דו"ח מבקר המדינה/שנת 2014/מרץ/פרק א

מוכנות צה"ל ללחימה תחת תקיפה בחומרי לחימה כימיים

בתקופה מינואר 2013 ועד אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה את נושא מוכנות צה"ל ללחימה תחת תקיפה בחומרי לחימה כימיים (להלן - חל"ך). נבדקו בעיקר איום הייחוס ותרחיש הייחוס בנוגע לאיום החל"ך; כשירות כוחות היבשה, הכוחות הייעודיים ומערך הרפואה להתמודד עם האיום; ניהול משק הציוד להתגוננות בפני חל"ך; והיבטים בהיערכות היחידות בעורף הצבאי להתמודד עם איום החל"ך. הביקורת נערכה בצה"ל, ובדיקות השלמה נערכו במשרד הביטחון. בביקורת זאת נבדקו גם היישום וסטאטוס הטיפול של ליקויים שהועלו בביקורות שעשו בשנים האחרונות משרד מבקר המדינה ומבקר מערכת הביטחון, שבהן נבדקו היבטים שונים הנוגעים למוכנות צה"ל להתמודד עם איום החל"ך.

משרד מבקר המדינה הצביע על ליקויים ביכולת לממש את תפיסת ההפעלה של צה"ל להתגוננות מפני חל"ך. ליקויים אלה באים לידי ביטוי, בין היתר, בפערים בתרגול ההתמודדות עם איום החל"ך; בתרגול לא מספק ובביצוע אימונים בהיקף מצומצם; וכן בחסר בציוד ייעודי. עוד נמצא, כי נמשכים פערים במשק אמצעי המיגון מפני חל"ך באחת מזרועות צה"ל. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על צה"ל לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה.

ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק את פעולות הביקורת לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

היערכות וכשירות מערך גיוס כוחות המילואים לתנאי ירי תלול מסלול על העורף

תקציר

הכוח הצבאי של מדינת ישראל נסמך במידה רבה על גיוס של אזרחים לשירות מילואים בשעת חירום, וגיוס סדר כוחות (להלן - סד"כ) המילואים מהווה יכולת אסטרטגית והכרחית למימוש מיטבי של התכניות המבצעיות של צה"ל. בעבר פעל צה"ל במציאות שבה מרכיבים בעורף הצבאי , כמו מערכי גיוס, לוגיסטיקה, פיקוד ושליטה, לא היו מאוימים במידה שהשפיעה באופן מערכתי וישיר על יכולת הלחימה שלו. בשנים האחרונות נוצר איום משמעותי על יכולת הלחימה של צה"ל עקב הרחבת היקפם של מערכי נשק תלול מסלול (כגון רקטות וטילים) המאיימים על העורף הישראלי, ועקב שיפור בעוצמה ובקטלניות של אמצעים אלו ובטווח הפגיעה שלהם. כתוצאה מכך, צה"ל יידרש להיות מסוגל להתגייס ולהילחם תוך שמירה על רציפות תפקודית תחת תנאי ספיגה בהיקפים שלא ידע בעבר.

תהליך הגיוס מתחיל בקריאה לאנשי המילואים ובהתארגנות מערך ההסעות לפי התכניות שהוכנו. חיילי המילואים מתייצבים במקום מפגש, ומשם יוצאים בהסעה מאורגנת למרכזי גיוס מרחביים. שם הם חוברים למתגייסים נוספים ומוסעים ליחידות מחסני חירום (להלן - ימ"חים) שבהם הם מצטיידים . תהליך הגיוס בכל שלביו עלול להשתבש בשל ירי רקטות וטילי קרקע-קרקע על מרכזי גיוס, על צירים וצמתים מרכזיים, ובעיקר על ימ"חים וסביבותיהם, שבהם יש ריכוז אנשים בשלבי ההצטיידות.

עקב החרפת האיום על העורף, הפך תהליך גיוס סד"כ המילואים וריכוזי הכוחות, ובייחוד באזורי הימ"חים וסביבותיהם בפתיחת הלחימה, לנקודת כשל אפשרית . לכן, יש חשיבות רבה לכשירות מערך הגיוס כמענה לאיום של ירי תלול מסלול בעת גיוס המילואים. כשירות זו צריכה להתבסס, בין היתר, על קיום אימונים ותרגילים מסוגים שונים למפקדים ולחיילים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מרכזיים בהיערכות ובכשירות מערך הגיוס לאיום של ירי תלול מסלול בעת גיוס המילואים (בעיקר ביבשה). הביקורת נערכה בצה"ל: בחטיבת המבצעים שבאגף המבצעים (להלן - אמ"ץ) . בדיקות השלמה נערכו באגף התכנון (להלן - אג"ת), במפקדת קצין השלישות הראשי שבאגף כוח אדם, במפקדת קצין ההנדסה הראשי שבמפקדת זרוע היבשה, באגף התקשוב, באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה ובפיקוד העורף.

עיקרי הממצאים

מודל האימונים והכשירות המטכ"לי של מערך הגיוס

1. בשנת 2005 קבעה חטיבת המבצעים מודל אימונים וכשירות רב-שנתי מחייב, ובו פעילות מינימאלית הנדרשת לשמירה על כשירות מערך הגיוס. אולם בפועל, בשנים 2010-2005 מומש המודל באופן מוגבל, כיוון שהוקצה לו תקציב חלקי בלבד. לפיכך, מדי שנה בשנה תוכננו מופעי התרגילים והאימונים במסגרת מרודדת, דבר שהביא לפגיעה מתמשכת ברמת הכשירות. המשמעויות המבצעיות של מצב זה לא הוצגו בפני הרמטכ"ל, אף שהדבר עלול לפגוע בגיוס סד"כ המילואים.

2. ממסמכים שהוצגו למשרד מבקר המדינה עולה, כי בשנת 2012 החריפה הפגיעה בקיום האימונים ובכשירות מערך הגיוס: א. על רקע חוסר ודאות תקציבית ובעקבות הנחיות אג"ת, הנחה ראש אמ"ץ לקיים תרגילי גיוס וכוננות מתקציבי הגופים הרלוונטיים ולא מתקציב אמ"ץ, כפי שהיה נהוג עד אז. הפיקודים המרחביים הודיעו, שאין ביכולתם לקיים הנחיה זו, כיוון שגם תקציביהם קוצצו. ב. תקציב מוגבל שאושר לחטיבת המבצעים במאי 2012, לא איפשר לה להמשיך לקיים את מודל האימונים והכשירות בתכנית המרודדת, ובמקומה הוכנה תכנית חלופית שרודדה עוד יותר.

מוכנות וכשירות מערך הגיוס לגיוס מילואים תחת אש

1. על אף שלאחר מלחמת לבנון השנייה זיהה צה"ל את הצורך להיערך לאיומים משמעותיים על העורף, וכבר באפריל 2007 נקבע אמ"ץ כסמכות פיקודית בנושא טיפול בהיבטי התגוננות בעורף הצבאי, רק בתחילת שנת 2010 הושלם גיבושם של מהלכים משמעותיים בחטיבת המבצעים באמ"ץ לשיפור היערכותו וכשירותו של מערך הגיוס להתמודדות מול האיומים, במיוחד בנוגע לביצוע תרגילים לגיוס תחת אש (להלן - תג"ת), ולפרסומן של הוראות קבע מבצעיות בנושא.

2. במרכז הפעולות לשיפור הכשירות של מערך הגיוס בצה"ל לתנאי פגיעה בעורף בעת הגיוס, עומדים התג"תים. למרות החרפת האיום, נערכו עד שנת 2012 רק חלק מהתג"תים, והסבב הראשון של התג"תים לכלל היחידות נועד להסתיים רק בשנת 2015. בשל הרידוד הנוסף כאמור באימונים ובתרגילים בשנת 2012, לא יתאפשר לעמוד אף ביעד זה, דבר הפוגע בכשירותו של מערך הגיוס לעמוד במשימותיו לגיוס סד"כ המילואים.

3. בעקבות ניתוח האיומים על גיוס תחת אש, ולפי המלצות אג"ת והנחיות אמ"ץ, יש למקד מאמץ להיערכות להתגוננות כנגד פגיעות בימ"חים. למרות זאת, מדוח מסכם להערכת כשירות מערך הגיוס של יחידות צה"ל מנובמבר 2011 עולה, כי בפרק על מוכנות לקליטה בימ"חים תחת ספיגה נמצאה הכשירות של חלק מהיחידות בינונית בלבד. חטיבת המבצעים גם לא נתנה דגש לנושא, ולא העמידה אותו בין הנושאים העיקריים בביקורות ההתגוננות שהיא קיימה.

הצגת הכשירות המבצעית של מערך הגיוס בדוח הכשירות המטכ"לי

הערכת המצב המסכמת והמשקללת בדוחות הכשירות המבצעית למערך הגיוס, ולפיה נמצא מערך הגיוס במוכנות גבוהה, מוטה כלפי מעלה, ואינה מציגה תמונת מצב מלאה ומבוססת דיה. זאת, בין היתר, עקב השיטה לקביעת הציונים ושקלולם, ועקב חוסר שילובם של נתונים משמעותיים מדוחות בקרה אחרים הרלוונטיים להערכת הכשירות.

סיכום והמלצות

הכוח הצבאי של מדינת ישראל נסמך במידה רבה על גיוס של אזרחים לשירות מילואים בעת הצורך. סד"כ המילואים הוא עיקר כוחו של צה"ל, וחשיבותו היא אסטרטגית. לפיכך, על צה"ל להבטיח שמירה על כשירות גבוהה של מערך גיוס המילואים, וזאת לשם הצלחת גיוס המילואים ומימוש מיטבי של התכניות המבצעיות של צה"ל.

בשנים האחרונות החריף האיום של ירי תלול מסלול על העורף. כתוצאה מכך צה"ל נדרש להיות מוכן לגיוס מילואים ולרציפות תפקודית בתנאי ספיגה, כפי שלא ידע בעבר. למרות החרפת האיום ועל אף החשיבות האסטרטגית של סד"כ המילואים במלחמה, נמצאו ליקויים, חלקם מהותיים, בהשקעת המאמצים הנדרשים כדי לשפר את כשירותו של מערך גיוס המילואים כך שיוכל למלא את תפקידו בעת הצורך בתנאים אלה. ליקויים אלו באים לידי ביטוי, בין היתר, ברידוד רמת האימונים והתרגולים של מערך הגיוס לאורך שנים, עד כדי צמצום חריף של האימונים והתרגולים בשנת 2012, בבקרה חלקית וחסרה על היבטי המוכנות להתגוננות ולרציפות תפקודית בשלבי הקליטה וההצטיידות בתוך יחידות מחסני החירום; ובהצגת תמונת מצב לא מלאה ולא מבוססת דיה של כשירות מערך הגיוס.

גיוס כוחות המילואים וצבירת הסד"כ תחת אש מהווה נדבך מרכזי במוכנות צה"ל למלחמה. נוכח המשמעויות הנובעות מפגיעה בהיערכותו ובכשירותו של מערך הגיוס בכלל וברציפות התפקודית לגיוס תחת אש בפרט, חשוב שהסוגיה של הפגיעה המתמשכת בכשירות מערך גיוס המילואים תועלה לרמטכ"ל, כדי להביא לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה בהקדם האפשרי.

...

שייטת 13

פעולות הביקורת

שייטת 13 היא יחידת הקומנדו של זרוע הים והיא גם יחידה מיוחדת עם יכולות מטכ"ליות ייחודיות. בתקופה מיולי 2012 לאפריל 2013 בדק משרד מבקר המדינה את היערכות שייטת 13 למתן מענה אפקטיבי בו-זמנית לכלל משימותיה בתחומי הפעלת הכוח, הכשרתו, אימונו, מוכנותו וכשירותו, ואת השתתפותה באחזקתו ובבניינו של הכוח לטווח הארוך. עוד נבדקה ההתאמה של מבנה וארגון מטה חיל הים להובלת תהליך בניין הכוח לטווח הארוך של השייטת, ולתמיכתו באחזקת אמצעי הלחימה ובתשתיות היחידה הקיימות. נוסף על כך, נבדקה מידת השתתפות המטכ"ל בבניין הכוח היבשתי של השייטת. הביקורת נערכה בשייטת ובמטה זרוע הים. בדיקות השלמה נעשו אצל גורמים שונים בצה"ל. נתונים מסוימים עודכנו עד לאוגוסט 2013.

משרד מבקר המדינה המליץ על תיקון ליקויים שהועלו בביקורת בתחומי הפעילות המגוונים של השייטת שנבדקו בביקורת זאת, וביניהם: מאפייני ההפעלה הייחודיים של השייטת; סוגיות בהפעלת הכוח ובאבטחתו; תכנון בניין הכוח של השייטת; ונושאי כוח אדם וארגון. מן הראוי שהמטה הכללי של צה"ל, מפקדת חיל הים והשייטת יפעלו לתיקון ליקויים אלה.

ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח פרק זה על שולחן הכנסת, אלא רק את פעולות הביקורת, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים

תקציר

הגז הטבעי הוא מקור להספקת אנרגיה, וניתן להשתמש בו להפקת חשמל, ובכך להפחית את התלות בנפט ובפחם ואף להקטין את זיהום האוויר. החיפוש וההפקה של גז ונפט בים התיכון מול חופי ישראל נעשים על ידי תאגידים פרטיים, ישראליים ובין-לאומיים, אשר בהתאם לחוק הנפט, התשי"ב-1952, קיבלו ממשרד האנרגיה והמים היתרי חיפוש מוקדמים , רישיונות וחזקות . חלק מפעילות זו נעשית בשטחי הים התיכון הכלולים בתחום המים הטריטוריאליים של ישראל, אולם מרבית הפעילות נעשית בשטחי הים שמעבר למים הטריטוריאליים, המכונים במשפט הבין-לאומי שטח ה"מדף היבשתי" או "האזור הכלכלי הבלעדי" (להלן - "המים הכלכליים"). במסגרת פעילות זו מוקמים בים מתקני קידוח, הפקה וצנרת הולכה (להלן - מתקני הגז).

גילויי הגז בתחום "המים הכלכליים" של ישראל הם בעלי חשיבות כלכלית ואסטרטגית רבה למשק הישראלי, ומשכך עלולים מתקני הגז לשמש יעד לפגיעה מצד מדינות עוינות וארגוני טרור. מזכ"ל החיזבאללה, חסן נסראללה, אף השמיע איומים מפורשים לפגוע באסדות הגז של ישראל. לפגיעה במתקני הגז עלולות להיות השפעות כלכליות ואסטרטגיות משמעותיות על ישראל, והיא אף עלולה להרתיע חברות בין-לאומיות בפעילותן בתחום גילוי מאגרי הגז והפקתו, ולגרום לשיבושים משמעותיים במהלכם התקין של החיים בישראל.

בנובמבר 2010 החל המטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) בעבודת מטה לצורך גיבוש הצעה (להלן - הצעת מחליטים או הצעת המחליטים) להחלטת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (להלן - הקבינט הביטחוני) בנוגע לגורמים שיהיו אחראים להגנה על מתקני הגז בים והאמצעים הנדרשים לשם כך. הצעת המחליטים כוללת את תכנית ההגנה העתידית של צה"ל על תחום המים הטריטוריאליים ו"המים הכלכליים" של ישראל. בספטמבר 2013 דן הקבינט הביטחוני לראשונה בהצעת המחליטים

וב-13.11.13 התקבלה החלטת הקבינט הביטחוני (מס' ב/53) בעניין "הגנה על האינטרסים החיוניים של מדינת ישראל בתחום האנרגיה בים התיכון ('מים כלכליים')", המסדירה את ההגנה והאבטחה של מתקני הגז הימיים (להלן - החלטה ב/53). החלטה זו מטילה על צה"ל "לפעול להגנת האינטרסים החיוניים של מדינת ישראל בתחום האנרגיה באזור הכלכלי הבלעדי [מים כלכליים]" והיא מפרטת, בין היתר, את תכולות מערך ההגנה המרחבית במים הכלכליים ואת התקציב להקמת מערך זה ולהפעלתו.

כפי שעולה מלוח הזמנים להצטיידות הכלול בהחלטה ב/53, קיימות עדיין פעולות שעל צה"ל להשלים בתכנית ההגנה העתידית.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר - יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה את נושא ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים בגופים העיקריים המעורבים בכך: צה"ל, המל"ל ומשרד הביטחון. בדיקות השלמה נערכו, בין היתר, במשרד האוצר ובמשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. עדכון חלק מהנתונים נעשה עד דצמבר 2013.

עיקרי הממצאים

מצב ההגנה על מתקני הגז והתשתיות בים

במועד סיכום הביקורת, דצמבר 2013, ההגנה של צה"ל על מתקני הגז ב"מים הכלכליים" היא חלקית, עקב האמצעים הבלתי מספקים שיש באפשרות צה"ל להקצות למשימה זו.

עבודת המטה של המל"ל

1. לוח זמנים לעבודת המטה

מהמסמכים שהעביר המל"ל עולה, כי המל"ל הודיע בדיון שהתקיים בסוף נובמבר 2010, שבכוונתו לסיים את עבודת המטה לאבטחת מתקני הגז הקיימים ולהגנה על המרחב הימי שביניהם עד לרבעון הראשון של 2011. למרות זאת ועל אף הדחיפות הרבה בקיום מערך הגנה יעיל על מתקני הגז בים, בפועל הוצגה לראשונה הצעת המחליטים לדיון ולאישור בקבינט הביטחוני רק באפריל 2013, והחלטת הקבינט התקבלה רק בנובמבר 2013. נוכח האיומים הממשיים על מתקני הגז בים ולאור העובדה שמתקן "תמר" החל לספק גז באפריל 2013, היה על המל"ל להידרש לנושא זה ביתר שאת כדי לקדמו.

בהתחשב באיומים הביטחוניים על מתקני הגז, ומשום שעדיין קיימות פעולות שעל צה"ל להשלים בתכנית ההגנה, ראוי היה שתהליך הסדרת ההגנה על מתקני הגז בים עד לקבלת ההחלטה בקבינט הביטחוני יהיה קצר משמעותית. זאת ועוד, מדובר בנושא שהוא בעל חשיבות אסטרטגית וכלכלית עצומה לישראל, כפי שקבעו, בין היתר, צה"ל והמל"ל. בהיעדר החלטת קבינט המאשרת את תכנית ההגנה על מתקני הגז בים, לא יכלו צה"ל ומשרד הביטחון לנקוט צעדים למימוש תכנית הגנה זו, בה בעת שחלק ממתקנים אלו כבר החלו לפעול והם משמשים יעד לפגיעה.

2. הצגת חלופות לקבינט הביטחוני

במסמכים שהעביר המל"ל במהלך הביקורת לא נמצאו סימוכין שיש בהם כדי להעיד, כי המל"ל התמודד במסגרת עבודת המטה שערך עם החלופות שהציג צה"ל, וניתח אותן ואת המשמעויות הנובעות מהן, ובכלל זה את עלותה של כל חלופה ואת רמת ההגנה שהיא מעניקה, כדי לאפשר לשרי הקבינט הביטחוני לקבל החלטה הנשענת על הנתונים הדרושים לקבלתה.

3. יכולת ההגנה על מתקני הגז בעת הנוכחית

מהחלטה ב/53 עולה, כי תכנית ההגנה העתידית של צה"ל עדיין חלקית. המל"ל לא פירט במסמכי סיכום עבודת המטה שהגיש לקבינט הביטחוני את המשמעויות הנובעות מיכולת ההגנה הנוכחית.

4. אבטחת מתקני הגז בעת חירום

חברות אבטחה פרטיות מבצעות את האבטחה המקומית על מתקני הפקת הגז בים בשגרה ובחירום. כיוון שמתקני הפקת הגז בים אינם מוגדרים כ"מפעל חיוני" על פי חוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז-1967, לא ניתן לחייב את המאבטחים המוצבים עליהם ב"שירות עבודה" בעת חירום. בנוסף לכך, כיוון שמאבטחים אלו הם, בדרך כלל, יוצאי יחידות קרביות, העשויים להיקרא לשירות מילואים בעת חירום, הם לא יוכלו בתקופה כזו להמשיך ולמלא את תפקידם באבטחה. בביקורת לא נמצא שנושא זה נדון בין שר הכלכלה לבין שר הביטחון. כמו כן, סוגיות אלה לא עלו בהצעת המחליטים לקבינט הביטחוני, והן אינן נזכרות בהחלטה ב/53.

סיכום והמלצות

גילויי הגז בתחום "המים הכלכליים" של ישראל הם בעלי חשיבות כלכלית ואסטרטגית רבה למשק הישראלי, ומשכך עלולים מתקני הגז בים לשמש יעד לפגיעה מצד מדינות עוינות וארגוני טרור. לצורך הסדרת ההגנה על מתקני הגז בים, נדרשת החלטה של הקבינט הביטחוני שתאשר תכנית הגנה שבצדה תקציב.

נוכח האיומים המפורטים לעיל ומשום שעדיין קיימות פעולות שעל צה"ל להשלים בתכנית ההגנה, התמשכות עבודת המטה האריכה את התקופה שבה מצויים מתקנים אלו בסיכון. סיכון זה לא חלף עם קבלת החלטה ב/53. כפי שעלה בביקורת, האיומים על מתקני הגז ומשך הזמן הנדרש למימוש ההחלטה לצורך שיפור היכולת של צה"ל היו ידועים גם למל"ל בעת שערך את עבודת המטה (שהחלה כאמור ב-2010), והיו אמורים להביא לקיצור לוח הזמנים עד לקבלת החלטה בקבינט הביטחוני.

נוכח חשיבות נושא ההגנה על מתקני הגז בים ומשמעויותיו הכלכליות, הביטחוניות והאסטרטגיות, ובהסתמך על תפקידי המל"ל כפי שנקבעו בחוק המל"ל, היה על המל"ל לנתח במסגרת עבודת המטה שערך את החלופות שהועלו, ולפרט לגבי כל חלופה את עלותה ואת רמת ההגנה שהיא מעניקה, כדי שיוכל להציגן במסגרת הדיון שהתקיים בקבינט הביטחוני. הצגת מספר חלופות לשרים החברים בקבינט הביטחוני היא חיונית, מאחר שהיא מאפשרת להם לקיים דיון המבוסס על מידע מפורט בנוגע ליתרונות ולחסרונות של כל אחת מהחלופות, הן בהתייחס לעלותה הכספית והן בהתייחס למשמעויותיה המבצעיות.

נוכח העובדה שעדיין קיימות פעולות שעל צה"ל להשלים בתכנית ההגנה העתידית, על צה"ל לפעול בהתאם להחלטה ב/53 כדי להקטין עד כמה שניתן את הסיכון לפגיעה במתקני הגז בעת הנוכחית. במסגרת זו ראוי לבחון גם דרכים להקדמת רכש אמצעים שאושרו כחלק מתכנית ההגנה העתידית.

על משרד הכלכלה, משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ומשרד הביטחון, לבחון כיצד להבטיח שאבטחת מתקני הפקת הגז בים תישמר גם בעת חירום או בעת לחימה. אם יתגלעו חילוקי דעות בין גופים אלו, עליהם לפנות אל המל"ל, שנקבע בהחלטה ב/53 כ"גורם מסדיר", לצורך הסדרת הסוגיה.