים מהם היו יכולים להיעזר בשירותים אלה כדי להשתלב בעבודה. אולם השינויים שחלים בתחום זה הם מצומצמים ומתבצעים באטיות.

אדם עם מוגבלות המנסה להשתלב בתעסוקה ניצב מול סבך ביורוקרטי - משרדי ממשלה ומוסדות רבים, ובעיקר משרד הרווחה, משרד הכלכלה והבט"ל, אחראים למתן שירותי שילוב תעסוקתי. גופים אלו פועלים באופן עצמאי, ללא תיאום מוקדם וללא הסדרת העבודה ביניהם; בנקודות ההשקה ביניהם מתגלעות מחלוקות בין-ארגוניות רבות; וחסר תכנון כולל המקצה את המשאבים הניכרים בהתאם לסדרי עדיפויות.

אי-הקמתה של תחנת שירות אחת (One Stop Center) לאנשים עם מוגבלות - תחנה שיכולה לשמש כלי מרכזי לצמצום הסבך הביורוקרטי העומד בפני אדם עם מוגבלות - ממחיש ביתר שאת את הליקויים בתפקוד הממשלתי המקשים על שילובם בתעסוקה; האחריות על הקמת תחנת שירות אחת שמטרתה שילוב בתעסוקה בשוק החופשי "נדדה" בין משרדי הממשלה והמוסד לביטוח לאומי; ואילו לגבי תחנת השירות במשרד הרווחה כמעט לא נעשה דבר.

גם במגזר הציבורי, אשר אמור להיות "החלוץ לפני המחנה" בהעסקת אנשים עם מוגבלות, תמונת המצב עגומה. בשירות המדינה, שעליו חלה חובה להעדפה מתקנת, שיעורם של האנשים עם מוגבלות מקרב עובדי המדינה נמוך כשהיה, ללא שיפור משמעותי, ונציבות שירות המדינה אינה עומדת בדרישות חוק המינויים. נוסף על כך, אין חובת דיווח בכל הנוגע להעסקת אנשים עם מוגבלות בתאגידים הציבוריים, בחברות הממשלתיות וברשויות המקומיות - ומנגנוני דיווח דוגמת אלה החלים על שירות המדינה והקיימים בנוגע לאוכלוסיות חלשות אחרות - אינם בנמצא.

לדעת משרד מבקר המדינה על המוסד לביטוח לאומי, משרד הרווחה ומשרד הבריאות למפות במשותף את אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות שהיא בעלת פוטנציאל שיקום תעסוקתי, ולפעול להציע שירותי שיקום לאותם אנשים עם מוגבלות שהם בעלי פוטנציאל שיקום, אשר אינם מקבלים אותו. על המוסד לביטוח לאומי ומשרד הרווחה לבצע מעקב אחר המושמים בתעסוקה ולבחון את הסיבות לתופעת הנשירה מכוח העבודה של רבים מקרב אוכלוסייה זו, וזאת חרף התשומות הגבוהות שהושקעו בשיקומם התעסוקתי. כן יש לפעול כדי להעלות באופן ניכר את שיעור ההשתתפות בתוכניות מעבר לבני נוער עם מוגבלות כהכנה לקראת השתלבות עתידית בתעסוקה.

על הממשלה למנות גורם מתכלל, שירכז את עבודת כל הגופים, יתאם ביניהם ויסייע לגבש תכנית עבודה לאומית, ובכלל זה קביעת יעדים, סדרי עדיפויות, איגום התקציבים הניכרים, עידוד המעסיקים בשוק הפרטי, הקמתה של תחנת שירות אחת ללא דיחוי נוסף - הן במשרד הרווחה והן להשמה בשוק החופשי - ומימוש מחויבותו של המגזר הציבורי לשילובם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה ובשירות הציבורי.

הבאת ילדים לישראל שלא על ידי הוריהם

תקציר

בישראל פועלת משנת 1992 תכנית ממשלתית להבאת בני נוער זכאי שבות ללימודי תיכון במדינה לשם השגת תעודת בגרות ופיתוח זהות יהודית - תכנית נוער עולה לפני ההורים (להלן - נעל"ה או תכנית נעל"ה). את התכנית מפעיל משרד החינוך.

במשרד החינוך קיימת תכנית נוספת שבמסגרתה מגיעים בני נוער ממדינות דוברות צרפתית ופורטוגזית ללימודים בפנימיות בישראל (להלן - תכנית המגמות).

נוסף על תכניות מוסדרות אלה קיימת תופעה של הבאת קטינים ללא הוריהם לישראל על ידי גורמים פרטיים. לדוגמה, בתחילת שנות התשעים של המאה העשרים החלה עמותת צעירי אגודת חב"ד - המרכז (להלן - העמותה) להביא לישראל באופן עצמאי ילדים מאזור אסון צ'רנוביל (להלן - ילדי צ'רנוביל) ולהעניק להם חינוך יהודי בישראל (להלן - פרויקט צ'רנוביל). הפרויקט מתוקצב על ידי משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה).

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2011 - ספטמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את נושא הבאת ילדים לישראל שלא על ידי הוריהם. עדכונים נעשו עד אפריל 2013 (להלן - מועד סיום הביקורת). הבדיקה נעשתה במשרד החינוך, במשרד הרווחה וברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפנים (להלן - רשות ההגירה). בדיקות משלימות נעשו גם במינהלת נעל"ה שבאגודה לקידום החינוך ובלשכת הקשר נתיב (להלן - נתיב).

עיקרי הממצאים

1. כניסת ילדים אל ישראל ויציאתם ממנה: בחוקים, בתקנות או בנהלים הנוגעים לכניסה לישראל ולהענקת אשרות שהייה לאזרחים זרים אין הוראות מיוחדות לכניסת ילדים ללא הוריהם, וכן אין מגבלות על הבאה יזומה של ילדים בידי מי שאיננו האפוטרופוס החוקי שלהם. קיים נוהל הטיפול בכניסה ויציאה של קטינים נלווים במעברי גבול, שעניינו מניעת עברות פליליות או השתקעות ילדים בארץ שלא כדין, אולם אין בו הוראות שעניינן הגנה על הילדים.

רשות ההגירה מנהלת רישום של הילדים הנכנסים לישראל, אך בידיה נתונים מועטים ביותר עליהם. במקרה שבו נכנס הילד לישראל עם מלווה חסרים פרטי זיהוי ויצירת קשר של המלווה, זיקתו אל הילד והגורם שאישר את הליווי. כמו כן אין נתונים על המקום שבו צפוי הילד לשהות ועל אפשרויות יצירת קשר עמו, עם הוריו או עם מי שאמון על השמירה עליו. בידי הרשות גם אין נתונים בדבר מספר הילדים שנכנסו לישראל ללא הוריהם. המצב הקיים מאפשר לגורמים שונים להביא ילדים לישראל אף שאינם אחראים בהכרח לדאוג לשלומם ולמחייתם, וללא ידיעת רשויות המדינה.

על פי החלטת ועדת העלייה, הקליטה והתפוצות של הכנסת, בדצמבר 2007 הוקמה ועדה בין-משרדית לצורך כתיבת נהלים בנושא הכניסה של ילדים אל ישראל ויציאתם ממנה. ואולם ועדה זו קיימה פגישה ראשונה רק בפברואר 2009, והגישה את המלצותיה למנכ"ל רשות ההגירה במרץ 2013 - כעבור חמש שנים וחצי. ביולי ובאוקטובר 2013 הוצגו ההמלצות לשר הפנים, והוא אישר אותן עקרונית בכפוף להצגת נוהל פרטני. במועד סיום הביקורת טרם אושרו הנהלים האמורים.

2. פרויקט צ'רנוביל: בשנת 1995, בעקבות החלטת שֹרת העבודה והרווחה דאז, התקשר משרד הרווחה עם עמותת צעירי אגודת חב"ד - המרכז עבור החזקת חלק מילדי צ'רנוביל שנקלטו בפנימייה שבניהולה. בשנים 2000 עד 2011 שילם המשרד לעמותה יותר מ-18.5 מיליון ש"ח עבור החזקת חלק מהילדים.

התקשרות משרד הרווחה עם העמותה נעשתה בניגוד להחלטת ממשלה מ-1992 אשר ביטלה החלטת ממשלה קודמת שקראה להקצות אמצעים לטיפול בילדי צ'רנוביל. החלטת המשרד חייבה הקמת צוות רב-מקצועי בדרג הנהלת המשרד בתחומי המשפט, הבריאות ועוד, על מנת לגבש נוהלי טיפול באוכלוסייה ייחודית זו. צוות כזה לא הוקם, לא התקיים דיון בדרג מנכ"ל, ובמשך יותר מ-25 שנה לא ניתנו הנחיות מפורטות לטיפול בפרויקט על כל היבטיו.

משרד הרווחה לא קבע נורמות או קריטריונים לאיתור נזקקותם והתאמתם של ילדי צ'רנוביל לקליטה בפנימייה בישראל, לפני הבאתם ארצה. בכך אִפשר את הבאת הילדים, הכרוכה בעזיבת מדינתם, ביתם וחיק הוריהם ומשפחתם - הגם שאלה נעשו בהסכמת ההורים ולעתים אף בהתאם לרצונם ובחירתם - בלי שטובת הילד והשלכות המעבר לישראל נבחנו כלל בידי גורם מקצועי בלתי תלוי בעמותה. המשרד גם לא וידא שהעמותה העבירה לנתיב, הגורם המוסמך לקביעת זכאות לעלייה, את שמות הילדים כדי שתיבחן זכאותם על פי חוק השבות, התש"י-1950 כדרוש - לא לפני הבאתם לישראל ואף לא לאחריה.

משרד הרווחה כשל בבקרה על ההתקשרות עם העמותה. הוא אפשר לעמותה להחזיק בפנימייה ילדים בני פחות מ-12 שנה, ביניהם גם בני שש ושמונה, בניגוד לכללים. הוא לא אכף על העמותה את דרישותיו לפעול למינוי אפוטרופוס לילדים בישראל. משנת 1997 ועד 2012 היו בידי משרד הרווחה מסמכים של כ-50 מאלפי הילדים שהביאה העמותה באותן שנים, לצורך הסדרת מינוי אפוטרופסות. המשרד לא בדק אם העמותה החזיקה מסמכים תקפים בדבר הסכמת ההורים להחזקת הילדים על ידיה. המפקחים ולשכת הייעוץ המשפטי של משרד הרווחה לא תיאמו את הפעולות עם העמותה ולא דיווחו אלה לאלה על מינוי אפוטרופסים או על היעדרם.

אף שאחת הסיבות להבאת הילדים ארצה הייתה הסכנה הבריאותית שבחשיפה לקרינה הרדיואקטיבית במקום מגוריהם, מ-1992 ועד מועד סיום הביקורת לא פנה משרד הרווחה לקבלת חוות דעת רפואית מגורם בלתי תלוי המתמחה בהשפעות אסון צ'רנוביל, ולא עקב אחר מצבם הרפואי של הילדים ואחר הטיפול בהם.

משרד הרווחה לא בדק אם חל שינוי במעמדם החוקי של הילדים במהלך השנים, או אם הם נמצאים בישראל. חלק מהילדים יצאו לחו"ל ושהו בפנימייה רק כמה חודשים בשנה, אך המשרד שילם לעמותה בגין החזקתם בפנימייה גם בעת היעדרות ממושכת. הביקורת העלתה כי תשלומי היתר בגין ארבעה מן הילדים שיצאו לחו"ל הסתכמו במאות אלפי ש"ח.

משרד הרווחה אישר לעמותה מימון עבור עד 71 ילדים השוהים בפנימייה, אך ידע ששוהים בה ילדים נוספים על אלה שהעמותה דיווחה עליהם. המשרד לא פיקח על שהותם של הילדים הנוספים שהעמותה הביאה לישראל.

משרד הרווחה חתם עם העמותה על הסכם התקשרות אחיד להפעלת פנימיות אף שסבר כי ההסכם לא מתאים לפרויקט צ'רנוביל. הוא המשיך את ההתקשרות עם העמותה גם בשנים שנשלל ממנה אישור ניהול תקין בשל אי-סדרים כספיים בהתנהלותה, ובניגוד להחלטת הממשלה המחייבת התקשרות של משרדי ממשלה רק עם עמותה בעלת אישור כאמור.

3. תכנית נעל"ה ומסלול נעורים: כל המועמדים לתכנית נעל"ה עוברים תהליך מיון בחו"ל על ידי צוותי המיון של מינהלת נעל"ה. מועמד לתכנית צריך לענות על דרישות שונות, ובהן יכולת התמודדות במצבי לחץ; יכולת התמודדות עם ניתוק מהבית; התאמה חברתית; עמידה ברמת לימודים נדרשת; התאמות פסיכולוגיות והיעדר בעיות נפשיות ובעיות רפואיות. בעשר השנים הראשונות לתכנית נעל"ה הגיעו לישראל 811 תלמידים בממוצע כל שנה. בשנות הלימודים התשס"ח-התשע"ב (2012-2007) ירד מספר התלמידים הממוצע ל-443, כלומר ירידה של

כ-45%. כדי להגדיל את מספר התלמידים הפעיל בשנת 2008 המינהל לחינוך התיישבותי, פנימייתי ועליית הנוער שבמשרד החינוך (להלן - המינהל), האחראי לתכנית נעל"ה, מסלול אחר בתנאים אחרים - "נעורים", שתנאי הקבלה אליו הוגמשו ביחס לנעל"ה. לנעורים התקבלו מועמדים שלא נמצאו מתאימים לנעל"ה, על רקע קשיים לימודיים או בשל בעיות התנהגות, בעיות רגשיות או שניהם.

במינהל לא נמצאו מסמכים המתעדים עבודת מטה שקדמה לפתיחת מסלול נעורים - עבודה הנדרשת להגדרת יעדי התכנית, אופי התלמידים שיתקבלו ועוד. מן הראוי היה שמשרד החינוך יביא את מסלול נעורים לאישור הממשלה, שכן יעדיו אינם תואמים להחלטתה בעניין נעל"ה.

4. תכנית המגמות: בשנות הלימודים התשס"ח-התשע"ב השתתפו בתכנית המגמות 881 תלמידים. בניגוד להליכי המיון הנדרשים להבאת תלמידים בתכנית נעל"ה, התאמת המועמדים לתכנית המגמות אינה נבדקת בארץ המוצא על ידי צוות רב-תחומי ובלתי תלוי. את האישורים הרפואיים והפסיכולוגיים מספקת משפחת התלמיד והם מאושרים בארץ על ידי רופא או פסיכולוג דובר השפה. אף שהתכנית מיועדת לזכאי שבות ולנוער יהודי, יהדותם וזכאותם של המועמדים אינן נבדקות על ידי גורם שהוסמך לכך מטעם המדינה. תכנית הלימודים בתכנית המגמות מבוססת על תכניות הלימוד של מדינות מוצאם של התלמידים, ברזיל וצרפת, ומתקיימת בשפתן, ותעודות הבגרות שמקבלים בוגרי התכנית הן תעודות של המדינות הזרות. משרד החינוך מממן את תכנית המגמות אך אינו מעורב בתכנית הלימודים הנלמדת בה.

5. עמותות המביאות ילדים: קיימות עמותות המביאות לפנימיות בישראל ילדים ללא הוריהם בלי שזכאותם תיבדק על ידי נתיב, שהיא הגורם המוסמך לקביעת זכאות לעלייה מחבר המדינות לישראל, ובלי שמשרד החינוך תיאם זאת עם המדינות שמהן הם מגיעים, כקבוע בהסכמים. משהתחייבה המדינה לפעול בהתאם להסכם לשיתוף פעולה עם ממשלות זרות בתחום החינוך, ומשידע משרד החינוך על הימצאות ילדים ללא הוריהם במסגרות חינוכיות בארץ מעצם העברת הכספים בגינם, היה על המשרד לדאוג לקיים את התחייבויות המדינה בנושא זה.

סיכום והמלצות

בישראל נמצאים ילדים שהובאו אליה ללא הוריהם. ילד ללא הורים או ללא אפוטרופוס בישראל, שאין גורם שלטוני הדואג למימוש ההגנה עליו, עלול להיות חשוף לפגיעה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העיכוב המתמשך בעבודת הוועדה הבין-משרדית ובקביעת הנהלים ואישורם. על רשות ההגירה והמשרדים הרלוונטיים לפעול ללא דיחוי נוסף לאישורם ולהטמעתם של נהלים לכניסת ילדים לישראל ויציאתם ממנה, לרבות מנגנוני בקרה ופיקוח על מקום הימצאותם ועל הגורם האחראי להם. על הרשות לדאוג שיהיה בידיה מידע עדכני ומלא עליהם ולהסדיר את העברתו למשרדים הרלוונטיים, בהתאם לדין ובכפוף להגנת הפרטיות.

מן הראוי שמשרד המשפטים יפעל לקידום הסדרה חוקית של אפוטרופסות נוספת על זו של ההורים השוהים בחו"ל, לילד השוהה לבדו בישראל תקופה ממושכת, וזאת בהתחשב בגילו ובמשך השהות שלו ותוך שמירה על איזון בין אחריות ההורים לבין דרישות החוק להגנה על הילד.

על משרד החינוך לבחון את התכניות שבאחריותו, שבמסגרתן מובאים בני נוער לישראל ללא הוריהם, לרבות בחינת האפשרות לאחד את הליכי המיון ואת דרישות הקבלה לתכנית נעל"ה, למסלול נעורים ולתכנית המגמות. כמו כן, עליו לקבוע את מדיניות המשך הפעלת התכניות בשים לב לתקציבים המושקעים בהן ולמידת השגת המטרות שהוגדרו להן.

הנהלות משרד הרווחה כשלו בכך שאפשרו את תקצוב העמותה בלא שנתנו הנחיות מפורטות לטיפול בילדים ובפרויקט צ'רנוביל על כל היבטיו. על משרד הרווחה היה לקיים פיקוח רצוף וצמוד על הפנימייה - על אחת כמה וכמה במקרה של אוכלוסיית ילדים שהובאו לישראל ללא הוריהם על ידי גורם פרטי - לרבות פיקוח על מינוי אפוטרופוס לכל ילד, על נוכחותם בפנימייה, על מצבם הבריאותי ועל מעמדם החוקי. אם ראה המשרד בפרויקט זה צורך חיוני, היה עליו להביאו לאישור הממשלה. כמו כן על משרד הרווחה לפעול להשבת כספים ששולמו ביתר לעמותה.

חלק מן הילדים מגיעים לתכניות שבפיקוח משרד החינוך וחלקם מובאים לישראל בידי גורמים פרטיים, ללא ידיעת המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין המדינה יכולה להסכים לתופעה של הבאת ילדים אליה ללא הוריהם בידי מי שאיננו מוסמך על ידה ובלא שיהיה בידיה מלוא המידע עליהם. במצב זה אין המדינה יכולה לפקח על הטיפול בילדים אלה, בשים לב לאמנה הבין-לאומית שהיא חתומה עליה. על המשרדים הנוגעים בדבר ללמוד את הממצאים שהועלו בדוח זה ולבצע חשיבה מחודשת בנושא חשוב ורגיש זה.

ממצאי מעקב

?

הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל

תקציר

בשנים האחרונות, ובעיקר משנת 2006, מתגוררים במדינת ישראל מבוגרים וילדים רבים ללא מעמד אזרחי (להלן - חסרי מעמד), שחלק ניכר מהם שוהים בישראל באופן בלתי חוקי.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את אופן טיפולן של רשויות המדינה בקטינים חסרי מעמד בישראל (להלן - הביקורת הקודמת), ובמאי 2013 פרסם חוות דעת בעניין זה (להלן - דוח הקטינים) .

בחודשים פברואר-נובמבר 2013 עשה משרד מבקר המדינה, לסירוגין, מעקב אחר כמה מממצאי הביקורת שפורסמו בדוח הקטינים - בפרקים "מסגרות לפעוטות", "מתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד" ו"הטיפול בקטינים בלתי מלווים ". המעקב נעשה במשרד הכלכלה ובמשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). כן נעשה מעקב במרכז סיוע ומידע לקהילה הזרה (להלן - מסיל"ה), שהקימה עיריית ת"א. מסיל"ה פועל במסגרת יחידת הרווחה בעירייה, כדי לסייע לקהילה הזרה במגוון תחומים.

עיקרי הממצאים

מתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד

1. בתחילת דצמבר 2013 החליטה הנהלת משרד הרווחה, בראשות שר הרווחה והשירותים החברתיים, על שינוי המדיניות בנוגע לקטינים חסרי מעמד, והרחבת האוכלוסייה המטופלת מקטינים במצבי סכנה בלבד גם לקטינים במצבי סיכון. עוד החליט המשרד ליישם זאת בעיר תל אביב-יפו. החלטת המדיניות של משרד הרווחה ראויה לציון כפעולה חשובה ומשמעותית לשם טיפול ראוי בקטינים חסרי מעמד בישראל. מדיניות כזו ראוי שתיושם בעניינם של כלל הקטינים חסרי המעמד בישראל, ולא רק לגבי אלה שגרים בתל אביב-יפו.

2. הוועדה לזכויות הילד של הכנסת הורתה במאי 2013, להגיש לה תכנית משותפת לכמה גופים ממשלתיים, לטיפול בקטינים חסרי מעמד. עד ינואר 2014, שמונה חודשים לאחר מכן, לא הוגשה לוועדה תכנית כנדרש.

3. הטיפול בקטינים בלתי מלווים מוסדר בנוהל בין-משרדי שפורסם בינואר 2008, ועל פיו יש למנות אפוטרופוס לקטין בלתי מלווה. בביקורת הקודמת נמצא כי משרד הרווחה לא קבע הסדר אפוטרופסות לשם כך. במעקב נמצא כי משרד הרווחה לא פעל לתיקון ליקוי זה, ואף לא קיים דיון מחודש עם כל הגורמים הנוגעים בדבר, בנוגע לצורך במינוי אפוטרופסים.

4. בביקורת הקודמת נמצא כי משרד הרווחה לא עשה מעקב אחר קטינים שהושמו באחריות של משמורנים ; אי-ביצוע מעקב כזה עלול להביא לחשיפתו של הקטין לניצול בידי המשמורן. המעקב העלה כי משרד הרווחה לא פעל לתיקון הליקוי.

מסגרות לפעוטות

1. בתל אביב-יפו פועלים כ-60 גני ילדים "פירטיים" שהקימו אנשי הקהילה הזרה (להלן - בייביסיטרים). בדוח הקטינים נכתב כי בבייביסיטרים שוהים תינוקות, פעוטות ולעתים גם ילדים מבוגרים יותר עד שעות הערב המאוחרות, בתנאים של הזנחה מתמשכת : הם שוהים מרבית שעות היום בלולים בתנאים של צפיפות, עזובה והזנחה וללא פעולות גרייה והעשרה; הטיפול בהם, ההשגחה עליהם וסיפוק הצרכים ההתפתחותיים שלהם לוקים בחסר ומעכבים את ההתפתחות הקוגניטיבית והמוטורית שלהם; מבוגר אחד מופקד לעתים על כ-30 ילדים, ועקב כך סובלים הילדים מחסך חמור במגע פיזי ובתשומת לב. משמעות הדבר היא שילדים השוהים במסגרות בתנאים כאלה נתונים להזנחה פיזית ורגשית תמידית. בשל כל אלה חשופים הפעוטות והילדים בבייביסיטרים למצבי סיכון, ולעתים אף למצבי סכנה ממשית לחייהם. במעקב נמצא כי התופעות הקשות המאפיינות את פעילותם של הבייביסיטרים נמשכות, ובכלל זה נטישת ילדים בגילים שונים בהם במשך שבועות ואף חודשים.

2. בדוח הקטינים נכתב כי לשם הבטחת טיפול נאות בפעוטות במסגרות חינוכיות וטיפוליות לגיל הרך החשודות כמסכנות, יכול משרד הכלכלה לפעול בכמה דרכים: פיקוח, בדיקה וסגירת מסגרות מסכנות; הדרכת הצוות; השתתפות במימון השמת פעוטות במסגרות מוכרות. עוד נכתב בדוח, כי על משרד הכלכלה לפעול לאיתור מסגרות מסכנות ולטפל בהן, ככל שנדרש.

המעקב העלה כי משרד הכלכלה הסתפק בנקיטת פעולות בעקבות מידע שקיבל וכי פעולת המשרד לתיקון הליקויים בעניין זה חלקית וחסרה.

3. בדוח הקטינים נכתב כי על מנכ"ל משרד הכלכלה ועל מנכ"ל משרד הרווחה להורות לקיים ללא שיהוי עבודת מטה משותפת למציאת דרכי פעולה, כדי לוודא שלא יהיו מסגרות מסוכנות לילדים. המעקב העלה כי משרדי הכלכלה והרווחה לא ביצעו עבודת מטה כזו.

סיכום והמלצות

1. החלטת משרד הרווחה על שינוי המדיניות בנוגע לקטינים חסרי מעמד, והרחבת האוכלוסייה המטופלת מקטינים במצבי סכנה בלבד גם לקטינים במצבי סיכון ראויה לציון כפעולה חשובה ומשמעותית לשם טיפול ראוי בקטינים חסרי מעמד בישראל. במעקב הודגמה החשיבות שבהחלת המדיניות החדשה של משרד הרווחה על כלל הקטינים חסרי המעמד בישראל ולא רק בעיר תל אביב-יפו.

על משרד הרווחה לפעול לאיתור את כל הקטינים שנמצאים באחריות משמורנים בקהילה, לנהל מעקב סדיר אחר מצבם עד הגיעם לגיל 18, ולהגדיר את המשאבים הדרושים לשם כך. אם נדרשת תוספת משאבים לשם ביצוע המעקב, יש לפעול להשגתם.

2. בדוח הקטינים נקבע כי לפעוטות בבייביסיטרים לא ניתנו ההגנה והטיפול הנדרשים לטובתם ולא הובטחו "עד מירב המידה האפשרית" הישרדותם והתפתחותם, כנדרש על פי האמנה בדבר זכויות הילד.

במשך כשמונה חודשים מאז פורסם דוח הקטינים, חלה התקדמות מעטה בלבד בטיפול של הנהלות משרד הכלכלה ומשרד הרווחה בנושא. משרד הכלכלה לא יזם פעולות לאיתור מסגרות מסכנות, אלא הסתפק בנקיטת פעולות בעקבות מידע שקיבל בנוגע למסגרות מסכנות חיים וזאת למרות דחיפות הנושא ולמרות המחיר הכבד שמשלמים פעוטות חסרי ישע בשל הותרת המצב על כנו. משרד מבקר המדינה רואה זאת בחומרה רבה.

על שר הכלכלה ושר הרווחה לפעול לאלתר לתיקון הליקויים בכל הנוגע למסגרות לפעוטות, כפי שנקבע בדוח הקטינים.